論自治法規(guī)變通條款司法適用中的法律沖突與應對思路
——基于與經濟特區(qū)法規(guī)的比較

郭麗萍

（廣西警察學院 法學院，廣西 南寧 530028）

引 言

隨著依法治國的全面推進，我國從中央到地方的法律法規(guī)體系日益完善，數(shù)量龐大的法律規(guī)范在適用過程中可能會出現(xiàn)“法規(guī)打架”的情形，尤其是自治法規(guī)中依法變通上位法的條款在適用過程中的法律沖突更為常見。目前，學界關于變通條款的研究主要聚焦于民族自治地方變通法律法規(guī)的規(guī)范結構、變通立法權限、以及變通的法理依據(jù)等[1]，而對于這些變通條款在適用過程中存在法律沖突的問題卻鮮有文獻涉及。與此相類似的，關于經濟特區(qū)法規(guī)中變通條款的研究也主要是從立法體制的角度思考授權立法下經濟特區(qū)的變通權，雖然也有學者對民族自治地方的變通立法與經濟特區(qū)的變通立法進行比較研究，但這種研究主要是立足于立法權限和立法程序等方面的差異[2]?，F(xiàn)有研究成果對于這些變通條款制定之后付諸實踐的法的實施和適用過程是關注不足的，滯后于民族自治地方社會經濟發(fā)展的需要。本文試圖以裁判文書的視角比較分析民族自治地方自治法規(guī)和經濟特區(qū)法規(guī)兩種變通條款司法適用的情況，以及二者在適用過程中存在的差異，在此基礎上探討如何回應變通條款司法適用中的具體問題，最終為完善自治法規(guī)變通條款司法適用提出可行的對策和建議。

一、我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系下的兩種地方立法變通權

通識認為，“變通”指根據(jù)具體情況做非原則性的變更或臨時性的變動。地方立法變通權，則是指在特定地方立法主體根據(jù)法律規(guī)定或國家權力機關的專門授權在遵從法律法規(guī)基本原則的前提下就特定的地方事務對法律法規(guī)進行的非原則性變更。

在我國現(xiàn)行的法律規(guī)范體系下立法變通權主要有兩類。一類是民族自治地方的立法變通權，這種變通權源于憲法中所確立的民族自治地方自治機關的自治權，是在堅持主權統(tǒng)一基礎上給予民族自治地方解決特殊問題的特殊支持。在憲法第一百一十六條、民族區(qū)域自治法第十九條，立法法第七十五條第二款中進一步規(guī)定了民族自治地方人大可依據(jù)“當?shù)孛褡宓恼?、經濟、文化特點”制定自治條例和單行條例，在不違背法律法規(guī)基本原則和專門對民族自治地方做出的規(guī)定的情況下可以對上位法作出變通。另外，我國刑法、婚姻法、收養(yǎng)法、繼承法、老年人權益保障法、婦女權益保障法、森林法、民事訴訟法等法律中還有對民族自治地方立法變通的專門授權，即可結合當?shù)孛褡宓奶攸c制定變通和補充規(guī)定。然而，這些部門法在授權變通時對于民族自治地方立法變通的主體、法規(guī)的形式，以及制定程序并沒有采取完全一致的表述，以至于學界對于單行條例、自治法規(guī)等概念存在一定的爭議。大體而言，本文認為自治法規(guī)的具體表現(xiàn)形式有自治條例、單行條例，還包括“變通規(guī)定”和“補充規(guī)定”。顯然，相比一般地方立法主體，目前全國155 個民族自治地方的人大享有更大的自主空間，這也是自治法規(guī)立法在程序上需要通過嚴格的報批和備案審查機制進行監(jiān)督的一個重要原因。

另一類是經濟特區(qū)的立法變通權，這種變通權是我國實施改革開放后的產物，由全國人大及其常委會以決議的形式單獨賦予經濟特區(qū)的“先行先試權”。從權力來源看，經濟特區(qū)的變通立法權不是直接源自憲法，而是屬于授權立法的范疇，即依據(jù)權力機關的授權而行使的本不屬于其職權范圍內的權力。目前，可以制定經濟特區(qū)法規(guī)的省市有：廣東省、福建省、海南省、深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市。經濟特區(qū)所在地的人大及其常委會可依據(jù)授權結合實際發(fā)展需要在不違背憲法和法律的原則下對法律法規(guī)做出適當?shù)撵`活變通，主要表現(xiàn)為經濟領域的單行法規(guī)。這些經濟特區(qū)法規(guī)為全國性法律的出臺和完善作出了積極有效的試驗性探索。同樣，對于經濟特區(qū)法規(guī)立法變通權的監(jiān)督主要是通過事后的備案審查以及有權機關的撤銷和改變來實現(xiàn)。

綜上，這兩種立法變通本質上屬于特定的地方立法，前者是為了在國家法律法規(guī)的實施過程中兼顧民族自治地方的特點，保障少數(shù)民族的正當權益；后者是為經濟特區(qū)釋放活力，采取靈活的措施應對改革開放過程中遇到的問題。立法變通的授權也是為了在維護國家法制統(tǒng)一的前提下在局部范圍內的小幅調整，確保國家法律在這些地方能得到有效實施。問題在于，我國的法律對于這兩種立法變通權的權限范圍規(guī)定過于模糊，隨著地方立法權的下放，各層級的法規(guī)數(shù)量猛增，變通條款在適用過程中面臨的法律沖突也必然越來越多，如何解決這些法律沖突也成為了立法變通權發(fā)揮實效的瓶頸所在。

二、現(xiàn)狀：自治法規(guī)與經濟特區(qū)法規(guī)中變通條款司法適用的比較分析

當前，互聯(lián)網為研究自治法規(guī)司法適用的實證素材提供了諸多便利，以下的比較分析主要是基于裁判文書網檢索梳理得出的數(shù)據(jù)。為獲取有效數(shù)據(jù)，以“自治州/自治縣+條例”“自治州/自治縣+自治條例”“自治區(qū)/自治州/自治縣+執(zhí)行/施行+法律名稱+的變通/補充規(guī)定”幾種組合進行了全文檢索，通過篩選得出援引自治法規(guī)的135 份裁判文書作為樣本，共涉及自治條例5 部、單行條例21部，還有15 份文書援引了民族自治地方對婚姻法的“變通規(guī)定”和“補充規(guī)定”。

對于援引經濟特區(qū)法規(guī)的裁判文書，在檢索時以“經濟特區(qū)”為“法律依據(jù)”，得出裁判文書4069份。盡管這些文書中也包括極少一部分上級國家機關制定的關于經濟特區(qū)的規(guī)定和經濟特區(qū)規(guī)章，但其援引次數(shù)總體還是要遠遠高于民族自治單行條例的135 份。通過對“經濟特區(qū)+變通”為關鍵詞全文檢索得到71 份文書梳理后發(fā)現(xiàn)，其中有29 份有效文書，共涉及13 部經濟特區(qū)法規(guī)。

盡管經濟特區(qū)立法的數(shù)量只有民族自治地方自治條例和單行條例的三分之一左右[3]①截至2016 年8 月之前全國的自治條例和單行條例共有967 件,經濟特區(qū)法規(guī)有311 件。，但裁判文書網檢索結果顯示，援引經濟特區(qū)法規(guī)的裁判文書卻高出援引民族自治地方自治法規(guī)的文書數(shù)量至少10 倍以上。由此大致可以看出，法院對于經濟特區(qū)法規(guī)中的變通條款的適用更為頻繁，抑或是經濟特區(qū)法規(guī)變通條款相關的訴訟糾紛數(shù)量更多。

通過研讀這些裁判文書，法院對于兩種法規(guī)中變通規(guī)定的態(tài)度存在一定的差異。對于經濟特區(qū)法規(guī)中的變通條款，法院在處理訴訟當事人對法律適用存在的爭議時，基本上都援引立法法中關于經濟特區(qū)可根據(jù)授權對上位法進行變通的規(guī)定進行說理，并最后認為應該優(yōu)先適用經濟特區(qū)法規(guī)，如“深圳市深訊信息科技發(fā)展股份有限公司訴深圳市社會保險基金管理局行政決定案”“深圳市恒波商業(yè)連鎖股份有限公司訴深圳市寶安區(qū)環(huán)境保護和水務局行政處罰案”②廣東省深圳市中級人民法院（2013）深中法行終字第510 號、廣東省深圳市中級人民法院（2015）深中法行終字第889 號。。可見，盡管經濟特區(qū)法規(guī)在法規(guī)名稱上并沒有明確標識變通規(guī)定，法院對于經濟特區(qū)法規(guī)中與上位法相沖突的情形，幾乎沒有對經濟特區(qū)法規(guī)中的變通是否合理合法存疑的情況。不論是民事案件中的合同糾紛還是行政案件中的行政處罰或行政決定，法院基本都能維護經濟特區(qū)法規(guī)的效力，優(yōu)先適用經濟特區(qū)法規(guī)。

相比而言，法院對于自治法規(guī)中變通規(guī)定的司法適用還遠不夠確信或者說還不甚了解，以至于自治法規(guī)中的變通規(guī)定的規(guī)范效力還十分有限，即單行條例中未明確標識的隱性變通規(guī)定的規(guī)范效力可能面臨尷尬境地。此處的隱性變通是相對于直接以“變通規(guī)定”和“補充規(guī)定”為名稱的單行條例中的顯性變通而言的，法院對于單行條例中顯性變通條款的內容通常能堅決適用，如“錄某某與完某某離婚糾紛案”中適用的甘南藏族自治州婚姻法的變通規(guī)定①甘肅省卓尼縣人民法院民事判決書（2016）甘3022 民初19 號。。但是，對自治條例和單行條例中為數(shù)不多的一些隱性變通規(guī)定在司法審判中則適用較少，法院對于變通條款的態(tài)度還未能形成廣泛共識，或者說持消極否定的立場，如“王建瓊訴長陽土家族自治縣賀家坪鎮(zhèn)七里坪村民委員會”一案中法院直接認為“《長陽土家族自治縣自治條例》對農村土地承包經營糾紛的仲裁授權，與上位法相沖突，沒有法律效力”②湖北省長陽土家族自治縣人民法院民事裁定書（2015）鄂長陽民初字第00335 號。。

三、評述：自治法規(guī)司法適用的正當性與內在價值

自治法規(guī)與地方性法規(guī)一樣在司法適用時面臨兩方面的質疑：一是否會影響法律的權威，二是否會改變地方法院的職能。持反對意見的觀點認為，地方法院由地方人大選舉產生，對同級人大負責、受其監(jiān)督，但這并不意味著地方法院要忠實執(zhí)行地方立法機關制定的法律規(guī)范，因為依據(jù)憲法第一百二十三條規(guī)定，地方法院的職責是執(zhí)行國家法律，而依據(jù)地方組織法第五十四條規(guī)定地方各級人大的執(zhí)行機關只列舉了地方各級人民政府，并沒有提及地方各級法院。持這一觀點者還傾向于認為，地方立法中存在為了局部利益僭越國家立法權的現(xiàn)象，如果地方法院機械地加以適用，將使得原本旨在維護公平正義的法院異化為捍衛(wèi)地方利益的利器，最終從根本上摧毀國家法制的統(tǒng)一[4]。這些觀點看似邏輯自洽，實則沒有抓住問題的癥結。

首先，自治法規(guī)是依據(jù)法定程序制定的，即使是有填補空白的創(chuàng)制性立法或變通立法也是在立法法所規(guī)定的框架下行使立法權制定的，其創(chuàng)制過程和結果都是受法律監(jiān)督的。凱爾森認為，“低級規(guī)范的創(chuàng)制本身就是在執(zhí)行法律，法院依據(jù)低級規(guī)范再創(chuàng)制個別規(guī)范，即對個案作出裁決，也是執(zhí)行法律的過程”[5]。而且自治法規(guī)的創(chuàng)制一定程度上只是為了結合當?shù)孛褡逄攸c貫徹實施國家法律法規(guī)或依據(jù)法律解決地方的實際問題，條文內容大多只是對抽象法律規(guī)定的具體化。因此，法院依法進行審判與適用依據(jù)國家法律法規(guī)制定出臺的地方法規(guī)并不矛盾。

其次，自治法規(guī)比全國性法律法規(guī)更貼近當?shù)孛袂?，法院對地方法?guī)的適用，可以確保法律實施的效果和社會效果的良好統(tǒng)一。自治法規(guī)在內容上多結合當?shù)厍闆r，更關注當?shù)氐拿袼罪L情、生產生活方式，以及與此相關的地方性知識等，能更好地滿足當?shù)厝粘Ｉ鐣卫淼男枰袑嵉乇Ｕ仙贁?shù)民族權利。我國2017 年10 月起施行的民法總則的第十條明確規(guī)定，對于民事糾紛的處理，如果法律沒有規(guī)定，在不違背公序良俗的情況下，可以適用習慣。民法總則中“可以適用習慣”這一規(guī)定實際上說明了“習慣”在司法適用中有法定效力。經過法定立法程序上升為法的地方習慣應該比一般民間習慣的法律地位更勝一籌[6]，而自治法規(guī)正是少數(shù)民族習慣法律認可的最重要載體，所以審理相關案件時應當優(yōu)先適用。

再次，如果出于地方立法中可能出現(xiàn)的僭越職權的擔憂，法院就不適用自治法規(guī)無異于因噎廢食。法院在審判工作中適用自治法規(guī)，有利于通過司法的能動功能檢驗自治法規(guī)的立法質量，可促使立法機關發(fā)現(xiàn)立法中存在的問題，并推動立法的進一步完善。反之，如果法院不適用，則自治法規(guī)立法中的問題就更難以被發(fā)現(xiàn)。此外，如果自治法規(guī)中的變通規(guī)定不能在司法過程中加以適用，只作為一種紙面意義上的規(guī)范而存在，那么保障少數(shù)民族合法權益的立法目的將難以有效實現(xiàn)。

因此，自治法規(guī)的司法適用既不會影響法律的權威，也不會影響地方法院的職能發(fā)揮，而且還有利于通過司法的能動功能推動法律法規(guī)的實施，最終將更好地維護國家法治的統(tǒng)一和尊嚴。

四、梳理：自治法規(guī)司法適用的可能空間與路徑依賴

事實上，自治法規(guī)在不同類型的司法審判中所處的地位不甚相同。以下就刑事、民事、行政三種類型的審判中單行條例的地位分別進行規(guī)范分析，以期能從中梳理出法院在不同案件審理過程適用自治法規(guī)的一般方法。

（一）在刑事訴訟中的適用

我國刑法第九十條明確規(guī)定了民族自治地方在刑法適用時，可根據(jù)當?shù)孛褡逄攸c依法定程序作出變通。但是，目前由于種種原因，我國民族自治地方對于刑法的變通尚無一出臺，使得對于刑法的這種變通權成為了被擱置的權力[7]，所以這一規(guī)定只是在理論上為自治法規(guī)作為刑事訴訟裁判依據(jù)提供了可能途徑。按照2009 年《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14 號），人民法院在審理刑事附帶民事訴訟的案件時可以在裁判文書中引用地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。對于其他刑事案件，自治法規(guī)與地方性法規(guī)一樣通常不能直接適用，而只能通過刑法條文中的空白罪狀和類型化概念進入刑事審判。如刑法第四百零七條中關于“違法發(fā)放林木采伐許可證罪”的犯罪構成要件強調了林業(yè)主管部門違反森林法或“違反規(guī)定”濫發(fā)林木采伐許可證的情形；對于民族自治地方而言，單行條例是當?shù)亓謽I(yè)主管部門行政執(zhí)法的重要依據(jù)，在這種情況下法院對于犯罪事實的認定就有可能要援引單行條例來說理。刑法中類型化概念的情形也基本一致，在訴訟過程中對于“情節(jié)嚴重”“數(shù)額巨大”“依法執(zhí)行職務”等概念的內涵也可能需要通過包括自治法規(guī)在內的其他法律規(guī)范中的規(guī)定來詮釋和說理，在此不再做深入闡述。

（二）在民事訴訟中的適用

2009 年《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）第四條中明確強調在民事案件中“對于應當適用的”……自治條例和單行條例可以“直接引用”。改革開放后到90 年代中期，最高人民法院下發(fā)的通知、批復，以及印發(fā)的會議紀要中都可以看到關于自治法規(guī)可以在經濟糾紛等民事案件中作為審判的依據(jù)的規(guī)定，強調自治法規(guī)中的“變通條款”和“法律未做規(guī)定的條款”在民族自治地方轄區(qū)內要優(yōu)先適用①《最高人民法院關于加強經濟審判工作的通知》（法（研）發(fā)〔1985〕28 號）、《最高人民法院關于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復》（法（研）復〔1986〕31 號）、《最高人民法院關于印發(fā)〈全國經濟審判工作座談會紀要〉的通知》（法發(fā)[1993]8 號）。。2005 年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6 號）中規(guī)定，法院對于農村集體經濟內部成員請求分配相應份額的征地補償費，應予以支持，但已報備案的單行條例中如對農村土地補償費的分配辦法另有規(guī)定的除外?？梢?，最高院對于自治法規(guī)在民事案件中的規(guī)范效力是認可的。

相比較而言，我國民事法律對民族自治地方制定變通規(guī)定的專門授權的較多，如民法通則第一百五十一條、民事訴訟法第十六條、婚姻法第五十條、收養(yǎng)法第三十二條、繼承法第三十五條都作出了相似規(guī)定，民族自治地方人大可依據(jù)法定程序、結合當?shù)孛褡宓奶攸c制定變通的單行條例。這些法律規(guī)定為自治法規(guī)進入民事訴訟提供了重要途徑，使得自治法規(guī)在民族自治地方可以“優(yōu)先于被變通之法律、行政法規(guī)而適用”，并作為法院裁判的依據(jù)[8]。

（三）在行政訴訟中的適用

自治法規(guī)屬于我國行政法的正式淵源之一，是民族自治地方政府行政執(zhí)法的重要依據(jù)，尤其是單行條例中行政管理事項所占比例較大。行政訴訟法第六十三條規(guī)定，人民法院在審理民族自治地方的行政案件應以當?shù)氐淖灾螚l例和單行條例為依據(jù)。換言之，當事人可就違反民族自治地方的自治法規(guī)的行為向人民法院起訴，法院必須受理并依據(jù)其作出判決。最高人民法院也秉承了基本相同的立場，2004 年《最高人民法院關于印發(fā)〈一審行政判決書樣式（試行）〉的通知》（法發(fā)〔2004〕25 號）和《最高人民法院關于印發(fā)〈關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要〉的通知》（法〔2004〕96 號）都對此進行了重申，即法院在行政案件的審理中應“依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章”。自治法規(guī)在行政審判中的“依據(jù)”地位意味著，法院在適用過程中無權對自治法規(guī)的合法性作出判斷或拒絕適用。而且行政訴訟法第十六條也強調，民族自治地方人大可“根據(jù)憲法和本法的基本原則”依法定程序制定變通和補充規(guī)定，這些在法理上為自治法規(guī)作為行政審判提供了可能。

綜上，自治法規(guī)在不同類型的訴訟案件中適用的方式有所不同，在刑事訴訟中主要通過空白罪狀或類型化概念作為法院說理的依據(jù)存在，至多在刑事附帶民事訴訟的個別情形可能作為審判的依據(jù)；在民事訴訟中由于一些民事法律對民族自治地方自治法規(guī)的變通有明確授權，可作為法院說理和裁判依據(jù)；在行政訴訟中自治法規(guī)是行政法正式淵源之一，可作為法院說理和裁判的依據(jù)。然而，誠如前文所述，上述分析只是為自治法規(guī)的司法適用找尋規(guī)范依據(jù)，而在司法實踐中，要實現(xiàn)實然與應然的統(tǒng)一還有諸多因素需要考慮。

五、反思：自治法規(guī)變通條款司法適用中法律沖突的解決思路

自治法規(guī)的司法適用需要首先解決好變通條款與其他法律規(guī)范之間的沖突問題。對此，立法法第九十條已有明確規(guī)定，即自治法規(guī)的變通條款在民族自治地方應優(yōu)先適用。但是，司法實踐中訴訟主體為何不能按照法律規(guī)定的適用規(guī)則直接進行取舍和適用呢？實際上，自治法規(guī)司法適用與地方性法規(guī)司法適用存在一些共性的問題，如法規(guī)本身條文表述抽象、可訴性不強、缺乏配套的立法解釋機制等原因，這些問題的解決需要立法機關與司法機關的互動和銜接機制[9]，限于篇幅對此不做深入論述。本文認為，自治法規(guī)相較于經濟特區(qū)法規(guī)適用難，主要還是認知上偏差，而不完全是適用技術層面的障礙。基于此，可以從以下三個方面作出努力。

（一）提升對民族區(qū)域自治制度的正確認知

法律的貫徹實施在一定程度上取決于普法宣傳的程度，取決于公民法律意識的高低。民族區(qū)域自治是我國憲法確立的一項基本制度，這一制度設計強調在維護國家主權統(tǒng)一的基礎上保障少數(shù)民族的合法權益，以民族區(qū)域自治法為主體的法律法規(guī)體系為維護民族地區(qū)社會的穩(wěn)定和發(fā)展提供了重要基礎。盡管民族區(qū)域自治法已經頒布三十余年，民族法制工作也取得了一定成績，但我們必須客觀認識到，不管是民族地區(qū)執(zhí)法者還是普通民眾，對于民族區(qū)域自治制度的一些基本常識都還不太清楚，對于自治條例和單行條例的特殊性更是關注不多，以至于訴訟當事人所提出的訴求中很少涉及自治法規(guī)的變通條款，法院也就不需要主動援引或對此作出評判。這也是自治法規(guī)變通條款在司法適用中較為少見的一個重要原因。此外，作為審判機關，法院也需要提高認識，應了解到對于不同類型的案件適用自治法規(guī)的必要性和論證方式并不相同，不應出于謹慎考慮一律規(guī)避適用。

基于此，新時期的民族法制工作仍然需要深入開展階段性的、即時性的普法宣傳教育，尤其是各民族自治地方和轄區(qū)包括民族自治地方的省市應將民族區(qū)域自治法列為當?shù)仄辗ń逃闹攸c內容。只有當民族自治地方的立法變通權成為社會共識，才能真正消除法官適用自治法規(guī)變通條款的顧慮，法院才能在出現(xiàn)糾紛時堅持在民族自治地方“自治法規(guī)優(yōu)先適用”的原則，通過司法審判督促有關部門依據(jù)自治法規(guī)中變通條款辦事，切實保障少數(shù)民族的正當權益。

（二）厘清單行條例的獨特屬性

實際上，民族自治地方的一些“變通規(guī)定”和“補充規(guī)定”從制定主體和立法程序方面來看本質上屬于單行條例[10]。相比這些顯性的變通條款，其他單行條例中所隱含的變通條款在適用過程中存在較大分歧，往往面臨被忽視或被擱淺的境遇。在司法實踐中不乏將單行條例作為一般地方性法規(guī)適用的案例①，也有誤將地方性法規(guī)視為單行條例適用的案例②，究其原因在于訴訟主體對于單行條例和地方性法規(guī)的區(qū)別知之甚少。

單行條例與地方性法規(guī)都屬于地方立法的范疇，從立法調整的內容看，二者都要結合當?shù)貙嶋H情況對地方事務進行治理和貫徹實施上位法，存在一定的趨同性；從法規(guī)的形式和名稱看，民族自治地方的單行條例與地方性法規(guī)的名稱一樣可使用以“條例”“辦法”“若干規(guī)定”“規(guī)定”等表述，因此，實務部門和學界都有將二者等同的現(xiàn)象。實際上，二者在立法權限、立法依據(jù)、立法程序、立法主體方面都有較大差異。目前，自治縣尚無地方立法權，無權制定地方性法規(guī)，只能制定單行條例。對于自治區(qū)和自治州層面而言，二者最為直觀的區(qū)別是立法主體和立法程序的不同，單行條例只能由民族自治地方人大制定，而地方性法規(guī)則可以是地方人大及其常委會，而且省、自治區(qū)、直轄市的地方人大和常委會制定的地方性法規(guī)可以直接審議通過，不需要像單行條例那樣報上一級人大常委會批準后施行。

（三）報請有權機關確認變通條款的正當性

自治法規(guī)可以對自治機關的權限范圍和行政行為等內容進行規(guī)制，從對一些自治法規(guī)的梳理發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)的條文表述大多過于抽象，而具有可操作性的條文主要集中體現(xiàn)在行政處罰、行政許可、行政審批等方面。值得注意的是，如果民族自治地方自治法規(guī)中變通條款都是服務于地方政府行政權的擴張，那么自治立法可能背離民族區(qū)域自治制度設計的初衷，反而會對少數(shù)民族公民權益構成潛在威脅[11]。我國民族區(qū)域自治法序言第二段第二句強調，實行民族區(qū)域自治是對“各少數(shù)民族管理本民族內部事務權利的尊重和保障”，“堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則”。依據(jù)立法法的規(guī)定，自治法規(guī)對上位法的變通不能違背上位法的基本原則，不能變通專門就民族自治地方作出規(guī)定的法律法規(guī)。如果法院對自治法規(guī)變通條款的合法有效性尚存疑慮，如何還能依據(jù)立法法的規(guī)定選擇優(yōu)先適用？盡管立法法中規(guī)定了自治法規(guī)報備案時必須對變通情況予以說明，但這些備案信息目前法院難以掌握。在現(xiàn)有機制下，即使法院在個案裁判時發(fā)現(xiàn)自治法規(guī)立法變通的正當性并不充分，也不能對這些變通條款是否合法有效、合理適當進行評述。如果要解決這一問題，可以從以下三個點入手：一是報請全國人大或全國人大常委會處理，對于不適當?shù)淖兺l款予以變更或撤銷；二是報請自治法規(guī)的制定主體及時作出立法解釋；三是報請自治法規(guī)的備案主體查詢涉案的自治法規(guī)變通條款是否有相關備案信息。