孫新赟

(福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

“三權(quán)分置”在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上擴大了土地的使用面積和規(guī)模，豐富了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的類型。土地經(jīng)營權(quán)的概念也來源于“三權(quán)分置”改革，并在2018年新修訂的《土地承包法》中得以確認(rèn)。2018年12月19日六部委制定的《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《入股指導(dǎo)意見》)明確土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營原則、任務(wù)和政策保障等方面的問題。土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司是農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的重要方式。雖然中央從法律和政策層面均積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)以出資有限責(zé)任公司的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是由于操作性法律規(guī)則供給不足以及土地經(jīng)營權(quán)出資入股復(fù)雜性等原因，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)出資公司實踐中出現(xiàn)了諸多問題亟待解決，操作中仍然有許多法律難題尚未規(guī)定或具體細(xì)化。其中最突出的問題在于土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司具體法律規(guī)則設(shè)計陷入桎梏，過度重視對農(nóng)戶股東的保護，導(dǎo)致農(nóng)戶股東與債權(quán)人之間的利益關(guān)系逐漸趨于失衡，對公司債權(quán)人而言難謂公平。這就需要法律規(guī)范及時更新，以回應(yīng)實踐疑難。

一、“三權(quán)分置”背景下土地經(jīng)營權(quán)出資基本理論

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚在進(jìn)行試點探索。如果要將這一流轉(zhuǎn)方式及其實踐經(jīng)驗進(jìn)行大范圍推廣運用，前提是必須盡早合理界定土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵、性質(zhì)、所牽涉各方主體的權(quán)利義務(wù)等問題。法律上基礎(chǔ)問題模糊會直接導(dǎo)致法律制度整體混亂。2018年《土地承包法》中并無規(guī)范性條文對土地經(jīng)營權(quán)概念及法律性質(zhì)進(jìn)行界定，也沒有對土地經(jīng)營權(quán)入股這一流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行詳細(xì)闡明。因此，有必要在相關(guān)法律不明確且理論界存在爭議的前提下，基于實踐需求對土地經(jīng)營權(quán)及其出資入股流轉(zhuǎn)內(nèi)涵等基本問題進(jìn)行研究。

(一)“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)的法律表達(dá)

開展農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革后，理論界對農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行了廣泛討論，形成了“所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)”與“所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)—經(jīng)營權(quán)”兩種權(quán)利結(jié)構(gòu)觀點。

經(jīng)濟學(xué)界提出將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”[1]62，此為“分解說”?！胺纸庹f”認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)被分解成“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”兩個相互獨立的權(quán)利后，農(nóng)戶原有的土地承包經(jīng)營權(quán)因此而消滅[2]。但此種觀點既有悖于權(quán)利二次分離理論，又會導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)利體系變得更加復(fù)雜混亂[3]。首先，依據(jù)大陸法系權(quán)利分離理論，被分離出的權(quán)利(土地經(jīng)營權(quán))不影響原權(quán)利(土地承包經(jīng)營權(quán))外觀上的完整性，原權(quán)利(土地承包經(jīng)營權(quán))名稱也并不因新權(quán)利(土地經(jīng)營權(quán))的設(shè)立而改變。其次，土地發(fā)包方賦予農(nóng)戶的權(quán)利是土地承包經(jīng)營權(quán)，若采分解說則會出現(xiàn)農(nóng)戶享有承包土地的權(quán)利在不同法律關(guān)系中存在不同名稱(1)即農(nóng)戶在與土地所有者的關(guān)系中享有土地承包經(jīng)營權(quán)，在與土地受讓方的關(guān)系中享有“土地承包權(quán)”。。再次，“分解說”也不利于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利回復(fù)，土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生時農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)并非真正意義上消滅，在土地權(quán)利受讓方失去土地經(jīng)營權(quán)時，土地經(jīng)營權(quán)必然需要回復(fù)到土地承包經(jīng)營權(quán)中，而非回復(fù)至“土地承包權(quán)”中。最后，“土地承包權(quán)”被定義為一項獨立權(quán)利還是僅僅作為一項權(quán)能亦存在爭議。且若采“分解說”，則需要在符合現(xiàn)行法律理論的條件下界定“土地承包權(quán)”的內(nèi)涵與權(quán)利屬性，但實際上“土地承包權(quán)”更偏向是一種農(nóng)戶承包土地的資格，這種承包資格難以作為實體財產(chǎn)權(quán)利存在，實為一項權(quán)能。

由此可見，改革背景下土地權(quán)利結(jié)構(gòu)宜采“所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)—經(jīng)營權(quán)”模式，但此種模式下土地經(jīng)營權(quán)這一權(quán)利生成路徑存在不同觀點。有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)作為一種權(quán)能，自承包經(jīng)營權(quán)中分離出來之后，承包經(jīng)營權(quán)作為母權(quán)利仍不會發(fā)生改變[4]。另有學(xué)者提出土地經(jīng)營權(quán)系由承包經(jīng)營權(quán)派生的觀點。該種觀點認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)的權(quán)能不可分離，農(nóng)戶為土地受讓方設(shè)定經(jīng)營權(quán)的過程不是權(quán)能分離的結(jié)果，而是在承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定了權(quán)利負(fù)擔(dān)[5]。還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶作為權(quán)利人，可以在自己享有用益物權(quán)(土地承包經(jīng)營權(quán))的土地上為其他主體再設(shè)定用益物權(quán)(土地經(jīng)營權(quán))。該觀點認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是一項用益物權(quán)性質(zhì)權(quán)利[6]。但上述觀點均存在一個難以回避的問題：土地經(jīng)營權(quán)可以多種方式發(fā)生流轉(zhuǎn)，出租、轉(zhuǎn)包等屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，出資入股在《公司法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定下顯然是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，多種性質(zhì)流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的土地受讓方權(quán)利在法律上統(tǒng)一被稱為土地經(jīng)營權(quán)，則會產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)難以明晰的局面。在土地權(quán)利改革的具體法律表述上，應(yīng)對不同流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的土地受讓方權(quán)利進(jìn)行區(qū)分。

(二)土地經(jīng)營權(quán)法律屬性辨析

研究土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司模式下農(nóng)戶股東與債權(quán)人利益關(guān)系法律問題，首先需要明確“三權(quán)分置”改革背景下土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性。目前學(xué)者對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了大量研究，形成了債權(quán)、特殊債權(quán)和物權(quán)等學(xué)說觀點。

債權(quán)說認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶以土地流轉(zhuǎn)合同為法律依據(jù)，給土地受讓方設(shè)定的債權(quán)性土地使用權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)是土地租賃權(quán)，系典型的債權(quán)[7]。土地經(jīng)營權(quán)源自流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán)而非土地所有權(quán)，按照民法理論符合債權(quán)生成路徑[8]。將土地經(jīng)營權(quán)定位為債權(quán)已經(jīng)足以實現(xiàn)農(nóng)村土地第三種權(quán)利的分置，無須再設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的概念，否則會造成體系的混亂和權(quán)利內(nèi)容間的沖突[9]。債權(quán)說質(zhì)疑了學(xué)界支持土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的觀點，考慮到在規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人關(guān)系的問題上，債權(quán)協(xié)議不失為一種更加靈活簡便的手段。但是債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)無法滿足土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的要求，債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)既無法作為股東出資財產(chǎn)也無法成為法人獨立財產(chǎn)，難以達(dá)成穩(wěn)定經(jīng)營主體投資預(yù)期的制度初衷。

特殊債權(quán)說主張將土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為債權(quán)的一種，但應(yīng)當(dāng)在某些方面允許其具備物權(quán)化效力，給予其類似物權(quán)的保護。作為債權(quán)的“土地經(jīng)營權(quán)”并不帶有身份屬性，在其脫離承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到土地受讓人手中時，便可具備一定范圍的處分權(quán)能[10]。在實際操作中可以強化土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力，但在根本上不能改變其債權(quán)法律屬性[11]。例如，通過對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施登記的方式，使之獲得對抗效力即可實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)人關(guān)于穩(wěn)固農(nóng)地利用關(guān)系的訴求[12]。特殊債權(quán)說考慮到實踐探索中土地長期流轉(zhuǎn)情形下，土地經(jīng)營權(quán)理應(yīng)具備某些物權(quán)特質(zhì)的正當(dāng)性，但不符合現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平。該學(xué)說是一種折中辦法，但是支持該學(xué)說的學(xué)者提出土地經(jīng)營權(quán)被抵押或再流轉(zhuǎn)時必須取得承包農(nóng)戶同意的方案，使土地經(jīng)營主體的權(quán)利受到限制，同樣不利于充分發(fā)揮土地利用價值和穩(wěn)定經(jīng)營者經(jīng)營預(yù)期。

物權(quán)說認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種以利用農(nóng)村土地為內(nèi)容的用益物權(quán)。物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)能夠同時兼具農(nóng)用地保障性和財產(chǎn)性功能[3]，符合改革目標(biāo)所提出“‘經(jīng)營權(quán)’應(yīng)該可以轉(zhuǎn)讓和抵押”的要求[13]，物權(quán)屬性能夠滿足土地權(quán)利抵押擔(dān)保的要求[14]。物權(quán)說將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，其出發(fā)點在于確保土地合理流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)要素充分結(jié)合，從而在宏觀上提高土地利用規(guī)模效率。該學(xué)說賦予了土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資功能，能夠解決現(xiàn)行法律制度限制經(jīng)營主體在土地上設(shè)置擔(dān)保與公司法人財產(chǎn)制度之間的沖突。

在當(dāng)前“三權(quán)分置”改革背景下，不僅需要發(fā)展出資、抵押等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，也需要保留完善租賃、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。租賃、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式可涵蓋于現(xiàn)行法律制度租賃法律關(guān)系之中，由此生成的農(nóng)地權(quán)利屬于“土地租賃權(quán)”范疇[3]，不必為此創(chuàng)設(shè)債權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”。基于土地權(quán)利物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式生成的農(nóng)地權(quán)利具備物權(quán)屬性，其法理基礎(chǔ)參考“次地上權(quán)”制度(2)在德國民法中，法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)。同時，在地上權(quán)之上還可以設(shè)置“次地上權(quán)”，即設(shè)置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)。因為地上權(quán)的權(quán)利期限一般較長，因此可以允許次地上權(quán)存在。[15]228，用益物權(quán)屬性當(dāng)為“土地經(jīng)營權(quán)”應(yīng)有之義。

從土地經(jīng)營權(quán)作為出資財產(chǎn)的角度來看，也應(yīng)當(dāng)將其定位為物權(quán)。有限責(zé)任公司不同于農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)民專業(yè)合作社可以在章程中確定入社財產(chǎn)的具體形式，“公司法則對法人財產(chǎn)獨立性的要求更為徹底，入股財產(chǎn)不應(yīng)帶有身份性，應(yīng)為無差別的可用于企業(yè)運營及對外償債的財產(chǎn)權(quán)利”[16]，這就對出資公司的土地權(quán)利提出了物權(quán)性的要求。脫離特定身份限制與債權(quán)不穩(wěn)定性，能夠移轉(zhuǎn)權(quán)利歸屬并具備完備保護制度的物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)是出資公司財產(chǎn)的最佳形式。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出資入股的前提是堅持土地承包權(quán)歸農(nóng)戶所有，賦予土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)屬性，從而有利于實現(xiàn)土地權(quán)利的資本化，所以對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性宜采物權(quán)說。

二、農(nóng)戶股東與公司債權(quán)人利益沖突分析

(一)土地經(jīng)營權(quán)出資與資本維持原則矛盾

1.農(nóng)戶股東“保底收益”與資本維持原則矛盾

為確保農(nóng)戶股東獲得基本生存保障，實踐中出現(xiàn)“保底分紅”“保底分紅加二次盈余分紅”和“保底分紅加浮動分紅”等利潤分配機制[17]。其共同點是都以農(nóng)戶股東保底收益為主要和基礎(chǔ)組成部分，反而視分紅為次要，甚至出現(xiàn)實際分配中不對農(nóng)戶股東進(jìn)行分紅的情形。這種利益分配模式下，無論公司盈利與否，農(nóng)戶股東均能得到固定收益，保底收益充當(dāng)土地保障的替代物，提高了農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)出資公司的積極性，一定程度犧牲了公司債權(quán)人利益。

保底收益分配機制本就與“無利潤不得分紅”利潤分配原則相矛盾[18]，因而違背《公司法》規(guī)定的資本維持原則，必然導(dǎo)致農(nóng)戶股東與債權(quán)人利益沖突。股東的利潤分配權(quán)并不隨著公司的成立而當(dāng)然實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長、風(fēng)險高等特性，使接受土地經(jīng)營權(quán)出資的有限責(zé)任公司在成立之初基本無盈利可供分配，此時公司一般處于前期投入階段。即使后期公司生產(chǎn)經(jīng)營逐步走上正軌，也難以保證公司每一年度均滿足利潤分配條件。不論公司是否達(dá)到分紅條件均須支付農(nóng)戶股東保底收益的做法違背了公司資本維持原則，造成債權(quán)人利益受損的法律后果，這會使債權(quán)人在與公司合作之初就將這部分風(fēng)險考慮在內(nèi)，影響公司經(jīng)營和發(fā)展。

另外，實踐中給予農(nóng)戶保底收益的做法，實際上導(dǎo)致出資和租賃幾乎無差別，不僅損害了債權(quán)人利益，也不見得是能夠真正保護農(nóng)戶股東權(quán)益的措施。農(nóng)戶與債權(quán)人所追求的目標(biāo)不同，規(guī)則設(shè)計時不可顧此失彼，否則會偏離改革試點的初衷，土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司難以可持續(xù)進(jìn)行。對農(nóng)戶股東而言，這種“入股出租化”的做法使農(nóng)民承擔(dān)了相較出租更高的企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，難以得到與高風(fēng)險相應(yīng)的收益回報，土地經(jīng)營權(quán)出資公司模式失去了其題中應(yīng)有之義，出資這種土地流轉(zhuǎn)方式的優(yōu)勢蕩然無存。

2.土地經(jīng)營權(quán)出資期限與期滿后處置問題

土地經(jīng)營權(quán)出資期限與公司法律制度之間需要進(jìn)行調(diào)適。土地出資期限屆滿后如何處理將直接影響債權(quán)人利益，學(xué)者圍繞是否約定土地權(quán)利出資期限、期限屆滿時土地是否繼續(xù)出資和期滿土地是否退回農(nóng)戶等問題展開討論。實踐中土地經(jīng)營權(quán)在出資時一般會設(shè)定相應(yīng)出資期限，并且土地承包經(jīng)營權(quán)本身也具有期限性，因此實踐中農(nóng)戶股東出資期限一般為土地承包合同的剩余期限。承包合同期限屆滿后，該片土地權(quán)利不一定由原農(nóng)戶繼續(xù)享有，農(nóng)戶出資無法按自動續(xù)期來操作[19]。許多學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)資本維持原則的要求，土地經(jīng)營權(quán)出資期限屆滿時也不宜將土地作自動退股處理，此時土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)戶股權(quán)如何處理便是法律需要解決的問題之一。另外，用以出資的土地權(quán)利剩余期限不等時，土地權(quán)利剩余期限長的農(nóng)戶自然不愿與土地權(quán)利剩余期限短的農(nóng)戶共同出資，這就需要做好農(nóng)戶股東之間的協(xié)調(diào)工作。

有學(xué)者提出土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司不應(yīng)當(dāng)約定出資期限，因土地經(jīng)營權(quán)出資公司時農(nóng)戶股東應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給公司，若約定出資期限會導(dǎo)致出資與租賃無異[20]。此種觀點難以成立，土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上是一種土地的使用權(quán)利，《公司法》并不存在股東必須將剩余期限內(nèi)使用土地的權(quán)利全部出資的限制規(guī)定。參照國有土地使用權(quán)出資公司的實踐，只要其他股東同意，且不違反章程規(guī)定或法律的禁止性規(guī)定，以一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)出資公司并無不妥，該年限內(nèi)土地使用權(quán)的價值在出資期限內(nèi)融入公司資產(chǎn)，并不會造成出資“租賃化”的后果，期限屆滿時農(nóng)戶股東取回剩余年限的土地權(quán)利也不會被認(rèn)定為抽逃出資。

3.農(nóng)戶股東“退股權(quán)”損害債權(quán)人交易安全預(yù)期

土地經(jīng)營權(quán)退出公司時也會產(chǎn)生與資本維持原則的沖突。當(dāng)公司經(jīng)營不善，甚至農(nóng)戶股東的出資收益無法支撐起基本生活時，實踐中多數(shù)做法是允許農(nóng)戶股東退出公司，由章程對農(nóng)戶股東退出公司作出具體約定。當(dāng)農(nóng)戶股東行使“退股權(quán)”，若股權(quán)由其他股東收購，此時不存在公司資產(chǎn)流失和損害債權(quán)人利益的風(fēng)險。但是若股權(quán)由公司購買就會產(chǎn)生違背公司資本維持原則的問題，導(dǎo)致公司資產(chǎn)流失，增加債權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險，造成農(nóng)戶股東與債權(quán)人利益之間的矛盾關(guān)系。

(二)土地經(jīng)營權(quán)破產(chǎn)處置困境

1.土地經(jīng)營權(quán)保障功能與公司責(zé)任財產(chǎn)沖突

用以出資的土地經(jīng)營權(quán)在公司破產(chǎn)清算時面臨兩難境地，其根本原因是土地經(jīng)營權(quán)所承擔(dān)的兩種使命之間產(chǎn)生了沖突，分別是土地須保障農(nóng)戶基本生活和土地作為公司財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)清償債權(quán)人。一旦土地經(jīng)營權(quán)在破產(chǎn)清算程序中被拍賣變賣，那么其必然無法繼續(xù)實現(xiàn)保障農(nóng)戶生活的功能；但是土地經(jīng)營權(quán)又不可能置身于公司償債財產(chǎn)范圍之外，土地經(jīng)營權(quán)作為破產(chǎn)財產(chǎn)清償債權(quán)人是土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司題中應(yīng)有之義。

實踐難點在于土地經(jīng)營權(quán)被列入破產(chǎn)財產(chǎn)后，一旦經(jīng)過變價程序，便無法再為農(nóng)戶帶來經(jīng)濟利益，而收入結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致農(nóng)戶面臨巨大經(jīng)濟風(fēng)險。土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司模式要想繼續(xù)推廣發(fā)展，就要在法律層面研究解決二者之間矛盾的可行方法。

2.土地經(jīng)營權(quán)破產(chǎn)變價難

土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司后，若公司在土地經(jīng)營權(quán)出資期限屆滿前進(jìn)入破產(chǎn)程序，土地經(jīng)營權(quán)作為公司資產(chǎn)負(fù)擔(dān)著清償債權(quán)人的使命。主要變價途徑是司法拍賣、變賣，由于土地經(jīng)營權(quán)系不同于其他一般財產(chǎn)權(quán)利的特殊權(quán)利，實踐中變價程序未必順利。受讓主體較少導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)償債功能受阻，勢必對公司經(jīng)營、合作和獲取投資產(chǎn)生負(fù)面影響，不僅難以保障和實現(xiàn)債權(quán)人權(quán)益，也不利于土地經(jīng)營權(quán)出資入股這一流轉(zhuǎn)方式的發(fā)展。土地經(jīng)營權(quán)變價周期長、變價受讓人少等問題也會造成土地經(jīng)營權(quán)在實際破產(chǎn)程序中長期處于閑置狀態(tài)，造成土地資源浪費，進(jìn)而不利于土地維護管理，導(dǎo)致土地價值降低。

3.土地經(jīng)營權(quán)破產(chǎn)處置導(dǎo)致土地風(fēng)險

研究土地經(jīng)營權(quán)出資的文獻(xiàn)普遍提出，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司后，公司破產(chǎn)時農(nóng)戶將面臨失地風(fēng)險。其實這種表述與經(jīng)營權(quán)出資實踐存在偏差，此種情形下農(nóng)戶股東不會因為土地經(jīng)營權(quán)由公司流轉(zhuǎn)至債權(quán)人而徹底失去土地。實際上，土地經(jīng)營權(quán)作為破產(chǎn)財產(chǎn)清償公司債務(wù)而流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶真正面臨的風(fēng)險將會是農(nóng)地用途改變風(fēng)險、農(nóng)地地力狀態(tài)下降風(fēng)險、農(nóng)民收入減少導(dǎo)致生活保障問題、收回土地經(jīng)營權(quán)障礙、退股土地復(fù)墾難等。

三、農(nóng)戶股東與公司債權(quán)人利益平衡法律路徑

(一)探索建立農(nóng)戶股東持優(yōu)先股的權(quán)益配置方式

“保底分紅”的利益分配模式與公司法律制度存在本質(zhì)上的矛盾，也無益于農(nóng)戶股東和債權(quán)人之間利益關(guān)系的制衡，應(yīng)當(dāng)取消這種強制給予農(nóng)戶股東“土地租金”的做法，取而代之以農(nóng)戶股東持優(yōu)先股的法律規(guī)則設(shè)計。優(yōu)先股不同于公司普通股，優(yōu)先股持有者在利潤和剩余財產(chǎn)的分配方面優(yōu)先于普通股持有者，與此相對應(yīng)的是優(yōu)先股股東通常會喪失一部分表決權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司股權(quán)設(shè)計與優(yōu)先股制度具有高度契合性，對公司來說，優(yōu)先股有利于其降低農(nóng)戶顧慮以吸納土地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)，實現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)地利用預(yù)期、形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)；對農(nóng)戶而言，優(yōu)先股能夠有力保障農(nóng)戶獲取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利，降低農(nóng)戶股東投資公司的風(fēng)險，且表決權(quán)的部分喪失對農(nóng)戶來說未必不利，可以使農(nóng)戶從公司經(jīng)營管理事務(wù)中脫身，畢竟多數(shù)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)經(jīng)營和企業(yè)管理方面并不具備充分經(jīng)驗?zāi)芰Α?/p>

農(nóng)戶股東持優(yōu)先股具體法律規(guī)則設(shè)計包括以下四個方面：第一，農(nóng)戶股東所持優(yōu)先股的性質(zhì)。優(yōu)先股具體分為多種類型，如累計優(yōu)先股和非累計優(yōu)先股、參與優(yōu)先股和非參與優(yōu)先股。累計優(yōu)先股與非累積優(yōu)先股的區(qū)別在于，當(dāng)公司盈利不足以支付本年度優(yōu)先股分紅時，是否可以累計至下一年度盈利中分配；參與優(yōu)先股和非參與優(yōu)先股的區(qū)別在于，優(yōu)先股股東獲取特定收益后，是否還可以與普通股東一起參與公司利潤分配[21]。參與優(yōu)先股還分為全部參與優(yōu)先股和部分參與優(yōu)先股，其區(qū)別在于優(yōu)先股是否與普通股等額參與盈余分配，優(yōu)先股是否存在收益上限的限制。土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司情形下，農(nóng)戶股東所持優(yōu)先股的性質(zhì)應(yīng)確定為累計優(yōu)先股、全部參與優(yōu)先股，如此設(shè)計的目的在于使農(nóng)戶股東充分分享到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化收益。第二，農(nóng)戶股東優(yōu)先股表決權(quán)配置。不宜將農(nóng)戶優(yōu)先股相應(yīng)的表決權(quán)一概讓渡出去，否則農(nóng)戶優(yōu)先股東將失去對公司是否分紅等重大問題的決定權(quán)，不符合優(yōu)先股制度保護農(nóng)戶利益的初衷[22]。應(yīng)當(dāng)在涉及農(nóng)戶股東利益的公司重大事項上賦予農(nóng)戶優(yōu)先股東以表決權(quán)?？紤]到公司經(jīng)營管理對農(nóng)戶股東切身利益影響重大，公司董事會和監(jiān)事會中必須有農(nóng)戶股東的參與[23]。第三，優(yōu)先股比例限制。法、意、日等國公司法對優(yōu)先股比例均設(shè)置最高限制，其目的在于防止部分股東以較少出資得以控制公司[24]。這種做法值得借鑒，考慮到實際情況中出資公司的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模普遍較大，農(nóng)戶股東所持優(yōu)先股的比例可以暫時限制在占公司股本總額的1/3以下。若公司農(nóng)戶股東出資占比高于1/3，可以考慮將農(nóng)戶股東所持股權(quán)的部分約定為優(yōu)先股，部分為普通股。第四，優(yōu)先股利潤分配與稅收的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)戶股東優(yōu)先股在稅前分配農(nóng)業(yè)收益[25]。但這與我國稅法規(guī)定相悖，稅前分配優(yōu)先股股利存在法律障礙。這并不意味著不能給予農(nóng)戶優(yōu)先股東以稅收優(yōu)惠，可以考慮在當(dāng)前階段減免農(nóng)戶優(yōu)先股東的部分稅收[26]。

(二)明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)出資公司期限性問題

公司法律體系中并沒有規(guī)定僅接受永續(xù)存在的權(quán)利作為股東出資。在所有可出資公司的財產(chǎn)類型中，也并非只有土地經(jīng)營權(quán)具有期限性，著作財產(chǎn)權(quán)、注冊商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、國有土地使用權(quán)等《公司法》明確列舉可作出資的權(quán)利均受到不等法定期限的限制。由此可見，具備期限性的財產(chǎn)權(quán)利普遍存在，這并不阻礙此類財產(chǎn)權(quán)利出資公司，公司制度對財產(chǎn)權(quán)利期限性問題已形成相當(dāng)成熟的處理機制。這套機制當(dāng)然適用于土地經(jīng)營權(quán)作為公司出資財產(chǎn)的情境，鑒于眾多學(xué)者對土地經(jīng)營權(quán)期限性問題產(chǎn)生憂慮，為定紛止?fàn)?，?yīng)在法律規(guī)范層面予以明確規(guī)定。

以規(guī)范性條文的形式規(guī)定用以出資的土地經(jīng)營權(quán)攤銷規(guī)則。用益物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司，與固定資產(chǎn)折舊相對應(yīng)，土地經(jīng)營權(quán)在會計處理上應(yīng)計入無形資產(chǎn)，在出資年限內(nèi)對其價值進(jìn)行攤銷。土地經(jīng)營權(quán)攤銷的期限范圍受到其法定期限和價值期限影響，最長不超過30年(土地承包經(jīng)營權(quán)法定發(fā)包期限)，具體取決于土地經(jīng)營權(quán)出資年限，出資年限必須在土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間內(nèi)，這也是土地經(jīng)營權(quán)出資公司的應(yīng)有之義。出資年限屆滿時，若土地承包經(jīng)營權(quán)到期，則土地承包經(jīng)營權(quán)由發(fā)包方收回重新分包；若土地承包經(jīng)營權(quán)仍未到期，則土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)交回至出資人手中，但出資農(nóng)戶的股東身份保持不變，無須作自動退股處理。具備期限利益的土地經(jīng)營權(quán)在出資年限內(nèi)進(jìn)行攤銷處理，對于公司及其債權(quán)人并無損害，因土地經(jīng)營權(quán)在出資時的評估作價已經(jīng)考慮了期限利益，不會對公司經(jīng)營預(yù)期穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響[3]。

另外，土地承包剩余期限不同時各出資農(nóng)戶之間利益矛盾的處理，可在章程中對土地經(jīng)營權(quán)出資年限進(jìn)行約定，方式有兩種。第一種，在章程中統(tǒng)一各農(nóng)戶股東以土地經(jīng)營權(quán)出資公司的年限，如此便不存在各農(nóng)戶股東土地權(quán)利期限不等導(dǎo)致的合作困境。第二種，在章程中約定農(nóng)戶以各自土地剩余承包期限為土地經(jīng)營權(quán)出資公司年限，承包經(jīng)營權(quán)到期早的農(nóng)戶在新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包中，用再次取得的土地經(jīng)營權(quán)繼續(xù)出資該公司，“這實為新的原始出資，可視為增加注冊資本的情形”[27]。

(三)構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)退出機制

在公司經(jīng)營階段，有必要建立土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)退出機制。公司經(jīng)營期間風(fēng)險普遍存在，公司無法保證必將營利，基于土地經(jīng)營權(quán)出資公司的特殊性，必須賦予農(nóng)戶股東退出公司經(jīng)營的“退股權(quán)”。但農(nóng)戶股東“退股權(quán)”的行使必須符合特定條件，不可不加以限制，否則將違背公司法基本法理，勢必帶來公司生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模臨時縮小調(diào)整、公司前期投入部分落空、土地集中規(guī)?；a(chǎn)受阻等后果。土地經(jīng)營權(quán)退出公司必須受到實體和程序的雙重限制。在實體上，當(dāng)公司經(jīng)營困難且連續(xù)一定年限無法分紅，或公司出現(xiàn)重大經(jīng)營決策失誤、惡意損害農(nóng)戶股東權(quán)益的情形時農(nóng)戶股東才能要求退股。在程序上，則分為內(nèi)部退股程序和訴訟退股程序。公司股東2/3以上表決權(quán)同意某農(nóng)戶股東退股時，農(nóng)戶通過內(nèi)部程序?qū)崿F(xiàn)其“退股權(quán)”。若內(nèi)部程序無法實現(xiàn)農(nóng)戶“退股權(quán)”，且其利益確實受到損害時，則允許農(nóng)戶股東通過訴訟程序達(dá)到退股目的[6]。在土地經(jīng)營權(quán)股退出公司時，該類股權(quán)可由其他股東購買，亦可由公司回購。其他股東購買土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)的情況不影響公司資產(chǎn)穩(wěn)定，但公司回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)股權(quán)將有違資本維持原則，此時須履行《公司法》第一百七十八條規(guī)定的減資程序，合理保護債權(quán)人利益，以平衡農(nóng)戶股東與債權(quán)人的利益。

(四)構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)破產(chǎn)處置機制

在公司破產(chǎn)清算階段，有必要建立土地經(jīng)營權(quán)破產(chǎn)處置機制。土地經(jīng)營權(quán)出資期限屆滿前，作為公司資產(chǎn)理應(yīng)被納入破產(chǎn)財產(chǎn)范疇，但可以規(guī)定在破產(chǎn)清算時公司其他財產(chǎn)先于土地經(jīng)營權(quán)用以清償債權(quán)人，將土地經(jīng)營權(quán)置于最末清償順位，在強制執(zhí)行階段此規(guī)則應(yīng)得以嚴(yán)格遵守。當(dāng)不得不處置土地經(jīng)營權(quán)時，公司破產(chǎn)清算過程中產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)處置問題的根源因素在于農(nóng)村社會保障制度的缺位及不完善。農(nóng)村社會保障系國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)戶個人及其他主體。但目前農(nóng)村社會保障體系建立健全非轉(zhuǎn)瞬即成的事業(yè)，在土地對農(nóng)戶承擔(dān)著事實上保障作用的情況下，入股土地破產(chǎn)處置問題關(guān)系重大。眾多學(xué)者針對這一問題提出諸多解決對策，如“收益權(quán)清償法”[28]“保障釋放法”[29]“國家收購法”[30]79“土地不計入責(zé)任財產(chǎn)法”[31]“等額回購法”[32]。但上述對策構(gòu)想或不具備現(xiàn)實可行性，或難以突破法律限制性規(guī)定及法律原則，因而難以切實得到應(yīng)用，無法真正解決土地經(jīng)營權(quán)破產(chǎn)處置程序中農(nóng)戶股東與債權(quán)人之間的矛盾。基于平衡土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)性和現(xiàn)實保障性沖突、農(nóng)戶股東及債權(quán)人利益沖突的綜合考量，在現(xiàn)行法律規(guī)定下采取“農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先回購權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)出資回購保險+優(yōu)先回購扶助貸款+土地入股風(fēng)險基金”模式不失為現(xiàn)階段一項可行的方案。

農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先回購權(quán)即公司破產(chǎn)清算時，為避免土地經(jīng)營權(quán)淪為破產(chǎn)財產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)戶喪失土地權(quán)利，從而賦予農(nóng)戶股東優(yōu)先于其他主體回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)的權(quán)利。為保障農(nóng)戶股東具備充足資金順利行使優(yōu)先回購權(quán)，回購資金可以由土地經(jīng)營權(quán)出資回購保險、優(yōu)先回購扶助貸款、入股風(fēng)險基金等共同提供。因土地經(jīng)營權(quán)出資回購保險系一種市場化風(fēng)險規(guī)避手段，在土地經(jīng)營權(quán)出資公司尚未全面推行的現(xiàn)實前提下，該類保險需求難以達(dá)到足夠規(guī)模，土地經(jīng)營權(quán)出資回購保險制度形成尚具備一定障礙?，F(xiàn)階段可由土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先回購扶助貸款和入股風(fēng)險基金等風(fēng)險補償機制共同作用，在公司破產(chǎn)清算時向入股農(nóng)戶提供土地經(jīng)營權(quán)回購資金支持。優(yōu)先回購扶助貸款由金融機構(gòu)提供，且貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠，政府應(yīng)在其中承擔(dān)推助作用。入股風(fēng)險基金可由政府和企業(yè)共同建立。當(dāng)然該解決方案在實踐應(yīng)用中應(yīng)當(dāng)因地制宜，對于部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，若土地經(jīng)營權(quán)的社會保障功能已被剝離，上述方案則不適用。

此外，關(guān)于預(yù)防和化解土地經(jīng)營權(quán)拍賣、變賣后引發(fā)土地風(fēng)險的問題上，參照前文在土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時建立的土地經(jīng)營權(quán)使用狀況監(jiān)督機制，由村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對變價后的土地經(jīng)營權(quán)使用情況開展監(jiān)督，包括受讓人是否改變土地用途、是否合理維護土地地力等方面。

(五)構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度

土地經(jīng)營權(quán)在破產(chǎn)清算階段面臨變價程序中的實踐難題，可以考慮通過構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度來化解，即由人民法院直接裁定將土地經(jīng)營權(quán)委托給管理人進(jìn)行強制管理，以管理收益清償債權(quán)人。2015年實施的民訴法解釋第四百九十二條規(guī)定了我國民事執(zhí)行程序中的強制管理制度，該條文存在以下問題：將強制管理制度定位為變價措施的補充，其順位后于拍賣和變賣；將管理人限于申請執(zhí)行人；規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體實施規(guī)則。土地經(jīng)營權(quán)是一種特殊財產(chǎn)權(quán)利，與現(xiàn)行強制管理制度難以兼容，因此需要單獨構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度。

第一，土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度不應(yīng)作為拍賣、變賣的候補措施[33]。土地經(jīng)營權(quán)清償公司債務(wù)的宗旨在于實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)價值的最大化，從而最大程度、最高效率地清償債權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)拍賣、變賣所得變價金額未必一定高于土地經(jīng)營權(quán)強制管理所得收益數(shù)額；拍賣、變賣的清償效率也不見得高于強制管理，目前實踐中土地經(jīng)營權(quán)受讓人較少，拍賣和變賣途徑實現(xiàn)變價的周期和難度都不低。執(zhí)行程序中土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度和拍賣、變賣兩種措施應(yīng)被置于同等順位，供申請執(zhí)行人自主選擇。

第二，土地經(jīng)營權(quán)強制管理人不限于申請執(zhí)行人。法律層面無需對強制管理人范圍作過多限制，避免法院選任管理人受到不合理干預(yù)[34]。土地經(jīng)營權(quán)的利用、經(jīng)營和管理要求管理人具備極強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)素質(zhì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗，若申請執(zhí)行人并不具備這些專業(yè)能力，則不是最適宜的土地經(jīng)營權(quán)強制管理人。且不能排除申請執(zhí)行人為獲取高收益不當(dāng)利用土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險，在多個申請執(zhí)行人中如何確定管理人也并無依據(jù)。實際上，債務(wù)人、第三方土地經(jīng)營者均是管理人的可靠人選，立法應(yīng)當(dāng)放寬土地經(jīng)營權(quán)強制管理人選任范圍限制。

第三，明確土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度具體規(guī)則。楊仕兵認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)強制管理從法律關(guān)系層面上講，是一種特殊的土地信托[35]。土地信托與土地經(jīng)營權(quán)強制管理確實存在較高契合度，以土地信托之規(guī)則指導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度建設(shè)，不失為一項可行做法。土地經(jīng)營權(quán)強制管理制度系在不改變土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬的前提下，由管理人取得土地經(jīng)營權(quán)中的收益權(quán)能。其適用條件有：首先，需依債權(quán)人申請而開展，意味著債權(quán)人在拍賣、變賣和強制管理這兩種債權(quán)實現(xiàn)途徑中做出了選擇；其次，需依人民法院生效法律文書設(shè)立；再次，農(nóng)戶股東出資公司的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)無權(quán)屬瑕疵。該制度主要涉及以下三方主體：委托人是擁有土地經(jīng)營權(quán)并處于破產(chǎn)階段的有限責(zé)任公司；管理人是由人民法院選任對土地經(jīng)營權(quán)實施經(jīng)營權(quán)利收益的受托人，可以是土地信托機構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司；受益人不僅包括公司債權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)管理人，還可能包括委托人，若強制管理收益數(shù)額超出待償債務(wù)數(shù)額，超出部分歸土地經(jīng)營權(quán)人即委托人公司所有。土地經(jīng)營權(quán)強制管理期間為土地經(jīng)營權(quán)剩余出資期限，不因強制管理收益能否完全清償債權(quán)人而改變。若強制管理期限未滿時公司破產(chǎn)債權(quán)已清償完畢，強制管理不因債權(quán)清償而提前終止，超出債權(quán)額的收益歸公司所有；若強制管理期限屆滿時公司破產(chǎn)債權(quán)未完全清償，土地經(jīng)營權(quán)強制管理也應(yīng)當(dāng)終止。在土地經(jīng)營權(quán)強制管理目的難以實現(xiàn)或相關(guān)利益主體權(quán)益受損的情況下，利害關(guān)系人可向人民法院提出變更強制管理方案或管理人的申請，由人民法院審查決定。強制管理收益分配順序遵從《破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定，其中管理人報酬應(yīng)作為共益?zhèn)鶆?wù)按其順位受償。

(六)防范公司破產(chǎn)風(fēng)險及土地流轉(zhuǎn)使用風(fēng)險

可以在法律層面采取公司受讓土地經(jīng)營權(quán)資格審查和土地經(jīng)營權(quán)使用監(jiān)督等對策。雖然新修訂的《土地承包法》第四十五條和《入股指導(dǎo)意見》提出要對公司等土地經(jīng)營權(quán)受讓主體進(jìn)行審查準(zhǔn)入制度，要監(jiān)督土地經(jīng)營權(quán)的實際使用情況。但實踐中具體如何操作、審查標(biāo)準(zhǔn)如何把控、監(jiān)督機制如何實施等問題仍需進(jìn)一步研究解決。以下對策系通過穩(wěn)定公司生產(chǎn)經(jīng)營、督促公司合理利用土地的方式，達(dá)到降低公司破產(chǎn)風(fēng)險和土地流轉(zhuǎn)使用風(fēng)險的目標(biāo)。

首先，公司資格準(zhǔn)入的審查應(yīng)著重于資本構(gòu)成和經(jīng)營管理能力等方面。土地經(jīng)營權(quán)出資的有限責(zé)任公司應(yīng)嚴(yán)格控制土地經(jīng)營權(quán)股和其他股權(quán)的比例，規(guī)范性文件中應(yīng)明確土地經(jīng)營權(quán)出資額占比的上限。在土地經(jīng)營權(quán)出資公司、土地規(guī)模經(jīng)營和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不成熟的時期，這個比例不宜過高。另外，接受土地經(jīng)營權(quán)出資的公司，其注冊資本額也應(yīng)當(dāng)受到最低門檻的限制。

其次，公司股東的出資方式是否實繳也須接受審查。土地經(jīng)營權(quán)由于自身權(quán)利屬性，一旦出資便作為實繳資本，但法律和政策文件并未對以資金、技術(shù)等其他形式出資的股東是否必須實繳出資額的問題作出規(guī)定。從有利公司存續(xù)經(jīng)營的角度考慮，應(yīng)當(dāng)要求除土地經(jīng)營權(quán)外其他出資形式的實繳資本達(dá)到相應(yīng)比重。有學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)出資的公司一律實行資本實繳制[4]。但公司資本一律實繳不具有可操作性，會造成土地經(jīng)營權(quán)出資有限責(zé)任公司的門檻要求過高，使其他股東望而卻步，不符合放活土地流轉(zhuǎn)和鼓勵土地經(jīng)營權(quán)出資的政策宗旨。但土地生產(chǎn)經(jīng)營活動的前期成本投入量大、投入期間較久、營利周期長，來自社會、自然、經(jīng)濟、政策等方面的風(fēng)險較高，若公司實繳注冊資本不足以支撐大量前期投入和風(fēng)險應(yīng)對，就會對公司經(jīng)營管理和土地合理利用產(chǎn)生威脅，故需要在公司成立時對非農(nóng)戶股東實繳出資比例進(jìn)行最低限制。

再次，建立對土地經(jīng)營權(quán)利用狀況的監(jiān)督機制。由出資土地所屬村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要負(fù)責(zé)實施監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容包括土地受讓主體是否改變土地用途、使用土地是否合理科學(xué)可持續(xù)、是否隨意再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)等方面。監(jiān)督形式可以采取村民委員會或集體經(jīng)濟組織派員常駐土地受讓主體監(jiān)事部門，或土地受讓主體定期對土地經(jīng)營權(quán)使用情況向監(jiān)督主體報備等。