科學立法原則及在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展立法中的實現(xiàn)

杜承秀 黃晨東

(廣東海洋大學 廣東 湛江 524000)

一、科學立法及其緣由分析

(一)“科學立法”原則闡釋

根據(jù)《立法法》關于“科學立法”的法律界定，結合地方立法的具體實踐，筆者認為地方立法中的“科學立法”原則可以從三個方面進行闡釋：第一，地方立法應當遵循社會發(fā)展的客觀規(guī)律；第二，地方立法應當科學合理地配置權利與義務、權力與責任；第三地方立法應當接受并經(jīng)得起實踐的經(jīng)驗。只有同時作到這三方面的地方立法才是“科學立法”，“科學立法”活動結果產(chǎn)生的法才是“良法”，才可以為地方“善治”提供法治基礎和前提。

(二)“科學立法”確立的緣由

1.“科學立法”是由法的本質(zhì)和特征決定的。法的本質(zhì)和特征是“法”之為“法”的基本屬性和外在表現(xiàn)。關于法的本質(zhì)與特征，馬克思主義法學是達成共識的。馬克思主義經(jīng)典作家關于法的本質(zhì)有深刻的論述，馬克思在對黑格爾的法哲學進行批判性研究的過程中曾深刻地指出：“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關系”。[1](P32)馬克思和恩克斯在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出：“你們的觀念本身是資產(chǎn)階級的生產(chǎn)關系和所有制關系的產(chǎn)物，正像你們的法不過是被尊奉為法律的你們這個階級的意志一樣，而這種意志的內(nèi)容是由你們這個階級的物質(zhì)生活條件來決定的。”[2](P289)從法的本質(zhì)上論，法根源于經(jīng)濟基礎，法的內(nèi)容是客觀的，只有科學立法，將客觀物質(zhì)生活的要求表達為法或者記載為法，這樣產(chǎn)生的法才契合法的本質(zhì)，否則不然，只能是主觀任性而無不具有任何生命力。法的特征是法本質(zhì)的外在表現(xiàn)，是法這一社會規(guī)范與其它非“法”的社會規(guī)范相比較最明顯的不同。作為社會規(guī)范之一的法律規(guī)范，有學者認為其與風俗習慣、思想道德、宗教倫理等其它非法律規(guī)范社會規(guī)范的最明顯區(qū)別之處在于，“法律規(guī)范以主體的權利(權力)和義務(職責)為行為模式，以違背或者符合行為模式的責任為法律后果，以明確地引導、規(guī)約法律關系主體的行為，使之符合社會發(fā)展的要求”。[3]因此，法律規(guī)范只有科學合理地規(guī)定法律關系主體的的權利(權力)、義務(職責)、責任，只有具有明確、具體，針對性、可執(zhí)行性等特點才契合法律規(guī)范的特征，而要作到科學合理地規(guī)定法律關系主體的的權利(權力)、義務(職責)、責任，作到具有明確、具體，針對性、可執(zhí)行性，只有科學立法才行。

2.“科學立法”是由立法活動的目的和宗旨決定的?！读⒎ǚā窡o疑是規(guī)范和引導立法行為的法，其最基本、最直接功能和目的是服務于“法律規(guī)范”的創(chuàng)制。法律規(guī)范作為社會規(guī)范之一，其創(chuàng)制的目的在于實施，如果法律規(guī)范對主體的權利和義務規(guī)定不清或者模棱兩可，那么，法律關系主體就不知道如何行為，法律規(guī)范對主體的行為的引導、制約作用就無以實現(xiàn)；同樣，既有的需要法律調(diào)整的社會關系是法律規(guī)范引導、制約的對象，法律規(guī)范不可能超出現(xiàn)實的社會關系而對不存在的行為或者虛無、臆想的社會關系進行立法調(diào)整，因此，立法只有從實際出發(fā)，實事求是，才可能真正達到立法的社會效果，也只有秉承“科學立法”原則創(chuàng)制出的規(guī)范才可能是法律規(guī)范。另外，立法只有從實際出發(fā)，尊重和吻合社會規(guī)律，同時適應社會發(fā)展的趨勢，也才有在實踐中得以貫徹與落實的可能，否則不然已經(jīng)制定好卻不切合實際情況的“法”只能是一紙空文，無法達到立法的目的和宗旨。我國歷史上有的立法因無法落地而被“束之高閣”，究其原因很重要的一點就是立法者“閉門造車”，所立之法根本不吻合現(xiàn)實情況?？傊⒎ɑ顒拥哪康暮妥谥嫉膶崿F(xiàn)訴求立法要遵循“科學立法”原則。

二、科學立法在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法創(chuàng)制中實現(xiàn)的基礎

在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展立法中也必須踐行“科學立法”，確保所制定的少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法是科學的，要想使“科學立法”在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法創(chuàng)制中得以實現(xiàn)，首先必須做到的以實踐為基礎。

科學是指：“運用范疇、定理、定律等思維形式反映現(xiàn)實世界各種現(xiàn)象的本質(zhì)和規(guī)律的知識體系，科學來源于社會實踐，服務于社會實踐?！盵5](P91)正因為科學源自于實踐，以實踐為基礎，因此，“科學性原則”也被稱為“從實際出發(fā)，實事求是的原則”。馬克思在論及立法活動的實質(zhì)時曾明確指出：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中。如果一個立法者想用自己的臆想來代替實務的本質(zhì)，那么我們應該責備他極端的任性。”[6](P183)總之，少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法的創(chuàng)制絕對不可以脫離少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展的實踐，應該將實踐中行之有效的保護方法、策略、技術以及保護機制、程序和相關主體間的關系通過立法固定化，稱為權威的法律，進一步引導和規(guī)約相關主體的行為，并在實踐中接受經(jīng)驗，對其中不妥的規(guī)定進行完善，其中錯誤的規(guī)定進行廢止或者修改，只有這樣，所創(chuàng)制的少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法才科學。筆者認為，立法者應該對以下幾方面的實踐進行認真梳理：

1.少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展的實踐為基礎。少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展的歷史久遠于少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展立法的歷史，換句話說早在立法保護與發(fā)展少數(shù)民族特色村寨之前，對少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展的實踐早已進行，甚至邏輯上說人們還沒有保護與發(fā)展少數(shù)民族特色村寨的意識，業(yè)已進行了對少數(shù)民族特色村寨的保護與發(fā)展。少數(shù)民族特色村寨是少數(shù)民族村民居住和活動的場所，它們都有著悠久的歷史沉淀，均有著鮮明的少數(shù)民族特色，是少數(shù)民族特色、優(yōu)秀文化的載體。居住于此村寨居民無疑一定愛護、保護他們的特色村寨，防止其被自然侵蝕抑或是人、畜破壞。在長期的保護實踐中積累了大量的保護與發(fā)展特色村寨的實踐經(jīng)驗，也有這難得的教訓，對這些經(jīng)驗的總結，并使之上升到立法中來，無疑可以保障少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法的科學性。

2.少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展立法的經(jīng)驗。目前國家層面的少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法尚沒有制定，但是地方性的少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法已經(jīng)出現(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計，貴州黔東南、廣西三江、廣西融水和湖南通道等四地已經(jīng)頒行了本地的少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法。據(jù)筆者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)這四個地方在我國也是少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展工作做得比較好的地方，其中立法保護這種做法功不可沒。在創(chuàng)制少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法時，應該對目前地方制定、實施少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展地方立法的經(jīng)驗和教訓進行認真總結，確保所立之法更科學完善。

3.國際社會和域外國家和地區(qū)的實踐及相關立法經(jīng)驗。20世紀70年代以來，文化遺產(chǎn)的立法保護與發(fā)展問題逐漸引起了相關國際組織的高度關注，它們紛紛展開了大量的調(diào)查研究、進行了多輪討論，在此基礎上頒行了不少示范性立法。比如，聯(lián)合國教科文組織頒行的《世界文化和自然遺產(chǎn)保護公約》、世界貿(mào)易組織頒行的《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)議》等等。域外國家和地區(qū)，在對本國文化遺產(chǎn)保護與發(fā)展方面作了大量有益的探索，保護進行立法和采取具體措施，比如，菲律賓1997年頒行的《原住民權利法案》，巴拿馬2000年頒行的《關于保護和捍衛(wèi)原住民的文化特性和傳統(tǒng)知識的集體權利特別知識產(chǎn)權制度的法律及相關措施》等等。筆者認為對國際社會和域外國家和地區(qū)的實踐及相關立法經(jīng)驗進行總結，對其中契合我國實際和少數(shù)民族特色村寨具體情況的保護做法和立法進行借鑒，一定會提高我國少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法的立法質(zhì)量。

三、科學立法在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法創(chuàng)制中實現(xiàn)的關鍵

尊重少數(shù)民族特色村寨的民間規(guī)范是科學立法在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法創(chuàng)制中實現(xiàn)的關鍵。

少數(shù)民族地區(qū)的民間規(guī)范亦即梁治平先生筆下的民間法，他認為：“民間法主要指這樣一種知識傳統(tǒng)，它生于民間，出于習慣乃由鄉(xiāng)民長期生活、勞作、交往和利益沖突中顯現(xiàn)，因而具有自發(fā)性和豐富的地方色彩，它可以是家族的，也可以是民族的，可能形諸文字，也可能口耳相傳；它們或是認為創(chuàng)造的，或是自然生成，相沿成習；或是有明確的規(guī)則，或者更多地表現(xiàn)為富有彈性的規(guī)范，其實施可能由特定的一些人負責，也可能依靠公眾輿論和某種微妙的心理機制”，[7](P362)少數(shù)民族特色村寨在長期的歷史發(fā)展演進過程中形成了不少的民間風俗、特色習慣，有的已經(jīng)為本村寨的鄉(xiāng)規(guī)民約所吸收而成為鄉(xiāng)規(guī)民約的組成因子。少數(shù)民族特色村寨的民間規(guī)范作為一種在村寨生態(tài)夏自發(fā)形成的、因襲相沿的規(guī)范體系，在村寨治理中發(fā)揮著重要作用，很多時候會起到國家法所起不到的、意想不到的作用和效果。立法中吸收不違背現(xiàn)代法治精神的少數(shù)民族地區(qū)的民間規(guī)范，將有利于立法落地，深入少數(shù)民族民眾的人心。另外，少數(shù)民族特色村寨的民間規(guī)范中不少是相關村寨保護與發(fā)展的規(guī)范，這些規(guī)范具有典型的技術性。筆者在三江侗族特色村寨實地調(diào)研時了解到程陽八寨、林溪鎮(zhèn)冠洞村冠大屯等特色村寨的民間規(guī)范中有不少是關于村寨防火、救火和村寨維修保養(yǎng)方面的規(guī)定，有的規(guī)定十分具體、明確，另外，還有不少關乎村寨橋梁、道路等的傳統(tǒng)做法和用料習慣以及建筑儀式、落成慶典等方面的民間規(guī)范。毫無疑問，這些民間規(guī)范是特色村寨保護與發(fā)展實踐經(jīng)驗的總結，是樸素而科學的，在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法創(chuàng)制的時候應該對相關的民間規(guī)范進行認真梳理，將其中關于少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展的民間規(guī)范上升為立法。

四、科學立法在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法創(chuàng)制中實現(xiàn)內(nèi)容與程序方面的訴求

(一)“科學立法”原則在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法內(nèi)容方面的要求

1.立法要從具體少數(shù)民族特色村寨的寨情出發(fā)，立符合寨情之法。正如周旺生教授所指出：“國情決定立法，立法必須符合國情”。[8](P194)少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法創(chuàng)制無疑應該從具體少數(shù)民族特色村寨的寨情出發(fā)。這里的寨情是指特定的某一具體少數(shù)民族特色村寨特定時期的基本情況，包括該村寨的歷史文化傳統(tǒng)、民族風俗習慣、自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等等。立法如果不符合寨情，則所立之法必將沒有實際意義。

2.立法配置各種資源和權利(權力)時，要掌握好原則性規(guī)定和具體規(guī)定的尺度，防止因資源配置和權利(權力)配置不科學而導致所立之法無法實施或所立之法淪為“惡法”。首先，要科學合理地配置公民、法人和其他組織的權利與義務。要特別注意把握好公民權利義務的廣泛性、統(tǒng)一性、平等性和現(xiàn)實性。重點要防止只課以公民、法人和其他組織義務而不賦予其權利，或者只片面追求權利而忽視其應當履行的義務。其次，要科學合理地配置國家機關的職權和職責，依法明確厘定相關國家機關在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展中的權力，作到權力依法、周延、邊界清晰。正如學者所謂：“現(xiàn)代法治建設的重點是依法治權，確保公權力依法運行在制度的籠子里”，[9]因此，在相關國家機關權責明確和邊界里定的基礎上，還要針對每一個國家機關的權力。在立法上規(guī)定其職責，做到職責與權力相匹配、職責與權力相伴隨，做到用權必受監(jiān)督、濫權必擔責任。在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法立法時一定防止有權無責、權大于責或者有責無權、責大于權的不匹配現(xiàn)象發(fā)生。做到“既要確權又要立責；既要賦予行政機關必要的權力和手段，又要加大監(jiān)督力度、明晰法定責任，避免逐利避險、爭權推責、攬功諉過。同時，要最大限度地維護人民的利益，要讓人民充分享受到立法所帶來的紅利、法治紅利”。[10]

3.法律規(guī)范在表述和規(guī)定上要具有針對性和可執(zhí)行性，要做到明確、具體。杜絕在規(guī)范中出現(xiàn)含義不清、界定不明的法律條文，避免出現(xiàn)空洞無物的法律條文。為此，立法主體在立法的各個環(huán)節(jié)都要高度負責，切實把好法律的“出廠關” 在充分作好立法、立法評估、立法聽證、立法論證、立法調(diào)研、立法協(xié)商等多個方面工作的基礎上，運用法治思維，科學預測某一具體少數(shù)民族特色村寨的經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展趨勢和方向，制定立得住、行得通、易理解、真管用且無歧義、符合上位法且與相關法完美協(xié)調(diào)的少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法。

4.注意適時立法、切合實際、吻合現(xiàn)狀的立法與適度超前的立法規(guī)定相結合起來，在對某一具體少數(shù)民族特色村寨經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展科學預測的基礎上，將立法的原則性與靈活性結合起來，將立法的穩(wěn)定性欲應變性結合起來，確保少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法與村寨經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展同步。

(二)“科學立法”原則在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法立法程序方面的要求

“科學立法”原則在少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法立法程序方面的要求就是保障立法程序公正、公開、理性。我國《立法法》關于立法程序是有明確規(guī)定的。針對行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)制定的程序，我國也已頒行相應的制定條例，也確立了公正、公開、理性的立法程序。筆者認為少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法的制定必須遵循立法程序的現(xiàn)行立法規(guī)定，在程序上下足功夫，絕對不要壓縮、顛倒法定的立法程序。立法程序相對于立法內(nèi)容而言是法內(nèi)容生產(chǎn)的過程，只有嚴格地遵循法定的立法程序，才可以確保生產(chǎn)的產(chǎn)品是合格的。另外，值得提及的是，近年來，我國不少地方立法機關在地方立法實踐中大膽探索、開拓創(chuàng)新，創(chuàng)造出不少確保地方立法科學化的立法程序，有的程序性做法已經(jīng)上升為立法，比如，委托第三方起草法律法規(guī)草案的程序、立法機關和社會公眾溝通與立法協(xié)商程序、立法主體表決前評估程序等等。筆者認為，對實踐中探索出且經(jīng)檢驗行之有效的立法程序可以引進到少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法的創(chuàng)造過程中，確保少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法的創(chuàng)制過程是公開、公正、理性的，經(jīng)由公正、公開、理性的立法程序?qū)崿F(xiàn)少數(shù)民族特色村寨保護與發(fā)展法科學。