王麒睿

社區(qū)警務(wù)誕生于第四次警務(wù)革命。自2002年3月中國公安部正式提出實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，各地區(qū)對社區(qū)警務(wù)工作的探索與實踐如火如荼。其中，涌現(xiàn)了以“楓橋經(jīng)驗”為代表的典型治理模式。然，新時代背景對社區(qū)警務(wù)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。一方面，歷經(jīng)改革開放四十周年，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，人民生活的大環(huán)境發(fā)生了變化。另一方面，新興科技如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等要求社區(qū)警務(wù)工作的開展需與時俱進。新時代背景下，社區(qū)警務(wù)的探索如逆水行舟，不進則退。

一、新時代對社區(qū)警務(wù)的新要求

（一）社會主要矛盾的變化

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，我國社會主要矛盾由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。將追求“美好生活”作為社區(qū)警務(wù)出發(fā)點，社區(qū)警務(wù)的開展要注重人民的主觀感受。無論是治安防控還是提供服務(wù)，其出發(fā)點都是為提高人民生活的幸福感、歸屬感。將解決“不平衡不充分”作為社區(qū)警務(wù)落腳點，社區(qū)警務(wù)的開展要因地制宜，如城鄉(xiāng)結(jié)合部與外來人口流動頻繁社區(qū)警務(wù)開展的側(cè)重應(yīng)有差異，實現(xiàn)差異化社區(qū)警務(wù)模式。

（二）共建共治共享的社會治理格局

黨的十九大報告指出：打造共建共治共享的社會治理格局。社區(qū)作為社會的基礎(chǔ)組成部分，應(yīng)秉持此理念開展警務(wù)活動?！肮步ā币蟠蚱苽鹘y(tǒng)僅以公安為主導(dǎo)的社區(qū)警務(wù)模式，發(fā)揮基層黨組織的先鋒堡壘作用，破除部門之間的壁壘，共建社區(qū)合力。具體如：將網(wǎng)格化管理與社區(qū)警務(wù)實現(xiàn)雙向融合。“共治”要求社區(qū)警務(wù)的主體不只是社區(qū)民警、派出所，而是形成多元共治機制，如引入居委會、居民、志愿者、社會公益組織等多元社會力量共同治理社區(qū)?！肮蚕怼币笊鐓^(qū)警務(wù)的開展以人民為中心，切實提升社區(qū)居民的幸福感、獲得感、歸屬感。

（三）新興科技的發(fā)展

新時代背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技不斷涌現(xiàn)。社區(qū)警務(wù)的開展需跳出傳統(tǒng)模式，借助新興科技之力升級社區(qū)警務(wù)模式，更好的實現(xiàn)“打防結(jié)合、以防為主”的社區(qū)警務(wù)宗旨。例如，傳統(tǒng)社區(qū)居民信息以紙質(zhì)版收集保存，不易查閱不易久存。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，居民信息的收集更全面、利用更便捷、保存更方便。新興科技將會讓社區(qū)警務(wù)的開展邁上新臺階。但，新興科技不能完全替代社區(qū)民警開展社區(qū)走訪等具體工作。打造“共建共治共享”治理格局還需社區(qū)民警與輔警、居民等形成合力，而不是以冰冷的機器代替人與人之間的溝通。

二、鉗制：社區(qū)警務(wù)發(fā)展的阻力

（一）社區(qū)警力在質(zhì)與量雙維度上有待提升

從數(shù)量維度看，社區(qū)警力不足。第一，“由于公安機關(guān)層級較多編制有限，機關(guān)占據(jù)了大量的編制，加之空掛、長期借調(diào)等原因，派出所的警力較少，民警在崗率不高”[1]；第二，目前各社區(qū)基本實現(xiàn)一個社區(qū)配備一名社區(qū)民警。社區(qū)民警在處理社區(qū)警務(wù)時還要承擔派出所值班接出警、巡邏防控、處置群體性突發(fā)事件等任務(wù)，占據(jù)社區(qū)民警在社區(qū)工作的時間，難以保證社區(qū)工作的全面、高效、高質(zhì)量開展；[2]第三，社區(qū)警員的晉升機制、福利機制、工作環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等客觀因素影響社會新力量加入社區(qū)警務(wù)隊伍，擔任社區(qū)民警的后備力量熱情不高。

從質(zhì)量維度看，社區(qū)民警的綜合素質(zhì)有待提高。第一，社區(qū)民警的年齡結(jié)構(gòu)不合理。社區(qū)民警年齡偏大，其工作熱情和接受并運用新科技的能力不足；第二，對社區(qū)民警的培訓(xùn)欠缺針對性。實踐中，“對社區(qū)民警與其他警種的民警采用相同的方式進行培訓(xùn)”[3]，外出學(xué)習(xí)交流的機會較少，社區(qū)民警僅能通過工作實踐的方式積累經(jīng)驗。此種經(jīng)驗積累方式對崗位的固定性要求較高，且不利于社區(qū)警務(wù)工作短期內(nèi)取得實效，更不能實現(xiàn)社區(qū)警務(wù)的與時俱進；第三，社區(qū)民警還需提升溝通能力、協(xié)調(diào)能力、矛盾調(diào)節(jié)能力、群眾組織能力。在科技提升工作效率的情況下，社區(qū)民警的工作重心更應(yīng)側(cè)重深入社區(qū)、入戶走訪、調(diào)解糾紛等依賴民警主觀能動性的工作。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施配備不齊全

在社區(qū)警務(wù)室設(shè)立問題上，目前各地已基本實現(xiàn)了從無到有的轉(zhuǎn)變。但有社區(qū)基于黨建角度將社區(qū)民警與社區(qū)黨務(wù)工作人員合室辦公，沒有設(shè)立獨立的警務(wù)室。這一做法有待商榷，易產(chǎn)生“社會群眾治安信息反饋渠道閉塞找不到反饋信息的單位、找不到社區(qū)民警的弊病”[4]。除此，已設(shè)立的社區(qū)警務(wù)室存在面積狹小、硬件設(shè)施不足及簡陋等問題，如盾牌、警棍、鋼叉等警械配置率較低。部分駐村農(nóng)村警務(wù)室基于地理限制，使社區(qū)民警深入社區(qū)存在交通、食宿等方面的阻礙。[5]

（三）考核機制失靈

我國社區(qū)民警績效考核常以出警率、立案率、破案率、逮捕率等的降低為硬性量化指標。然而，社區(qū)警務(wù)重在預(yù)防犯罪，對犯罪的預(yù)防工作、降低犯罪危害程度工作等都無法計入硬性量化指標。例如：“社區(qū)警察通過努力將由于海洛因成癮而持刀搶劫的罪犯改變?yōu)閮H吸食少量大麻的社會閑散人員，”這可以被視為社區(qū)警務(wù)工作的“成功”，但是卻無法計入考核標準。[6]以此觀之，預(yù)防性工作便喪失了激勵機制；其次，基于社區(qū)警務(wù)的差異化供給，不同社區(qū)的治理方法、管理難度差別較大，以統(tǒng)一的績效指標評價社區(qū)民警的工作水平顯失公平；最后，實踐中有社區(qū)創(chuàng)造性地提出以居民滿意度為考核標準。這一考核機制是對傳統(tǒng)考核機制的突破，但隨之而來的問題也需引起重視。如：居民滿意度為主觀感受，不同居民因文化水平、社會地位、世界觀等不同而對社區(qū)民警工作的認可度不同，因此難以量化的標準很難具有說服力。除此，居民滿意度測評時是否要采用回避機制、由何種主體主持測評更具有公平性、如何避免測評過程弄虛作假等問題都對新考核機制提出了挑戰(zhàn)。

（四）公民對社區(qū)警務(wù)認同感不強

社區(qū)警務(wù)的定位是服務(wù)型警務(wù)而非管理型警務(wù)。其雖然發(fā)揮了預(yù)防犯罪、維護治安環(huán)境的作用，但實質(zhì)上要樹立服務(wù)意識，提升社區(qū)居民的幸福感、獲得感。然而，實踐中公民對社區(qū)警務(wù)認同感不強，一方面是基于部分民警把社區(qū)警務(wù)落實為在社區(qū)中開展警務(wù)，走入了“社區(qū)+警務(wù)”的誤區(qū)，把“社區(qū)警務(wù)室”變成了派出所的“派出所”。[7]這樣的社區(qū)警務(wù)工作僅浮于表面，欠缺實質(zhì)功能；另一方面在于民警深入社區(qū)、入戶走訪頻率低。社區(qū)民警由于承擔較多非警務(wù)職能，分散警力，深入社區(qū)時間有限。社區(qū)居民基于當代快節(jié)奏的生活以及“陌生化”的鄰里居住關(guān)系無主動溝通的積極性。因此社區(qū)民警與社區(qū)居民之間欠缺溝通機制，社區(qū)居民對社區(qū)警務(wù)的開展認同感較低。

（五）社區(qū)防控機制有待完善

新時代背景下，社區(qū)防控要從“人防”、“物防”、“技防”三方面持續(xù)發(fā)力。第一，現(xiàn)有“人防”中警力不足。單純依靠社區(qū)民警之力難以形成有效的“人防”，社區(qū)防控需匯聚輔警、保安、網(wǎng)格管理員、樓長等共同力量；第二，“物防”設(shè)備不齊全。“物防”設(shè)備具體如智能門禁、對講門、火災(zāi)報警系統(tǒng)、防攀刺、防拉栓等，現(xiàn)有“物防”未能因地制宜地利用已有科技產(chǎn)品；第三，“技防”落后?，F(xiàn)有防控機制未能充分利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興科技，在信息電子采集、信息共享平臺搭建、治安危險預(yù)警、社區(qū)輿情監(jiān)控等方面仍有空白。

三、突圍：社區(qū)警務(wù)發(fā)展新路徑

（一）社區(qū)民警隊伍內(nèi)部建設(shè)

社區(qū)民警隊伍建設(shè)要著力解決四大難題：警力不足、素質(zhì)較低、設(shè)施簡陋、考核失靈。解決內(nèi)部建設(shè)問題是開展其他社區(qū)警務(wù)工作的基礎(chǔ)與前提。

1.充足社區(qū)警力。增加社區(qū)民警的數(shù)量、實現(xiàn)警力下沉并非充足社區(qū)警力的唯一方法，多元一體、多元共治的新型治理模式日益受到實務(wù)推崇。實踐中，部分社區(qū)提出“1+3+N”的專群聯(lián)動治理模式。這一模式對原有公安系統(tǒng)的人力資源調(diào)動影響較小，也利于緩解公安各級警力不足問題。提倡“1+3+N”模式首先要發(fā)揮社區(qū)民警的領(lǐng)導(dǎo)作用，其次要著重挖掘社會力量，不斷擴大“N”的范圍形成群防群治局面。例如：推動律師法律援助進社區(qū)、志愿者活動進社區(qū)、心理輔導(dǎo)員等，重在融入社會力量。

2.提升社區(qū)民警素質(zhì)。一方面，要增強社區(qū)民警溝通能力、協(xié)調(diào)能力、矛盾調(diào)節(jié)能力、群眾組織能力，充分發(fā)揮社區(qū)民警的主觀能動性；另一方面，要增強社區(qū)民警學(xué)習(xí)、應(yīng)用新興科技的能力。例如應(yīng)用大數(shù)據(jù)進行社區(qū)危險性研判、個人信息數(shù)據(jù)采集、分類、檢索等。除社區(qū)民警自身努力外，公安分局也要提供保障機制。首先要盡量保證社區(qū)民警工作的穩(wěn)定性，減少無必要性的崗位調(diào)動；其次，要具有針對性的對社區(qū)民警進行培訓(xùn)，推廣實踐中的典型治理模式供社區(qū)民警學(xué)習(xí)，增加社區(qū)民警外出交流、學(xué)習(xí)的機會；最后，建立好社區(qū)民警銜接機制，以經(jīng)驗豐富的社區(qū)民警帶領(lǐng)、指導(dǎo)年輕新上崗的社區(qū)民警，形成社區(qū)民警間“傳、幫、帶”的習(xí)慣，避免因人事調(diào)動導(dǎo)致社區(qū)工作斷層甚至工作水平倒退的不利后果。

3.完善基礎(chǔ)設(shè)施。社區(qū)警務(wù)室作為社區(qū)警務(wù)的核心，首先要有獨立的辦公空間，相應(yīng)的辦公設(shè)施如辦公桌等務(wù)必配齊；其次，相應(yīng)的警械器具如盾牌、警棍、鋼叉等應(yīng)按警務(wù)人員數(shù)量配備齊全；最后，支持社區(qū)警務(wù)室引入科技產(chǎn)品，如視頻監(jiān)控、攝像頭等，把社區(qū)警務(wù)室打造成信息站、服務(wù)站。完善基礎(chǔ)設(shè)施既是為社區(qū)民警工作的開展提供堅實后盾，也是讓社區(qū)居民求助有門、樂于求助，形成社區(qū)警民間良性互動。

4.革新考核機制。相較于傳統(tǒng)的硬性量化指標，新考核機制應(yīng)采取彈性考核、綜合考核體制。首先，要制定新的《社區(qū)警務(wù)考核辦法》，讓激勵辦法更加明確、具體，發(fā)揮引領(lǐng)促進作用；其次，建立“分局+社區(qū)+群眾”的三方考評體系，必要時可引入社會第三方評估組織運用大數(shù)據(jù)客觀做出評價；再次，延長考核周期?；谏鐓^(qū)警務(wù)投入大、見效慢的特點，考核周期長度應(yīng)適宜，例如實務(wù)中部分地區(qū)以一年為考核周期；最后，建立定性、定量雙重指標。一方面，社區(qū)警務(wù)中用于審核評估的公報既要有符合社區(qū)特點的定性指標，又要包含看得見摸得著的定量指標，以便于不同社區(qū)間工作量的對比；另一方面，在考核內(nèi)容上應(yīng)當綜合評估各單項工作的績效后根據(jù)定性的指標進行評價。例如，無論社區(qū)民警在特定考核周期內(nèi)的單項工作績效何如，都要參考定性指標如居民滿意度來做綜合性評估。[8]

（二）以民為本，服務(wù)意識建設(shè)

新時代背景下，基于滿足人民對美好生活的向往，社區(qū)民警的定位應(yīng)是“社區(qū)工作服務(wù)者”而非“社區(qū)工作管理者”。服務(wù)意識可從以下角度構(gòu)建：第一，警務(wù)工作前置，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”[9]，力爭實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑，居民少跑”的目的。將警務(wù)辦理事項前置到社區(qū)警務(wù)室，在為社區(qū)居民提供便利的同時，也增進了社區(qū)民警與社區(qū)居民的溝通，利于提高社區(qū)居民對社區(qū)警務(wù)的認可度；第二，推行“錯時工作制”[10]，使社區(qū)民警的部分工作時間與居民下班時間重疊，提高社區(qū)民警入戶走訪率，為社區(qū)民警與社區(qū)居民的雙向溝通提供時間保障；第三，采用線上線下相結(jié)合的服務(wù)方式。通過線上社區(qū)警務(wù)平臺的搭建，實現(xiàn)信息采集、服務(wù)回訪、群眾溝通、宣傳教育等簡單基礎(chǔ)性工作，針對復(fù)雜問題，仍需采取線下傳統(tǒng)方式深入社區(qū)予以解決。

（三）科技支撐，防控體系建設(shè)

社區(qū)治安防控體系的建設(shè)需依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新興科技來提質(zhì)增效?；A(chǔ)信息的采集是防控體系建設(shè)的根基，在居民信息基礎(chǔ)上的分析研判則是對傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)的延伸和發(fā)展。

規(guī)范基礎(chǔ)信息的采集首先要注重全面性，全面性要求采集的信息在質(zhì)量上真實，在數(shù)量上廣泛。其次，要提高數(shù)據(jù)的精準性。即及時更新居民信息，保證已收集到的信息的可用性；最后，要增強數(shù)據(jù)的可用性。[11]即通過分類建檔的方法整理歸類并存儲備用，“打破數(shù)據(jù)提取難、傳輸難和共享難的局面”[12]。在基礎(chǔ)信息的采集方式上，要將普通電子采集和自動化數(shù)據(jù)采集相結(jié)合。自動化數(shù)據(jù)采集如監(jiān)控視頻、智能門禁、電子圍欄、WIFI 圍欄等，[13]搭建高效精準的數(shù)據(jù)采集平臺。

在搭建起精準有效的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的前提下，社區(qū)民警需對有價值的數(shù)據(jù)進行分析研判，“預(yù)測探究轄區(qū)內(nèi)風(fēng)險地域、風(fēng)險時段、風(fēng)險人員等要素的空間分布”[14]，從而可以有針對性的部署警力、開展社區(qū)警務(wù)工作。讓社區(qū)警務(wù)向預(yù)防型、預(yù)測型警務(wù)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社區(qū)警務(wù)工作有的放矢。實踐中，瀘州市的“多功能樓棟門禁系統(tǒng)”便是在智能采集信息基礎(chǔ)上做出的預(yù)測性研判，值得各地學(xué)習(xí)與推廣。瀘州市公安局在社區(qū)居民樓安裝智能門禁系統(tǒng)，社區(qū)民警利用該系統(tǒng)可以精準掌握社區(qū)內(nèi)流動人口和特殊人口信息，并在后臺進行標注，“系統(tǒng)會對標注房屋水電異常、標注人群出入樓棟異常情況自動報警”[15]。此種新型智慧警務(wù)便是以新興科技為支撐的具有創(chuàng)新性的治理典范。

四、結(jié)語

新時代背景下，社會因素與科技因素的轉(zhuǎn)變都對社區(qū)警務(wù)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。固步自封，只會讓社區(qū)警務(wù)與時代脫軌、與人民脫軌。與時俱進，從理念上革新、從技術(shù)上更新、從模式上創(chuàng)新才是符合時代潮流，發(fā)展社區(qū)警務(wù)的新路徑。新時代背景下，社區(qū)警務(wù)要從組建多元體制“人防”、完善基礎(chǔ)“物防”、革新運用新興“技防”，創(chuàng)造出社區(qū)警務(wù)發(fā)展的新路徑。