老舊小區(qū)改造工作存在的問題與對策思考

■商 祺

（國家開發(fā)銀行山東省分行）

1 老舊小區(qū)改造背景及主要內(nèi)容

黨中央國務(wù)院高度重視老舊小區(qū)改造工作。習(xí)近平總書記在2015年中央城市工作會議上強(qiáng)調(diào)，要加快老舊小區(qū)改造，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，總書記再次強(qiáng)調(diào)，要因城施策、分類指導(dǎo)，夯實政府主體責(zé)任，完善住房市場體系和住房保障體系。2019年《政府工作報告》中指出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升；同年7月30日，中央政治局會議進(jìn)一步要求實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等補(bǔ)短板工程。

街老、院老、房老、設(shè)施老、生活環(huán)境差是老舊小區(qū)的主要特點，與之對應(yīng)的是老舊小區(qū)改造的三類內(nèi)容，即?；镜乃㈦?、氣、路等配套設(shè)施，提升公共活動場地、配建停車場、物業(yè)用房等基礎(chǔ)設(shè)施，完善養(yǎng)老、撫幼、文化室等公共服務(wù)類設(shè)施。從最基本的保障到生活品質(zhì)的全面提升，三類改造內(nèi)容層層遞進(jìn)，根據(jù)資金實力、小區(qū)現(xiàn)狀等按需實施，既可以優(yōu)先?；A(chǔ)類需求，也可以一并實施三類改造，做到“一步到位”。

2 老舊小區(qū)改造面臨的困難

老舊小區(qū)改造形式上是一個建設(shè)工程，實質(zhì)上是提高社會治理水平、提升人民生活幸福感的過程，需要全體居民的共同謀劃、共同管理、共同分享，實現(xiàn)鄰里和睦、和諧相處。但老舊小區(qū)改造涉及千家萬戶，改造內(nèi)容多種多樣，各個小區(qū)的現(xiàn)實情況也不盡相同，從而導(dǎo)致老舊小區(qū)改造工作面臨諸多困難。

一是統(tǒng)一居民意見難度較大。老舊小區(qū)大多建成時間較長，歷史遺留原因使得地面及樓頂普遍存在大面積違建，在拆除、處理這些違建時，常會面臨來自居民的阻力。加裝電梯也面臨同樣的問題，高樓層業(yè)主與低樓層業(yè)主訴求不同，意見較難統(tǒng)一。因此實施改造應(yīng)關(guān)注小區(qū)居民的意愿，改造前廣泛征求居民意見、宣介改造目的，爭取絕大多數(shù)居民的理解與支持，形成統(tǒng)一的意見。

二是老舊小區(qū)改造工程牽扯單位多，協(xié)調(diào)難度較高。尤其是供電、網(wǎng)絡(luò)、電視等三線改造，所涉電力、通信等單位均為垂直管理部門，小區(qū)所在街道、區(qū)縣協(xié)調(diào)難度較大。改造類工程較新建工程更加注重實效性，最大限度減少對居民正常生活的影響，需各部門高度配合，協(xié)同工作，優(yōu)質(zhì)高效完成改造工作。這就要求在改造前明確組織架構(gòu)，完善制度保障，形成合力，避免多頭管理，保障改造工作順利實施。

三是資金籌措渠道單一。單純的基礎(chǔ)設(shè)施改造無法形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，難以通過傳統(tǒng)手段進(jìn)行市場化融資。當(dāng)前改造資金來源主要以市、縣兩級財政為主，僅能滿足基本改造，無法支撐提升和完善類改造。老舊小區(qū)改造量大面廣，所需資金量巨大，財政投入僅能起到引領(lǐng)、撬動作用，無法作為主力支撐改造，因此要從創(chuàng)新老舊小區(qū)改造模式、創(chuàng)新融資模式兩個方面尋求通過市場化手段融資滿足改造資金需求。

3 老舊小區(qū)改造案例分析

3.1 勁松模式

2018年北京市啟動100個老舊小區(qū)的綜合整治工作，北京勁松北社區(qū)探索出獨特的“勁松模式”。勁松社區(qū)在人群、基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)等方面的錯配問題嚴(yán)重，問題錯綜復(fù)雜，僅靠政府力量，以傳統(tǒng)方式進(jìn)行治理難以解決根本問題。勁松街道與社會機(jī)構(gòu)合作組成勁松項目團(tuán)隊，探索出實現(xiàn)社區(qū)長效良性發(fā)展的創(chuàng)新模式。

一是把精準(zhǔn)定位居民需求擺在重要位置，項目團(tuán)隊以入戶訪談、現(xiàn)場調(diào)研、組織座談、評審會等多種方式深入了解居民需求，確定改造重點，從根本上減少改造過程中的分歧。

二是面對財政資金僅能提供有限支持的實際情況，項目團(tuán)隊創(chuàng)新投融資模式，由社會機(jī)構(gòu)先行投入資金進(jìn)行改造，將后續(xù)的物業(yè)管理及其他服務(wù)事項的使用者付費、政府補(bǔ)貼、商業(yè)收費等多種渠道相結(jié)合，包裝出穩(wěn)定、可持續(xù)的現(xiàn)金流，用以平衡社會機(jī)構(gòu)的投入支出。

三是針對老舊小區(qū)改造千頭萬緒的情況，探索“區(qū)級統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)主導(dǎo)、社區(qū)協(xié)調(diào)、居民議事、企業(yè)運作”的五方聯(lián)動長效機(jī)制，主管副區(qū)長任組長，區(qū)委辦、街道辦、居委會、社會單位和企業(yè)代表五方共同推進(jìn)舊改工作順利、高效實施。

3.2 未來社區(qū)

2019年3月浙江省發(fā)布《關(guān)于印發(fā)浙江省未來社區(qū)建設(shè)試點工作方案的通知》，為未來社區(qū)建設(shè)提出明確的工作目標(biāo)和建設(shè)要求。圍繞居民“搬得進(jìn)、住得起、過得好”，浙江突出群眾滿意導(dǎo)向，科學(xué)、積極推進(jìn)未來社區(qū)建設(shè)，讓老舊小區(qū)居民成為最大的受益群體，做出了諸多建設(shè)性的嘗試。

一是將老舊小區(qū)綜合改造作為城市有機(jī)更新和國際化品質(zhì)提升的重要組成部分。結(jié)合未來社區(qū)建設(shè)和基層社會治理，積極推動老舊小區(qū)功能完善、空間挖潛和服務(wù)提升，將小區(qū)打造成有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、有整潔的居住環(huán)境、有配套的公共服務(wù)、有長效的管理機(jī)制、有特色的小區(qū)文化、有和諧的鄰里關(guān)系的“六有”小區(qū)。比如杭州上城始版橋社區(qū)，未來將大力打造公共空間，設(shè)置“樓間公園”和住戶共享圖書館，同時通過專家掛職、坐診、咨詢等方式，提供全方位醫(yī)療服務(wù)，提升公共服務(wù)能力。

二是著眼未來，構(gòu)建以未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理等九大場景創(chuàng)新為重點的集成系統(tǒng)，打造有歸屬感、舒適感和未來感的新型城市功能單元，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會進(jìn)步。比如杭州西湖之江社區(qū)，將推進(jìn)“光建一體化+集中供熱（供冷）+垃圾分類”和“就地處理+節(jié)能建筑+立體綠化”的有機(jī)結(jié)合，打造“文化花園+鄰里中心+社區(qū)共享農(nóng)場+學(xué)校+立體交通+高架空層”的大面積實體共享空間。

4 老舊小區(qū)改造工作的思考與建議

老舊小區(qū)改造的作用不僅在于改善民生和人居環(huán)境，黨中央國務(wù)院更是將其作為深挖國內(nèi)需求潛力、拓展擴(kuò)大最終需求的重要手段。筆者對老舊小區(qū)改造有以下兩點思考：

一是將老舊小區(qū)改造與整個城市更新結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮。老舊小區(qū)本就是整個城市的一部分，但其一般呈片狀、點狀分布，集中成片改造的可行性較小，建議將舊改與城市更新結(jié)合起來，統(tǒng)籌謀劃、共同推進(jìn)。

二是嚴(yán)守不增加政府隱性債務(wù)的底線，創(chuàng)新融資模式，以健康可持續(xù)的方式推進(jìn)舊改工作。老舊小區(qū)改造工程投資規(guī)模大，單純依靠財政無法完成，而舊改本身缺乏商業(yè)價值，開發(fā)空間狹小，難以吸引社會資金投資參與。如果按照“肥瘦搭配、以豐補(bǔ)歉”的思路，將純公益性的舊改內(nèi)容與能夠形成穩(wěn)定收益的城市更新項目結(jié)合起來，在不增加政府隱性債務(wù)的前提下為舊改項目培育穩(wěn)定的現(xiàn)金流，變輸血為造血，一方面可以形成老舊小區(qū)改造健康可持續(xù)的模式，另一方面也必然可以吸引更多的社會資金參與進(jìn)來，加大改造的力度。

為深入推進(jìn)舊改工作，山東省于2020年3月出臺《山東省深入推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實施方案》，提出“老舊小區(qū)及小區(qū)外相關(guān)區(qū)域‘4+N’改造方式和融資模式”，具有較強(qiáng)的操作性，值得學(xué)習(xí)借鑒?！?+N”中的“4”是指大片區(qū)統(tǒng)籌平衡、跨片區(qū)組合平衡、小區(qū)內(nèi)自求平衡、政府引導(dǎo)的多元化投入等融資模式。大片區(qū)統(tǒng)籌就是把一個或者多個老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑工程轉(zhuǎn)換等項目統(tǒng)籌起來，包裝為一個舊改項目，實現(xiàn)項目內(nèi)部統(tǒng)籌搭配，使項目自身實現(xiàn)資金平衡；跨片區(qū)組合是在無法實現(xiàn)大片區(qū)統(tǒng)籌時，將擬改造的老舊小區(qū)與不相鄰的城建或者改造項目結(jié)合起來，用城建改造項目收益補(bǔ)充舊改支出，最終實現(xiàn)資金平衡；小區(qū)內(nèi)自求平衡指的是在有條件（有富余空間或存量公共服務(wù)設(shè)施等情況）的老舊小區(qū)內(nèi)通過新建和改擴(kuò)建經(jīng)營性公共服務(wù)設(shè)施的方式，以未來產(chǎn)生的經(jīng)營性收益平衡舊改支出；政府引導(dǎo)的多元化投入改造主要是針對財力狀況、經(jīng)濟(jì)實力較好、居民收入水平較高的市縣，通過政府主導(dǎo)的方式，將居民出資、政府補(bǔ)助、涉及老舊小區(qū)改造資金等整合起來，同時拓展專營單位、原產(chǎn)權(quán)單位出資等渠道，統(tǒng)籌現(xiàn)有的政策資源保障老舊小區(qū)改造資金。山東省在設(shè)定四種改造模式的同時考慮到老舊小區(qū)改造項目實際情況復(fù)雜的事實，提出4種改造模式之外的“N”，鼓勵各地市結(jié)合實際情況，探索創(chuàng)新其他的模式，給予各地一定的自由度。整體來看，“4+N”模式便是將舊改與城市更新緊密結(jié)合起來，將能在未來產(chǎn)生現(xiàn)金流的城建資產(chǎn)與老舊小區(qū)搭配，從根本上解決老舊小區(qū)改造的資金不足問題。與此同時，鼓勵各地因地制宜，在財力允許的地市，允許其通過政府主導(dǎo)的方式利用既有資金運作舊改項目，嚴(yán)守不增加政府隱性債務(wù)的底線。