國際貿(mào)易規(guī)則中的“國家安全例外”條款探析

張麗娟 郭若楠

【內(nèi)容提要】 WTO多邊貿(mào)易規(guī)則中的“國家安全例外”賦予成員方自由裁量權(quán)以采取措施保護其“基本安全利益”。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的安全例外則包含了更多的貿(mào)易政策新議題，在知識產(chǎn)權(quán)保護和數(shù)字貿(mào)易上設(shè)定了更高標準。美歐通過貿(mào)易立法在出口管制、產(chǎn)業(yè)安全和對外資審查等方面建立并加強了與“國家安全例外”有關(guān)的制度安排，以維護其在全球的戰(zhàn)略性競爭優(yōu)勢。隨著貿(mào)易競爭加劇和全球經(jīng)濟秩序的重構(gòu)，以“國家安全例外”為由限制貿(mào)易與投資有加強趨勢。由于WTO缺少對濫用“國家安全例外”的有效約束，其引用也可演變?yōu)橘Q(mào)易保護主義的工具。21世紀國家安全利益的內(nèi)涵已擴展到了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，以國家安全為由限制貿(mào)易帶來的挑戰(zhàn)，只能通過國際合作構(gòu)建有效的國際治理體系來應(yīng)對。

國際貿(mào)易規(guī)則體系中的“國家安全例外”（National Security Exceptions）是指允許締約方以維護國家安全為由免除貿(mào)易協(xié)定所規(guī)定義務(wù)的特殊制度安排，主要體現(xiàn)在三個層面：一是國際多邊貿(mào)易規(guī)則中的“國家安全例外”及其適用；二是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中有關(guān)保護成員方安全利益的例外條款；三是各國貿(mào)易立法中關(guān)于以國家安全保護為由限制貿(mào)易與投資的規(guī)定和程序。促進國際貿(mào)易與保護國家安全利益是各國貿(mào)易戰(zhàn)略的基本目標，但在貿(mào)易實踐中，國家在管理和實現(xiàn)兩大目標及其均衡方面面臨困難。而且，由于引用“國家安全例外”條款限制貿(mào)易是否恰當?shù)慕缍ú⒉幻鞔_，該條款成為國際貿(mào)易糾紛的重要源頭。本文在闡述貿(mào)易政策與國家安全的基礎(chǔ)上，分析多邊與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中有關(guān)條款的規(guī)定，并以美歐貿(mào)易立法為例，評析美歐在貿(mào)易與投資領(lǐng)域的安全考量，進而總結(jié)此條款的涵義與政策啟示。

一、貿(mào)易政策與國家安全的關(guān)系

貿(mào)易政策中的國家安全涵義與國際經(jīng)濟競爭密切相關(guān)。在全球化時代，國家安全的內(nèi)涵與外延已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的范疇，經(jīng)濟安全成為國家戰(zhàn)略中心。隨著新興經(jīng)濟體的迅速崛起，國際經(jīng)濟競爭更多地體現(xiàn)在新興經(jīng)濟國家與發(fā)達國家之間。比較而言，發(fā)達國家的經(jīng)濟安全研究更加重視如何維護自身的競爭優(yōu)勢，防止新興經(jīng)濟體通過投資和兼并等方式獲得本國獨有技術(shù)或能源的控制權(quán)。而發(fā)展中國家的經(jīng)濟安全研究則更加重視如何降低對國外市場與要素的依賴。①顧海兵、詹莎莎、孫挺：《國家經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略性審視》，《南京社會科學》2014年第5期，第20—26頁。發(fā)達國家在貿(mào)易政策與國家安全的平衡中，尤為關(guān)注對產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的維護、對外國投資和跨國并購的審查、對戰(zhàn)略性產(chǎn)品的進出口管制等等。歸根結(jié)底，確保國家經(jīng)濟和貿(mào)易的競爭優(yōu)勢不受外國貿(mào)易與投資的影響，是各國在貿(mào)易政策中考量“國家安全例外”的基本原則。

一國貿(mào)易政策始終服務(wù)于國家安全，但經(jīng)濟貿(mào)易開放與國家安全保護之間并非相互對立。研究表明，經(jīng)濟開放與經(jīng)濟安全是有機統(tǒng)一、和諧并存的, 一國完全可以在進一步開放狀態(tài)下提升本國的經(jīng)濟安全水平。②張漢林、魏磊：《全球化背景下中國經(jīng)濟安全量度體系構(gòu)建》，《世界經(jīng)濟研究》2011年第1期，第8—13頁。這就對經(jīng)濟開放條件下，一國如何在全球化戰(zhàn)略中兼顧貿(mào)易政策的開放與國家安全的維護提出了挑戰(zhàn)。美國和歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體在這方面提供了借鑒。在主要貿(mào)易伙伴國之間，國家安全與貿(mào)易政策的關(guān)聯(lián)度相應(yīng)更高。通過相關(guān)經(jīng)濟安全條件指標體系的分析表明，美國對中國經(jīng)濟安全的影響最大，且保持一定程度的穩(wěn)定。①顧海兵、段琪斐：《中國經(jīng)濟安全沖擊的國別來源研究》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2016年第2期，第10—16頁。

在國際貿(mào)易規(guī)則中，關(guān)于貿(mào)易政策與國家安全討論的議題主要是“國家安全例外”條款的解釋和引用是否具有合理性，國別貿(mào)易立法中有關(guān)國家安全保護例外的規(guī)則是否具有合規(guī)性。這主要是因為國家安全是一個寬泛的概念，很難清晰界定其邊界，不同時期，國家安全與貿(mào)易限制的關(guān)系體現(xiàn)也不同。早期出于國家安全目的實施的貿(mào)易限制多集中在戰(zhàn)略性產(chǎn)品，其外交和戰(zhàn)略意義突出。威拉德·托普（Willaed L. Thorp）梳理了二戰(zhàn)后美國貿(mào)易政策中與國家安全相關(guān)的內(nèi)容和案例，指出早期的國家安全例外條款只用于限制石油及其衍生產(chǎn)品的貿(mào)易，以國家安全為由的貿(mào)易限制對發(fā)展自由貿(mào)易不利，應(yīng)謹慎使用。②Willard L. Thorp，“Trade Barriers and National Security,”The American Economic Review，Vol.50，No.2，May 1960， pp.433-442.托馬斯·威利特（Thomas D. Willett）和梅爾達德·賈拉利格哈耶爾（Mehrdad Jalalighajar）探討了貿(mào)易政策與國家安全目標間的邏輯關(guān)系，認為以國家安全為名的貿(mào)易政策，實質(zhì)都是推行貿(mào)易保護主義或不明智的外交策略。例如美國在20世紀60年代實行的石油進口限制，既消耗了美國國內(nèi)的石油儲備，又使得美國經(jīng)濟在70年代變得更加脆弱。貿(mào)易制裁和進口限制并不利于經(jīng)濟發(fā)展，也無法為美國產(chǎn)業(yè)提供長期保護，維護國家安全與實現(xiàn)自由貿(mào)易，這兩者并不矛盾。③Thomas D. Willett, Mehrdad Jalalighajar,“U.S. Trade Policy and National Security,”Cato Journal, Vol.3, No.3, 1983, pp.717-741.

國家安全考量對貿(mào)易政策的影響自20世紀70年代從產(chǎn)品領(lǐng)域延伸到了投資領(lǐng)域。美歐在外國投資與國家安全的審查方面建立了嚴格的制度體系。一方面，國家安全貫穿于貿(mào)易與投資政策制定的全過程，那些關(guān)系到國家安全的貿(mào)易與投資問題被提交到國家安全議程去處理；另一方面，“國家安全例外”規(guī)則和立法的適用也是國家貿(mào)易利益保護的防火墻。相應(yīng)地，國家安全的過度考量或有關(guān)“國家安全例外”的濫用也就有可能演變成為貿(mào)易保護主義。李春頂研究了美國的“國家安全”壁壘，主張不僅要防范美國濫用“國家安全”措施，也要重視防止其他國家效仿美國，采用“國家安全”制造貿(mào)易和投資的壁壘，推動形成有關(guān)“國家安全”措施的國際規(guī)則。④李春頂：《警惕美國的“國家安全”貿(mào)易壁壘》，《中國經(jīng)貿(mào)》2013年第7期，第80—81頁。研究表明，美國對外資審查的重點是涉及美國核心技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全的并購交易，尤其是來自中國和俄羅斯的外商投資，①董靜然：《美國外資并購安全審查制度的新發(fā)展及其啟示——以〈外國投資風險審查現(xiàn)代化法案〉為中心》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第3期，第99—112頁。近年來重點加強了對華外資審查，尤其是高科技領(lǐng)域的并購投資，造成了中國對美投資下滑。②冀承、郭金興：《美國外國投資國家安全審查制度的歷史變遷、制度設(shè)計及中國的應(yīng)對》，《國際貿(mào)易》2019年第6期，第69—78頁。王宇鵬研究了歐美主要經(jīng)濟體外資安全審查制度的變化趨勢，認為對華外資審查趨緊，主要原因在于擔心中國投資威脅、在開放問題上向中國施壓、爭奪國際投資規(guī)則制定的話語權(quán)。③王宇鵬：《歐美加嚴外資安全審查的趨勢特點和分析建議》，《國際貿(mào)易》2018年第5期，第28—30頁。石巖從歐盟和成員方兩個層面對歐盟的外資監(jiān)管改革進行了分析，認為受德法推動，歐盟外資監(jiān)管趨嚴。④石巖：《歐盟外資監(jiān)管改革：動因、阻力及困局》，《歐洲研究》2018年第1期，第114—134頁。

隨著數(shù)字貿(mào)易的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)安全與網(wǎng)絡(luò)安全被提到貿(mào)易政策議程，各國都面臨著跨境數(shù)據(jù)流動帶來的國家安全問題的挑戰(zhàn)，但這一問題十分復雜，既有國際法涵義，也有國際貿(mào)易治理涵義。石靜霞等認為，在數(shù)字貿(mào)易與跨境數(shù)據(jù)流動中，主要包括數(shù)據(jù)開放問題、他國危害安全行為的判定和服務(wù)器本土化等，應(yīng)劃歸國際法的范疇。各國由于國情不同，有不同的自身需要，對一些具體問題存在不同的理念和制度，但跨境數(shù)據(jù)流動的國家安全例外有其合理性。⑤石靜霞、張舵：《跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制的國家安全問題》，《廣西社會科學》2018年第8期，第134—139頁。因此，國家安全是一個動態(tài)概念，隨著國際秩序和國際競爭環(huán)境的變化，國家安全的內(nèi)涵也會發(fā)生變化，其貿(mào)易政策涵義也隨之演進，在全球化的今天，經(jīng)濟安全是一個與貿(mào)易政策尤為緊密相連的議題。

二、多邊與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的“國家安全例外”條款

從1948年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）正式生效，到1995年世界貿(mào)易組織（WTO）成立至今，各國貿(mào)易政策的基本出發(fā)點就是如何在促進貿(mào)易開放實現(xiàn)國家經(jīng)濟利益的同時，保障基本國家安全利益。國際貿(mào)易規(guī)則中“國家安全例外”的討論，聚焦于GATT 第21條。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定則更注重貿(mào)易政策新議題中的國家安全，如數(shù)字貿(mào)易和網(wǎng)絡(luò)安全等規(guī)則的談判。

（一）WTO多邊規(guī)則中的“國家安全例外”條款

WTO協(xié)定允許成員方以保護國家安全為由實施貿(mào)易限制。GATT、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS）和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，簡稱TRIPS）等都包含“國家安全例外”條款，具體包括GATT第21條，GATS第14條第二款和TRIPS第73條。GATT第21條規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：（a）要求任何締約方提供其認為如披露則會違背其基本安全利益（Essential Security Interests）的任何信息；或（b）阻止任何締約方采取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動?！痹摋l款最早由美國倡導起草，最終GATT采納并以獨立的條款作了規(guī)定，且一直保留至今。但是在多邊貿(mào)易的司法實踐中，卻少有案例涉及“安全例外”條款。①彭德雷、周圍歡、楊國華：《國際貿(mào)易中的“國家安全”審視—基于美國“232調(diào)查”的考察》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2018年第5期，第91—104頁。

WTO《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（The Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱TBT）也包含“國家安全例外”條款。TBT第2條第2項規(guī)定：“成員方應(yīng)保證技術(shù)法規(guī)的制定、采用或?qū)嵤┰谀康幕蛐Ч暇粚H貿(mào)易造成不必要的障礙。為此目的，技術(shù)法規(guī)對貿(mào)易的限制不得超過為實現(xiàn)合法目標所必須的限度，同時考慮合法目標未能實現(xiàn)可能造成的風險。此類合法目標特別包括：國家安全需要；防止欺詐行為；保護人類健康或安全、保護動植物生命或健康及保護環(huán)境?！痹摋l款規(guī)定了貿(mào)易限制的程度，強調(diào)不應(yīng)實施超過實現(xiàn)合法目標所必需的貿(mào)易限制，認定以國家安全為由實施特定程度的貿(mào)易限制是合法的。

WTO《政府采購協(xié)議》（2012年版）第三條規(guī)定了有關(guān)國家安全例外：“本協(xié)議不得解釋為阻止任何參加方，在涉及武器、彈藥或戰(zhàn)爭物資采購，或者涉及為國家安全或國防目的所須的采購方面，在其認為保護根本安全利益的必要情形下，采取任何行動或者不披露任何信息?！雹谥袊少従W(wǎng)：《WTO〈政府采購協(xié)議〉（2012版）中文》，2013年5月15日，http://www.ccgp.gov.cn/wtogpa/files/201310/t20131029_3588919.htm。同時，協(xié)議規(guī)定了安全例外適用的情形，包括為保護公共道德、秩序或安全所必須的措施、為保護人類、動植物生命或健康所必須的措施以及為保護知識產(chǎn)權(quán)所必須的措施。

在實踐中，多邊體系關(guān)于“國家安全例外”適用的相關(guān)規(guī)則仍較為模糊。WTO是否有權(quán)以及將如何裁決國家安全措施導致的貿(mào)易糾紛均無明確答案。③安佰生：《WTO安全例外條款分析》，《國際貿(mào)易問題》2013年第3期，第125—131頁。因此，國家安全例外條款可能會在國際貿(mào)易爭端解決過程中，成為一些成員方的抗辯理由。①胡加祥：《國際貿(mào)易爭端的解決與國家安全利益的保護——以GATT第二十一條為研究視角》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2008年第4期，第14—24頁。GATT和WTO的貿(mào)易爭端案例的解決過程，并未真正解決圍繞“國家安全例外”條款所引發(fā)的一系列問題。②李小霞：《WTO 根本安全例外條款的理論與實踐》，《湖南社會科學》2010年第5期，第97—99頁。在當前新的安全形勢下，為防止安全例外規(guī)則被濫用，WTO應(yīng)該審查成員國應(yīng)用該規(guī)則的動機是否正當和善意，以及貿(mào)易制裁措施是否合理。③李?。骸缎碌陌踩蝿菹耊TO安全例外條款的適用問題》，《中國政法大學學報》2015年第3期，第99—108頁。

WTO的“國家安全例外”是本著國家安全優(yōu)先準則確立的，其實質(zhì)體現(xiàn)的是對國家主權(quán)及成員方自我保護權(quán)利的尊重，允許成員方在需要維護國家安全的情況下采取必要行動，免于履行WTO所規(guī)定的義務(wù)。但多邊貿(mào)易規(guī)則體系對關(guān)鍵性概念的解釋較為寬泛，缺乏適用的具體約束，導致成員方在援引時具有一定的隨意性，對于援引安全例外條款采用的貿(mào)易限制是否具有合規(guī)性，是否出于“所必須的”合理需要，WTO爭端解決機構(gòu)的專家小組往往難以作出科學判斷。因此，如何準確定義國家安全的內(nèi)容，明晰援引安全例外條款的具體條件，防止安全例外被濫用，也是WTO改革面臨的挑戰(zhàn)之一。

（二）區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的“國家安全例外”條款

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的安全例外條款，多是在GATT一般例外和“國家安全例外”條款基礎(chǔ)上的修訂補充或升級。在近年談判達成的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership，簡稱CPTPP）和《美墨加協(xié)定》（U.S.-Mexico-Canada Agreement，簡稱USMCA）具有一定代表性。

CPTPP于2018年12月30日正式生效，其中第29章A節(jié)第一條規(guī)定，“將GATS第14條的（a）（b）（c）納入本協(xié)定”；第二條規(guī)定：“本協(xié)定之任何條文不得被解釋為：（a）要求締約一方提供或容許取得其認為一旦揭露將違反其重要安全利益之資訊；（b）禁止締約一方采取任何其認為屬履行其維護或恢復國際和平或安全之義務(wù)或保護其重要安全利益之必要措施?！?/p>

2018年11月30日美加墨三國簽署USMCA，2020年1月20日美國國會通過。USMCA第32章第一部分第2條規(guī)定：“將GATS第14條的（a）（b）（c）段經(jīng)必要修改后，作為本協(xié)定的一部分，納入第15章（跨境服務(wù)貿(mào)易）、第16章（商務(wù)人員臨時入境）、第18章（電子通訊）、第19章（數(shù)字貿(mào)易）及第22章（國有企業(yè)及指定壟斷）。”①USTR,“Agreement between the United States of America, the United Mexican States, and Canada,”Chapter 32, November 30, 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/32_Exceptions_and_General_Provisions.pdf.USMCA是北美自由貿(mào)易協(xié)定的重談，在某種意義上也是跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）中有關(guān)貿(mào)易政策新議題新規(guī)則的間接實現(xiàn)。由于美國數(shù)據(jù)技術(shù)產(chǎn)業(yè)世界領(lǐng)先，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則與網(wǎng)絡(luò)安全受到重視。因此，USMCA第19.12條重申“實施數(shù)據(jù)存儲非強制本地化”訴求，但完全剔除了TPP第14.13.1條（締約方監(jiān)管例外）和第14.13.3條（合法公共政策目標例外）。該兩項例外規(guī)定的剔除，能有效避免其他締約方以“實現(xiàn)監(jiān)管和公共政策目標”為名來行“貿(mào)易保護主義”之實，有利于保護美國云計算相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益。②周念利、陳寰琦：《基于〈美墨加協(xié)定〉分析數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”的深化及擴展》，《國際貿(mào)易問題》2019年第9期，第1—11頁。

從邏輯上看，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定延續(xù)了GATT“安全例外”的基本精神，在數(shù)據(jù)流動、網(wǎng)絡(luò)安全、知識產(chǎn)權(quán)保護和環(huán)境標準等非傳統(tǒng)安全議題方面提出了高標準新規(guī)則。各國也普遍意識到非傳統(tǒng)安全議題對21世紀國家安全的重要性，在WTO面臨改革危機之時，通過談判簽署區(qū)域貿(mào)易協(xié)定平衡貿(mào)易利益與國家安全，以制度安排維護國家產(chǎn)業(yè)和技術(shù)競爭優(yōu)勢，對許多國家來說，也是一個務(wù)實的貿(mào)易政策選擇。

三、美歐貿(mào)易立法中的國家安全考量

美國貿(mào)易立法密集，其貿(mào)易競爭力與國家戰(zhàn)略也決定了有關(guān)國家安全的考量始終在美國貿(mào)易政策制定和調(diào)整中占據(jù)重要地位。美國自冷戰(zhàn)時期的出口管制開始，在貿(mào)易、投資和與貿(mào)易有關(guān)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域均通過不斷完善立法，視自由且公平（Free but Fair）貿(mào)易政策為外交政策，突出國家安全利益保護。歐盟確立的貿(mào)易立法目標是確保公平與公正（Fair and Equitable）貿(mào)易，為此，歐盟針對外國直接投資、反傾銷和貿(mào)易救濟措施等相關(guān)規(guī)則進行改革，其中有關(guān)國家安全考量的改革主要體現(xiàn)在對外國投資的審查方面。

（一）出口管制立法是冷戰(zhàn)時期國家安全考量的延續(xù)

美國的出口管制始于20世紀40年代。1949年美國國會通過了《出口管制法》（Export Control Act），冷戰(zhàn)時期出口管制得以加強，制約著高科技產(chǎn)品出口。如何平衡企業(yè)出口利益與國家外交利益，是美國政界有關(guān)出口管制爭辯的主題之一。與總統(tǒng)相比，國會更傾向于實施嚴格的出口管制。①Wynn H. Segall,“Export Controls and Economic Sanctions,”International Law, Vol.31, 1997, pp.393-401.雖然冷戰(zhàn)后美國出口管制逐步放寬，但由于高科技產(chǎn)品出口關(guān)乎外交政策和國家利益，有關(guān)出口管制措施一直得以延續(xù)。2018年8月13日，美國《出口管制改革法》（Export Control Reform Act）正式生效，與《武器出口管制法》《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》等法規(guī)一道，為限制國防產(chǎn)品出口提供了法律依據(jù)。同時，美國財政部實時更新對不同國家的出口限制政策，截至2020年3月17日，正在生效的出口限制政策涉及中國、德國、伊朗、印度、巴爾干、白俄羅斯、中非共和國、古巴、利比亞、朝鮮、敘利亞等多個國家和地區(qū)。②U.S. Department of the Treasury Resource Center, Sanctions Programs and Country Information, 17 March, 2020, https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx.

歐盟也在積極推進軍民兩用品和軍事用品出口管理體制改革，不斷完善各項出口管制的法律法規(guī)。1969年頒布的《理事會條例（EEC）第2063/69號》，初步建立了歐盟各國對軍民兩用產(chǎn)品出口管制的框架，強調(diào)需要通過禁止或限制部分產(chǎn)品的出口來保證國家安全。③彭爽、李利濱：《論歐盟的出口管制體制》，《經(jīng)濟資料譯叢》2018年第1期，第1—13頁。這一條例經(jīng)歷多次修訂，到1995年，歐盟軍民兩用品的出口管制政策正式實施，確定了管制產(chǎn)品清單、出口許可方式等。根據(jù)2000年通過的歐盟《理事會條例（EC）第1334/2000號》，歐盟建立了以歐盟委員會獨立控制的統(tǒng)一的出口管制機制。2009年的歐盟《理事會條例（EC）第428/2009號》，取代了第1334/2000號條例，增加了關(guān)于轉(zhuǎn)口貿(mào)易與產(chǎn)品過境的具體規(guī)定。

由于歐盟各成員方擁有本國出口管制政策的最終執(zhí)行和決策權(quán)，與美國相比，歐盟的出口管制體系更為復雜。歐盟層面統(tǒng)一制定了軍民兩用品及技術(shù)出口管制清單和歐盟共同軍品清單，各成員方也各自制定這兩類清單。對于受管制的出口產(chǎn)品，歐盟目前有四種形式的出口許可，包括歐盟通用出口許可、國家通用出口許可、全球出口許可及單向出口許可。

美歐早期的出口管制主要針對軍民兩用和軍用產(chǎn)品，后來隨著科技發(fā)展，核材料等新型材料、電子產(chǎn)品和計算機等可能威脅通訊與信息安全的產(chǎn)品也列入出口管制清單，對這些產(chǎn)品的出口管制對貿(mào)易的影響更為突出。美國出口管制顯著減少了先進技術(shù)產(chǎn)品（Advanced Technology Product，簡稱ATP）的出口，特別是對中國的出口，這是由于美國對中國實施更為嚴格的ATP出口限制政策。2016年，在生物技術(shù)、生命科學、信息與通訊等多個先進技術(shù)領(lǐng)域，美中產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易都居于較低水平，遠低于加拿大、日本和同為發(fā)展中國家的印度。據(jù)測算，在其他貿(mào)易條件相同的情況下，美國與其ATP出口管制寬松國家的貿(mào)易量是出口管制嚴格國家的3.32倍。①衛(wèi)平、張朝瑞：《美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制及其對兩國貿(mào)易影響》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2018年第1期，第76—85頁。

（二）“232調(diào)查”聚焦產(chǎn)業(yè)競爭利益與國家安全

“232調(diào)查”是指根據(jù)美國1962年《貿(mào)易擴張法》第232條的規(guī)定，商務(wù)部有權(quán)以損害國家安全為由對進口產(chǎn)品發(fā)起調(diào)查。如果認定進口產(chǎn)品威脅到美國國家安全，由總統(tǒng)決定是否對相關(guān)產(chǎn)品進口作出調(diào)整以及相關(guān)措施的具體實施方式、涉及產(chǎn)品類別及適用國家等。

截至2019年6月，美國政府共發(fā)起31項“232調(diào)查”，其中只有少數(shù)最終被裁定進口產(chǎn)品威脅國家安全并采取制裁措施，最近一次實施貿(mào)易限制措施的案例是針對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品的調(diào)查。2017年美國商務(wù)部對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品展開“232調(diào)查”，并于2018年1月11日和17日分別發(fā)布調(diào)查報告，認定鋼鐵和鋁產(chǎn)品進口“弱化了美國國內(nèi)經(jīng)濟”，對國家安全構(gòu)成威脅。2018年3月8日和15日，特朗普總統(tǒng)簽署命令，決定對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別征收25%和10%的進口關(guān)稅，征稅產(chǎn)品來源涵蓋歐盟、中國、日本、印度、巴西等國家。通過對美國政府自1963年以來發(fā)起的“232調(diào)查”的調(diào)查內(nèi)容、申請方和發(fā)起時間進行梳理發(fā)現(xiàn)，美國啟動“232調(diào)查”具有三個特點：第一，調(diào)查的貿(mào)易產(chǎn)品主要集中在石油及其衍生品、鋼鐵、鉻錳鐵等，其中以石油及其衍生品為調(diào)查內(nèi)容的案例為八個，數(shù)量最多，并且都被裁定危害了國家安全，最終有五個案例由總統(tǒng)簽署法令采取貿(mào)易限制或貿(mào)易制裁。第二，申請調(diào)查主體既有行業(yè)協(xié)會、企業(yè)，也有政府部門。第三，“232調(diào)查”主要集中在冷戰(zhàn)時期，1963年到1991年之間共發(fā)起21項，占調(diào)查總數(shù)的三分之二。自1995年WTO成立到2016年底，美國政府僅發(fā)起過兩次“232調(diào)查”，最終總統(tǒng)均未對相關(guān)產(chǎn)品進口政策作出調(diào)整或采取其他相關(guān)措施。②Rachel F. Fefer, Brandon J. Murrill, et al.,“Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress,”Congressional Research Service, R45249, 2 April, 2019, https://fas.org/sgp/crs/misc/R45249.pdf.

貿(mào)易規(guī)則中的“國家安全例外”規(guī)則一般具有雙重性，既是國家貿(mào)易利益保護的防火墻，同時也往往具有貿(mào)易保護主義的性質(zhì)，在貿(mào)易政治盛行時期尤為如此。2018年美國政府對鋼鐵和鋁產(chǎn)品進口征收特別關(guān)稅發(fā)布公告稱，其政策目標之一是“將進口減少到商務(wù)部評估的水平，使國內(nèi)鋼鐵（和鋁）生產(chǎn)商對現(xiàn)有國內(nèi)生產(chǎn)能力的利用率達到80%，通過增加產(chǎn)量保證產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展?！雹貾residential Proclamation 9704 of 8 March 2018, Adjusting Imports of Aluminum into the United States, 83 Federal Register 11619, March 15, 2018, https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2018-03-15/pdf/2018-05477.pdf; Proclamation 9705 of 8 March 2018, Adjusting Imports of Steel into the United States, 83 Federal Register 11625, March 15, 2018, https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2018-03-15/pdf/2018-05478.pdf.特朗普政府在《2017貿(mào)易政策議程》（2017 Trade Policy Agenda）中也明確提出，貿(mào)易政策需服務(wù)于維護和提高國家安全所必需的經(jīng)濟力量和制造業(yè)基礎(chǔ)。由此進一步表明，美國貿(mào)易政策與國家安全利益的關(guān)系比以往更為密切。

與頻繁的反傾銷、反補貼調(diào)查相比較，美國啟動“232調(diào)查”的案例相對較少，1980—2017年間僅發(fā)起過14起，其中只有兩起最終采取了貿(mào)易限制措施。與以往大多數(shù)調(diào)查由企業(yè)、各行業(yè)協(xié)會提出申請不同，特朗普政府采取“自發(fā)貿(mào)易訴訟”（Self-initiating Trade Cases），旨在加速調(diào)查和裁決流程以保護美國企業(yè)。②Chad P. Bown, Cathleen Cimino-Isaacs,“Will Trump Invoke National Security to Start a Trade War?”Peterson Institute for International Economics, July 5, 2017, https://www.piie.com/blogs/tradeinvestment-policy-watch/will-trump-invoke-national-security-start-trade-war.具體而言，就是保護鋼鐵業(yè)和鋁業(yè)不受外來競爭影響。弗雷德·伯格斯滕（C. Fred Bergsten）認為，特朗普政府基于“232調(diào)查”實施的貿(mào)易制裁在WTO的合法性受到挑戰(zhàn)，并招致了貿(mào)易伙伴國的報復。美國國會應(yīng)當對總統(tǒng)以“國家安全”為由采取的貿(mào)易制裁加以限制，并通過完善立法對“國家安全”做出更明確的定義。③C. Fred Bergsten,“Current Trade Policies and the U.S. Economy,”Peterson Institute for International Economics, June 19, 2019, https://www.piie.com/commentary/testimonies/current-tradepolicies-and-us-economy.對鋼鐵和鋁產(chǎn)品的“232調(diào)查”與GATT規(guī)定的“安全例外”有較大區(qū)別，美國應(yīng)該為該措施符合例外規(guī)則提供證明。④彭德雷、周圍歡、楊國華：《國際貿(mào)易中的“國家安全”審視——基于美國“232調(diào)查”的考察》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2018年第5期，第91—104頁。“232調(diào)查”涉及措施所保護的利益是經(jīng)濟利益，而非安全例外下的“基本安全利益”，其232 鋼鋁措施不能以GATT 第21 條例外獲得正當性?！雹輨㈢?、張璐：《論GATT安全例外對美國232鋼鋁措施的適用》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第12期，第102—114頁。此次啟動“232調(diào)查”表明，國家安全的內(nèi)涵已經(jīng)延伸到了就業(yè)安全和產(chǎn)業(yè)安全領(lǐng)域。

（三）外國投資審查立法與國家安全

依據(jù)《1974年外國投資研究法案》（Foreign Investment Study Act of 1974），1975年美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，簡稱CFIUS）成立，專門負責審查任何可能涉及美國國家安全的外國投資項目。進入21世紀，《2007年外國投資與國家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，簡稱FINSA）的頒布實施，進一步強調(diào)了針對外國投資進行國家安全審查的重要性，并規(guī)范了CFIUS的審查程序，但CFIUS可依法對投資審查評估的內(nèi)容保密，評估外國投資交易“能力”（capability）和“意圖”（intent）所采用的“依據(jù)和方法”（sources and methods）也不透明，對于“國家安全”與“控制”等審查標準的重點概念仍缺乏明確的定義，從而使得CFIUS 能夠發(fā)揮其最大權(quán)力對每一項可能損害國家安全利益的外國投資和并購交易進行調(diào)查。

國家安全考量始終對美國限制外國投資并購發(fā)揮了有效作用，政策制定者試圖在創(chuàng)造經(jīng)濟利益和維護國家安全之間尋求平衡。①Saha Souvik,“CFIUS Now Made in China: Dueling National Security Review Frameworks as a Countermeasure to Economic Espionage in the Age of Globalization,”Northwestern Journal of International Law and Business, Vol.33, 2012, pp.199-235.依據(jù)《外國投資與國家安全法案》，“由外國政府控制的交易”指任何導致美國企業(yè)被外國政府或受外國政府控制或代表外國政府的個人所控制的交易。如果CFIUS認定并購是由外國政府控制的交易時，必然進入調(diào)查階段。對他國國有企業(yè)來說，只要在美國進行直接投資，就有100% 的可能進入到國家安全審查調(diào)查階段。②屠新泉、周金凱：《美國國家安全審查制度對中國國有企業(yè)在美投資的影響及對策分析》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2016年第5期，第79—81頁。中國國有企業(yè)對美投資也就自然成為CFIUS 重點審查的對象。根據(jù)CFIUS在2019年提交國會的報告統(tǒng)計，2015到2017年，CFIUS共審查552個外國投資項目，涉及中國的項目最多，為143個，占比25.9%，排名第二至四位的國家分別是加拿大（66個，12.0%）、日本（46個，8.3%）和英國（44個，8.0%）。有關(guān)中國的投資審查中，50%（71個）來自制造業(yè)，35%（50個）來自金融、信息和服務(wù)業(yè)。2007年到2017年，CFIUS對中國投資項目的調(diào)查數(shù)量逐年增加，從3個增加到143個，自2012年起，中國已連續(xù)六年成為對美投資受到CFIUS審查案例數(shù)最多的國家。③Committee on Foreign Investment in the United States,“Annual Report to Congress for CY2016 and 2017,”November 2019，pp.18-21, https://www.treasury.gov/resource-center/international/foreigninvestment/Documents/CFIUS-Public-Annual-Report-CY-2016-2017.pdf.

2018年8月13日，美國《外國投資風險評估現(xiàn)代化法案》（The Foreign Investment Risk Review Modernization Act，簡稱FIRRMA）正式生效，從內(nèi)容和流程上進一步加強了國家安全審查機制。在審查領(lǐng)域上，F(xiàn)IRRMA擴展了CFIUS的管轄范圍，明確增加了“非控制類”投資、房地產(chǎn)交易、涉及敏感個人信息的交易和基金投資等四種類型。在審查流程上，F(xiàn)IRRMA改革和完善了CFIUS的具體流程安排，延長初審周期并加強了與盟友和伙伴國家的信息共享和流程對接。

歐盟對外國投資的安全審查合作制度也在加強。2019年4月10日，《歐盟外資安全審查條例》獲歐盟理事會批準生效，將于2020年10月11日起執(zhí)行，為成員國基于“安全或公共秩序”（security or public order）的外資審查建立了框架，并在成員國之間以及成員國與歐盟之間建立了安全審查合作機制。

《歐盟外資安全審查條例》賦予歐盟委員會以“安全或公共秩序”為由對成員國境內(nèi)的外國直接投資交易發(fā)表咨詢性意見的權(quán)力，但對于“安全或公共秩序”的概念，歐盟立法以及歐盟法院一直避免給予確定的定義。在授權(quán)考慮的安全因素中，條例將基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵投入品、敏感設(shè)施和媒體多樣性都納入其中，既有傳統(tǒng)的安全考量，也包括政治安全的關(guān)切；更為重要的是，條例把保護歐盟經(jīng)濟安全和技術(shù)競爭優(yōu)勢納入考量范圍。①葉斌：《〈歐盟外資安全審查條例〉與資本自由流動原則的不兼容性》，《歐洲研究》2019第5期，第68—85頁。

《歐盟外資安全審查條例》對于安全審查考量因素的列舉，核心是維護其戰(zhàn)略性競爭優(yōu)勢。從其所列舉的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、數(shù)據(jù)安全、政府控制等重點考量因素及其具體涵蓋項目可見，《外資審查條例》名義上是立足于當下的“安全”和“公共秩序”，實質(zhì)上是著眼于未來的高科技產(chǎn)業(yè)競爭。該條例的獲批與美國出臺FIRRMA拓寬審查對象范圍、強化CFIUS審查權(quán)限以及德國兩度修訂《對外經(jīng)濟條例》收緊審查標準、降低觸發(fā)門檻在步調(diào)上高度一致。在某種意義上，這可以看作傳統(tǒng)發(fā)達國家和傳統(tǒng)資本輸出國對于作為新興經(jīng)濟大國和新興資本輸出國的中國在法律規(guī)則層面的一次“圍堵”。②廖凡：《歐盟外資安全審查制度的新發(fā)展及我國的應(yīng)對》，《法商研究》2019年第4期，第182—192頁?！稓W盟外資安全審查條例》的通過與生效還表明，歐盟成員國在歐盟層面達成了一定的共識，謀求與第三國市場的“對等”（reciprocity）開放。歐盟正在摒棄其主張的貿(mào)易自由主義，倒向了“有選擇性的貿(mào)易保護主義”。③葉斌：《〈歐盟外資安全審查條例〉與資本自由流動原則的不兼容性》，《歐洲研究》2019第5期，第68—85頁。

四、結(jié)論與啟示

“國家安全例外”與國際貿(mào)易規(guī)則的關(guān)聯(lián)從傳統(tǒng)安全領(lǐng)域迅速擴展到了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，引用安全例外的審查標準也上升到了高科技競爭和國家戰(zhàn)略競爭的層面。貿(mào)易規(guī)則與“國家安全例外”的平衡與博弈比歷史上任何時期更具有經(jīng)濟和戰(zhàn)略意義，不能忽視的是，對國家安全的界定、采取貿(mào)易限制的合規(guī)性等仍存在不確定和不清晰的問題。隨著貿(mào)易競爭加劇和全球經(jīng)濟秩序的重構(gòu)，“國家安全例外”的考量既是對國家經(jīng)濟安全利益保護的必需，但同時也極易演變?yōu)橘Q(mào)易保護主義的工具。因此，既要理解“國家安全例外”在貿(mào)易協(xié)定與制度安排中的重要意義，也要防范由貿(mào)易伙伴國濫用可能引發(fā)的貿(mào)易爭端與沖突。

（一）“國家安全例外”是必要的貿(mào)易制度安排

“國家安全例外”是必要的貿(mào)易制度安排，并將在三重意義上存續(xù)和加強：一是多邊貿(mào)易體系WTO的安全例外條款，它確立了多邊貿(mào)易治理體系中的制度安排，作為一項自決權(quán)利，一旦成員方滿足適用的基本條件，即可為維護基本安全利益采取貿(mào)易限制等措施；二是區(qū)域貿(mào)易制度安排中的安全例外條款，它被賦予了更多的地緣經(jīng)濟與地緣政治涵義，從而在議題選擇和標準設(shè)定方面更加靈活，在安全目標利益考量方面更具有針對性；三是國別貿(mào)易立法中有關(guān)安全例外的制度構(gòu)建。貿(mào)易利益是經(jīng)濟利益，也是安全利益。貿(mào)易戰(zhàn)略對國家競爭戰(zhàn)略的重要性日趨加強，這對各國貿(mào)易制度的競爭力提出了更高要求。在不同歷史時期，貿(mào)易制度安排中的“國家安全例外”適用范疇會有所不同，適時啟動“國家安全例外”的安全閥也是不可或缺的戰(zhàn)略響應(yīng)。

（二）“國家安全例外”容易成為貿(mào)易保護主義工具

貿(mào)易政策與國際競爭密切相關(guān)。在貿(mào)易實踐中，“國家安全例外”的適用具有政治性，因此也容易成為貿(mào)易保護主義的工具。貿(mào)易強國更有條件借用國家安全的名義，將那些需要保護的特殊利益與“國家安全例外”掛起鉤來，使貿(mào)易限制具有合法性。事實上，即便在美國國內(nèi)，是否應(yīng)當啟動“國家安全例外”也往往存在爭議。在2017年美國對鋼鐵和鋁產(chǎn)品啟動“232調(diào)查”的聽證過程中，以美國鋼鐵協(xié)會為代表的鋼鐵生產(chǎn)利益集團表示支持白宮裁定外國鋼鐵進口損害美國家安全，以阻止鋼鐵進口。以全國對外貿(mào)易理事會為代表的鋼鐵消費利益集團則反對以鋼鐵消費行業(yè)利益為代價，對鋼鐵冠以“國家安全例外”實施保護。從歷史經(jīng)驗看，美國在有關(guān)安全例外的貿(mào)易限制案例中，受到關(guān)注最多的是就業(yè)的影響，特別是傳統(tǒng)制造業(yè)，貿(mào)易的政治影響不言而喻。在國際貿(mào)易治理機制缺乏的前提下，啟用“國家安全例外”實施貿(mào)易限制具有較大的靈活性，其成為貿(mào)易保護主義的工具也就具有必然性。

（三）WTO缺少對濫用“國家安全例外”的有效約束

今天的國際貿(mào)易格局與國家安全概念，與關(guān)貿(mào)總協(xié)定創(chuàng)立之時不可同日而語。服務(wù)貿(mào)易的主導地位、數(shù)字貿(mào)易的迅速增長、全球價值鏈的不斷重構(gòu)、制造業(yè)的服務(wù)化和智能化趨勢等等，均構(gòu)成了全球化新階段國際貿(mào)易的新特征。正因為如此，WTO面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。2019年底，作為WTO核心機制的上訴機制停擺，對國際貿(mào)易治理提出了最為嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，依據(jù)傳統(tǒng)安全概念建立的關(guān)于“國家安全例外”的相關(guān)規(guī)則本身存在不足；另一方面，成員方擁有基于安全行使的自由裁量權(quán)，加上WTO爭端解決機制的缺失，這有可能從一定程度上縱容“國家安全例外”的濫用。因此，依靠多邊貿(mào)易體系解決因“國家安全例外”引發(fā)的貿(mào)易爭端難度較大，推動和完善WTO機制改革是當務(wù)之急。

（四）21世紀貿(mào)易治理聚焦非傳統(tǒng)安全議題

21世紀國家安全利益的內(nèi)涵和外延已經(jīng)擴展到了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，如與全球流行病有關(guān)的全球公共衛(wèi)生安全、與科技創(chuàng)新有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)空間安全、與全球氣候與環(huán)境變化有關(guān)的生態(tài)安全等等。當前國際貿(mào)易規(guī)則談判的重點之一是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，它在知識產(chǎn)權(quán)保護、跨境數(shù)據(jù)自由流動和個人信息保護等談判議題方面提出了更高的標準，國際貿(mào)易治理體系更多聚焦與非傳統(tǒng)安全有關(guān)的貿(mào)易規(guī)則設(shè)計。與傳統(tǒng)安全議題不同，一旦非傳統(tǒng)安全問題出現(xiàn)，在全球價值鏈語境下，其對全球經(jīng)濟和貿(mào)易的影響將迅速擴大。作為一項重大全球公共衛(wèi)生安全事件，2019年年底爆發(fā)的新冠肺炎疫情迅速蔓延成為全球大流行，威脅著全球公共衛(wèi)生安全，對全球經(jīng)濟貿(mào)易的破壞程度至今還難以估量。因此，未來真正的挑戰(zhàn)在于，沒有一個國家可以單獨應(yīng)對非傳統(tǒng)安全議題給國際經(jīng)濟貿(mào)易帶來的挑戰(zhàn)，只能通過國際合作以構(gòu)建有效的國際治理體系來實現(xiàn)。

當前，面臨百年變局和國際貿(mào)易治理體系重構(gòu)，國家貿(mào)易戰(zhàn)略的重要性被提到了新的高度，國家經(jīng)濟安全也被賦予了更多新的內(nèi)涵。如何完善21世紀貿(mào)易規(guī)則體系關(guān)于“國際安全例外”的規(guī)則及其適用，構(gòu)建強有力的國際貿(mào)易治理體系，對貿(mào)易政策制定者仍是一個不小的挑戰(zhàn)。