流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對(duì)策分析

魏鵬

（中建水務(wù)環(huán)保有限公司，北京 100037）

1 引言

我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境日漸惡化，流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，因地方保護(hù)主義、部門本位主義等因素，流域生態(tài)環(huán)境治理工作缺乏效率和質(zhì)量。在此背景下，保護(hù)生態(tài)環(huán)境顯得至關(guān)重要。然而長(zhǎng)期以來的高耗能、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理方式，使得我國(guó)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，尤其是流域生態(tài)環(huán)境，直接對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的阻礙。為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，有必要立足于流域生態(tài)環(huán)境治理困境，探尋行之有效且符合實(shí)際情況的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對(duì)策，保障我國(guó)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。

2 流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境

2.1 立法協(xié)同問題

現(xiàn)階段，我國(guó)圍繞流域生態(tài)環(huán)境治理，出臺(tái)了大量法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等，而這些法律相互之間缺乏關(guān)聯(lián)性，且部分存在交叉重疊現(xiàn)象，缺乏針對(duì)大型流域的綜合性法律制度，不利于流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效果和效率的提升[1]。除此之外，與流域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的現(xiàn)行法律、制度等，缺乏與之匹配的完善制度和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致其缺乏可操作性[2]。如針對(duì)流域特有的水資源節(jié)約和調(diào)度等問題，單純依靠某個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)到底，勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn)有效管理。

2.2 執(zhí)法協(xié)同問題

首先，執(zhí)法協(xié)同的外部條件不滿足要求。當(dāng)前我國(guó)流域管理具有“行政逐級(jí)下降”的特點(diǎn)，易出現(xiàn)責(zé)任向下推卸的問題，不利于縱向的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。同時(shí)，流域生態(tài)環(huán)境治理工作受制于地方保護(hù)主義，更多關(guān)注本地區(qū)的流域生態(tài)環(huán)境效益，造成流域生態(tài)環(huán)境橫向協(xié)同治理不足[3]。除此之外，不同行政區(qū)域的行政部門雖在流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，可以進(jìn)行信息交換，但是相互之間缺乏長(zhǎng)效聯(lián)系機(jī)制，導(dǎo)致流域管理工作因信息缺乏，而出現(xiàn)權(quán)責(zé)分工不明確，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效果欠佳等問題。

其次，部門之間職能交叉重疊，導(dǎo)致協(xié)同艱難。從國(guó)家政策層面而言，我國(guó)雖實(shí)施了“多規(guī)合一”。但是當(dāng)前多部法律都建立了相應(yīng)的規(guī)劃制度，而不同規(guī)劃編制部門之間的協(xié)同缺乏，使得不同部門的規(guī)劃在實(shí)踐中出現(xiàn)了較大的沖突。如流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在流域水資源保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃編制方面與水利、自然資源等部門存在職能重疊，且主體功能無法明確，使得流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在難度。

2.3 流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制不完善

流域生態(tài)環(huán)境問題的全局性、長(zhǎng)期性決定了各地區(qū)政府要協(xié)同做好治理工作。然而在局部利益的驅(qū)動(dòng)下，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理工作各自為戰(zhàn)。在流域生態(tài)環(huán)境治理中，各地區(qū)政府之間缺乏完善的協(xié)同治理機(jī)制，流域相鄰近的地方政府往往會(huì)傾向于己方利益，會(huì)將一些重污染的工業(yè)項(xiàng)目放置與其他地域相接的位置，使得該工業(yè)項(xiàng)目為本地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富的同時(shí)，不會(huì)對(duì)本地區(qū)造成污染，而是對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生污染效應(yīng)。這些現(xiàn)象的存在，歸結(jié)到底原因在于缺乏完善的協(xié)同治理機(jī)制，使得流域生態(tài)環(huán)境問題習(xí)慣性地流入其他行政區(qū)。

3 加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的對(duì)策分析

為了提高流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效果和質(zhì)量，有必要重視協(xié)同治理對(duì)策的落實(shí)。本文以國(guó)內(nèi)某流域生態(tài)環(huán)境治理為例，該流域干流屬于輕度污染，水質(zhì)情況是部分河段污染嚴(yán)重，部分河段水質(zhì)良好。對(duì)該流域水污染形成結(jié)果進(jìn)行分析，根據(jù)水質(zhì)他特點(diǎn)，可知有機(jī)污染是主要污染特征，即水污染事件主要以城市排放的污水和工業(yè)廢水為主要為污染物，造成該流域出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的跨區(qū)域水污染和飲水安全事件。為了有效治理流域生態(tài)環(huán)境，要采取如下幾點(diǎn)協(xié)同治理對(duì)策。

3.1 綜合立法，協(xié)同決策

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的前提是協(xié)同決策，使得綜合立法至關(guān)重要。基于此，我國(guó)立足于流域生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮流域上下游的協(xié)同發(fā)展，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合立法。與此同時(shí)，各流域立法要遵循生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌考慮流域各項(xiàng)環(huán)境要素，如水污染防治、景觀等。在此基礎(chǔ)上，流域各級(jí)政府及相關(guān)職能部門要依托流域立法，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，打破行政區(qū)域和部門之間的壁壘。另外，在協(xié)同決策方面，要多方參與，協(xié)商決策，以此強(qiáng)化立法效果。如在本流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的過程中，由流域生態(tài)監(jiān)督管理局牽頭，協(xié)同各地區(qū)，制定出流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)劃、具體實(shí)施細(xì)則等文件，并落實(shí)在本流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中。

3.2 創(chuàng)新協(xié)同執(zhí)法

首先，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)執(zhí)法協(xié)同中的問題，要在建立聯(lián)合執(zhí)法制度的基礎(chǔ)上，明確聯(lián)合執(zhí)法的方案、形式、程序等。關(guān)于聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)踐形式有多種，如聯(lián)合巡查、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等。與此同時(shí)，各流域管理部門要結(jié)合具體工作內(nèi)容，劃分明確的職責(zé)，明確各部門的巡查范圍、責(zé)任等，對(duì)流域進(jìn)行日常巡查，尤其是重點(diǎn)區(qū)域，更是要日常巡查、定期巡查等多種巡查方式相結(jié)合，為實(shí)時(shí)了解流域生態(tài)環(huán)境情況提供保障，為更好地做好流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作奠定良好的基礎(chǔ)。

其次，建立流域協(xié)同信息平臺(tái)，及時(shí)上傳流域環(huán)境質(zhì)量、水文等數(shù)據(jù)到平臺(tái)上，做好信息共享互通，為協(xié)同治理流域生態(tài)環(huán)境提供信息依據(jù)。在此過程中，各部門要及時(shí)采集、核定信息，確保各信息的真實(shí)性和完整性。

3.3 構(gòu)建完善的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制

在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中，要想規(guī)避責(zé)任推諉的問題，關(guān)鍵在于構(gòu)建完善的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制。首先，建立信息溝通機(jī)制。流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的前提是流域范圍內(nèi)的各地區(qū)政府之間建立互信的關(guān)系。而流域生態(tài)環(huán)境治理信息的不暢通，使得流域范圍內(nèi)的各地區(qū)政府之間缺乏信任度。針對(duì)此類情況，各地區(qū)政府之間要建立信息溝通機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握對(duì)方流域生態(tài)環(huán)境治理情況，可以實(shí)現(xiàn)雙方行為的互相監(jiān)督，從而可以促進(jìn)協(xié)同治理效果的提高。其次，明確流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中各地區(qū)政府及各部門之間的關(guān)系。針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作難以落實(shí)到位，可通過明確各地區(qū)及各部門之間的關(guān)系，進(jìn)一步明確各自的職責(zé)，便于有序地開展流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作。

4 結(jié)語

總之，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是改善流域生態(tài)環(huán)境的重要舉措。而在實(shí)踐中，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在一系列困境，使得流域生態(tài)環(huán)境難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，不利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此，有必要探討流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對(duì)策，從綜合立法、協(xié)同決策、創(chuàng)新協(xié)同執(zhí)法等方面入手，促進(jìn)協(xié)同治理效果的提高，以此保障我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。