廣西財(cái)政廳課題組

一、引言

“十三五”時(shí)期，黨中央明確了堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，作出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大決策部署，提出了如期完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的目標(biāo)任務(wù)。為此，黨中央確立了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，社會(huì)救助“兜底保障一批”成為精準(zhǔn)扶貧的重要途徑之一。

在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)人民的共同努力下，我國(guó)在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域取得了前所未有的成就。“貧困人口從2012年年底的9899萬(wàn)人減到2019年年底的551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，連續(xù)7年每年減貧1000萬(wàn)人以上”。(1)② 習(xí)近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》(2020年3月6日)，人民網(wǎng)，2020年3月9日。千百年來(lái)困擾中華民族的絕對(duì)貧困問(wèn)題將成為歷史。當(dāng)然，絕對(duì)貧困的解決并不意味著我國(guó)的貧困問(wèn)題就會(huì)徹底消除。正如習(xí)近平總書記所指出的：“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)?！雹谠?020年后的新時(shí)期，我國(guó)的反貧困戰(zhàn)略將向貧困致因更為復(fù)雜、任務(wù)更為艱巨的相對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)變。正因?yàn)槿绱?，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”，還突出強(qiáng)調(diào)“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”，并提出了“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立健全解決相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制”的重大歷史課題。尤其是在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的接續(xù)交匯這一關(guān)鍵時(shí)期，如何發(fā)揮好社會(huì)救助“兜底”保障的作用，鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，事關(guān)能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧的問(wèn)題。

二、廣西財(cái)政支持社會(huì)救助“兜底”脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)狀分析

黨的十八大以來(lái)，特別是黨中央提出關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，廣西壯族自治區(qū)黨委、政府以習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的一系列重大決策部署，把加強(qiáng)保障和改善民生提高到前所未有的高度，把社會(huì)救助作為脫貧攻堅(jiān)一項(xiàng)基礎(chǔ)性、底線性的工作扎實(shí)推進(jìn)，先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施意見》《廣西壯族自治區(qū)社會(huì)救助兜底脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》《廣西壯族自治區(qū)最低生活保障辦法》等文件，為更好地發(fā)揮社會(huì)救助“兜底”保障脫貧攻堅(jiān)夯實(shí)了制度基礎(chǔ)，推動(dòng)廣西社會(huì)救助事業(yè)取得了前所未有的歷史性成就，為廣西打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，消除絕對(duì)貧困問(wèn)題起到了積極作用。

(一)民政事業(yè)費(fèi)規(guī)模總體上呈擴(kuò)大趨勢(shì)

黨的十八大以來(lái)，廣西財(cái)政對(duì)民政事業(yè)投入的力度不斷加大，自2012年首次突破100億元之后，2017年達(dá)到178.5億元，較2012年增長(zhǎng)了44.3%(見圖1)。2018年財(cái)政對(duì)民政事業(yè)的投入看似減少，但如按原口徑計(jì)算實(shí)際投入并沒(méi)有減少，是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革之后，自然災(zāi)害救助職能劃歸到應(yīng)急管理部門，離退休軍人管理職能也劃歸到退役軍人管理部門，導(dǎo)致賬面上的投入減少。但即使按現(xiàn)有實(shí)際投入數(shù)據(jù)，2019年的投入也比2012年增長(zhǎng)了16%。民政事業(yè)費(fèi)投入總盤子在不斷做大，為加大對(duì)社會(huì)救助投入的力度奠定了基礎(chǔ)。

圖1 2012～2019年廣西民政事業(yè)費(fèi)支出及占公共財(cái)政支出的比重

2012～2019年廣西公共財(cái)政預(yù)算支出從2985.22億元增加至5849.02億元，增長(zhǎng)了95.93%。(2)本文數(shù)據(jù)若無(wú)特殊說(shuō)明，均來(lái)自歷年《廣西民政統(tǒng)計(jì)年鑒》《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒》。在廣西公共財(cái)政預(yù)算支出不斷擴(kuò)大的同時(shí)，民政事業(yè)費(fèi)支出占廣西公共預(yù)算財(cái)政支出的比重維持在2.4%～4.2%的區(qū)間，總體來(lái)看呈現(xiàn)出同步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

(二)社會(huì)救助費(fèi)用支出維持在80億元左右

社會(huì)救助在民政事業(yè)中具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性地位，是民政工作的重中之重。從表1可以看出，廣西的社會(huì)救助支出，在2012年大幅增長(zhǎng)了83.70%達(dá)到73.67億元之后，2014年再上一個(gè)臺(tái)階達(dá)到82.40億元，此后雖有所起伏，但基本維持在每年80億元左右。

表1 2012～2019年廣西社會(huì)救助支出情況

同時(shí)，社會(huì)救助費(fèi)用支出在民政事業(yè)費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用占比中一直居第一位。從圖2可知，廣西社會(huì)救助占民政事業(yè)費(fèi)支出的比重最低的是2016年，其占比僅是51.31%，最高的是2018年，達(dá)到61.45%。

圖2 2012～2019年廣西社會(huì)救助支出占民政事業(yè)費(fèi)的比重

此外，從社會(huì)救助資金來(lái)源渠道看，2012～2019年，廣西自籌部分的比重在9.16%～14.96%之間。從圖3可以看出，盡管2012～2019年廣西社會(huì)救助資金來(lái)源主渠道是中央的轉(zhuǎn)移支付，但廣西自籌部分的占比，除了2014～2016年低于10%以外，其余各年份均在10%以上。這體現(xiàn)出廣西各級(jí)黨委和政府秉持“以人民為中心”這一執(zhí)政理念，量力而行、盡力而為，把習(xí)近平總書記“扎實(shí)推進(jìn)民生建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)”(3)2017年4月，習(xí)近平總書記在廣西考察時(shí)提出。的重要指示精神貫徹落實(shí)到行動(dòng)上。

圖3 2012～2019年社會(huì)救助資金中廣西自籌部分的比重

(三)城鄉(xiāng)社會(huì)救助水平明顯提高

隨著社會(huì)救助投入力度的加大，城鄉(xiāng)救助水平也得到不斷的提高。這可以從對(duì)以下各項(xiàng)指標(biāo)的分析中得到印證。

1.關(guān)于城市低保的保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平的分析。

首先，從城市居民最低生活保障水平(即保障標(biāo)準(zhǔn))來(lái)看，廣西2012年為270元/人·月，2019年提高至666元/人·月，比2012年增長(zhǎng)了146.7%,每年增長(zhǎng)的幅度如圖4所示。

圖4 2012～2019年廣西城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)情況

2012～2019年，廣西城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)率除了2014年最低(1.49%)，其余年份的增長(zhǎng)率均在10%以上，其中最高的是2013年(24.07%),年均增長(zhǎng)率為16.23%。

其次，從城市低保的補(bǔ)助水平來(lái)看，2012年為218元/人·月，2019年提高至410元/人·月，增幅達(dá)到88.07%，其間每年同比增長(zhǎng)的情況如圖5所示。

圖5 2012～2019年廣西城市低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)情況

圖5顯示了2012～2019年廣西城市低保補(bǔ)助水平的變化趨勢(shì)，從中可以看出其波動(dòng)幅度是比較大的，增長(zhǎng)幅度最小的是2019年(1.23%)，最大的是2012年(28.24%)，但從年均增長(zhǎng)率來(lái)看仍達(dá)到11.1%，處在一個(gè)較高的水平。

2.農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平的分析。

首先，從廣西農(nóng)村居民最低生活保障的保障標(biāo)準(zhǔn)水平來(lái)看，自2011年突破100元/人·月之后，2012年再提高至115元/人·月，此后逐年在不斷提高，2019年提高至373元/人·月(見圖6)，總體上呈較快的增長(zhǎng)趨勢(shì)。

圖6 2012～2019年廣西農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)趨勢(shì)

從其增速來(lái)看，除了增速最慢的一年即2014年僅為1.81%外，其余年份的增速都在10%以上，增速最快的是2013年為44.35%(見圖7)，平均增速為24.53%。

圖7 2012～2019年廣西農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度

其次，從農(nóng)村低保補(bǔ)助水平來(lái)看，2012年為88元/人·月，2014年突破百元為103元/人·月，至2019年提高到212元/人·月，較2012年增長(zhǎng)140.9%(見圖8)。

圖8 2012～2019年廣西農(nóng)村低保補(bǔ)助水平

從月均補(bǔ)助水平的增速來(lái)看，2013年最慢(僅2.27%)，2012年最快(35.38%)，平均增速為15.7%，也呈現(xiàn)出較高的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)(見圖9)。

圖9 2012～2019年廣西農(nóng)村低保補(bǔ)助水平增長(zhǎng)速度

(四)“應(yīng)兜盡兜”的目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)

為發(fā)揮農(nóng)村低保制度對(duì)脫貧攻堅(jiān)的兜底作用，確保農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧，廣西人民政府于2016年7月明確提出了按照“低保政策兜底一批”要求，提出了“八個(gè)銜接”的具體舉措，加快推進(jìn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接。2018年，隨著脫貧攻堅(jiān)的深入推進(jìn)，又出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)社會(huì)救助兜底脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》，進(jìn)一步完善了社會(huì)救助的政策體系，強(qiáng)化了財(cái)政支持社會(huì)救助兜底脫貧攻堅(jiān)的機(jī)制。2019年，還出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作的意見》，將城鎮(zhèn)特困人員、城鎮(zhèn)低保對(duì)象、城鎮(zhèn)支出型低收入家庭(包括城市困難職工、農(nóng)民工)等納入城鎮(zhèn)貧困群眾脫困解困對(duì)象范圍，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)貧困群眾“兩不愁三保障”脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。

1.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家扶貧線目標(biāo)。

2015年，廣西有25個(gè)縣(市、區(qū))的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或超過(guò)國(guó)家扶貧線2855元，最高達(dá)到3100元；有31個(gè)縣(市、區(qū))農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)接近扶貧線(保障標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)2600元低于2855元)；有55個(gè)縣(市、區(qū))的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)低于2600元以下(不含2600元)，最低的縣僅為1560元。(4)廣西壯族自治區(qū)民政廳關(guān)于上報(bào)《發(fā)揮低保政策對(duì)農(nóng)村脫貧兜底作用的考慮》的報(bào)告。

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來(lái)，廣西加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保的投入，促進(jìn)農(nóng)村低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，并超過(guò)了國(guó)家規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)線。

如圖10所示，2015年之前，廣西農(nóng)村低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)一直低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線，其中2012年的差距最大，達(dá)到1245元，直到“十二五”末的2015年仍有299元的差距。2016年起，前者才開始略微超過(guò)后者，但超出的水平不高，此后一直呈上升之勢(shì)，到了2019年前者比后者高出了729元/人·年，“兩線合一”的政策目標(biāo)得到落實(shí)。

圖10 2012～2019年廣西農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線的比較

2.城鄉(xiāng)低保覆蓋面略高于全國(guó)平均水平。

在農(nóng)村低保逐年提高的保障標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，廣西不斷加大財(cái)政支持社會(huì)救助的力度，不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保和特困人員供養(yǎng)救助的覆蓋面，使之維持在合理的區(qū)間，更好地發(fā)揮出城鄉(xiāng)低保對(duì)脫貧攻堅(jiān)的“兜底”作用。

判斷廣西城鄉(xiāng)低保覆蓋面是否處在一個(gè)合理的區(qū)間，首先要對(duì)全國(guó)相應(yīng)指標(biāo)做一個(gè)分析。利用表2的數(shù)據(jù)計(jì)算2014～2018年全國(guó)城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面以及農(nóng)村低保和農(nóng)村特困人員占農(nóng)村貧困人口的比重，其結(jié)果如表3所示。

表2 2014～2018年全國(guó)城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員供養(yǎng)人數(shù)等基本情況 單位：萬(wàn)人

表3顯示，2014～2018年，全國(guó)城鎮(zhèn)低保的覆蓋面處在1.21%～2.51%之間；農(nóng)村低保的覆蓋面為6.24%～8.42%；而農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面在0.81%～0.86%之間。這可以作為廣西城鄉(xiāng)低保覆蓋面是否合理的一個(gè)參照系。

表3 2014～2018年全國(guó)城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員占比情況 單位：%

表4反映了2014～2018年廣西城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)人數(shù)等基本情況。

表4 2014～2018年廣西城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員供養(yǎng)人數(shù)等基本情況 單位：萬(wàn)人

利用表4的數(shù)據(jù)計(jì)算2014～2018年度廣西城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面以及農(nóng)村低保和農(nóng)村特困人員占農(nóng)村貧困人口的比重，其結(jié)果如表5所示。

表5 2014～2018年廣西城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員占比情況 單位：%

對(duì)表3和表5進(jìn)行綜合分析，本文認(rèn)為，2014～2018年廣西農(nóng)村低保的覆蓋面處在一個(gè)比較合理的區(qū)間之內(nèi)，但城鎮(zhèn)低保的覆蓋面和全國(guó)相比有一定的差距。從農(nóng)村低保覆蓋面看，這期間和全國(guó)一樣總體呈下降的趨勢(shì)，最高年份為2014年占比12.82%，比全國(guó)平均水平高了4.4個(gè)百分點(diǎn)，最低年份為2018年占比7.43%，比全國(guó)高了1.19個(gè)百分點(diǎn)；從農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面看，各個(gè)年份均略高于全國(guó)平均水平。但從城市低保的覆蓋面看，卻明顯低于全國(guó)平均水平。其中，2014年雖也低于全國(guó)平均水平，但其差距僅為0.46個(gè)百分點(diǎn)，此后差距越拉越大，2018年差距甚至擴(kuò)大到了0.73個(gè)百分點(diǎn)，這應(yīng)引起高度重視。

3.社會(huì)救助的“兜底”能力不斷得到增強(qiáng)。

從社會(huì)救助事業(yè)費(fèi)支出總額來(lái)看，2018年比2015年減少了36256萬(wàn)元，但通過(guò)對(duì)2015年和2018年社會(huì)救助事業(yè)費(fèi)用支出結(jié)構(gòu)的分析，其對(duì)脫貧攻堅(jiān)的“兜底”能力卻不斷得到增強(qiáng)。從表6中可以看到，除了其他救助支出比重2018年比2015年下降了0.44個(gè)百分點(diǎn)以外，其余的比重都有不同程度的上升。其中，最低生活保障占社會(huì)救助支出的比重上升了0.53個(gè)百分點(diǎn)，特困人員供養(yǎng)占比提高了8.73個(gè)百分點(diǎn)，臨時(shí)救助占比提高了1.49個(gè)百分點(diǎn)。值得注意的是，在最低生活保障支出中，城市與農(nóng)村的占比份額出現(xiàn)了此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)，城市所占比重下降了12.83個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)地農(nóng)村所占比重則上升了12.83個(gè)百分點(diǎn)，這表明最低生活保障明顯呈現(xiàn)出較大幅度向農(nóng)村傾斜的趨勢(shì)，從而有力地強(qiáng)化了其對(duì)脫貧攻堅(jiān)的“兜底”能力。

表6 2015年和2018年廣西社會(huì)救助支出結(jié)構(gòu)情況 單位：%

4.社會(huì)救助的精準(zhǔn)度不斷得到提高。

提高社會(huì)救助的精準(zhǔn)度是脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮好其“兜底保障”功能的題中之義，這可以從“低保兜底保障”的基本內(nèi)涵來(lái)加深理解。有學(xué)者提出，“低保兜底保障”中的“兜底”有以下三重含義。第一是“發(fā)展干預(yù)順序上的底”。即在脫貧攻堅(jiān)幫扶措施中，產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、生態(tài)扶貧、發(fā)展教育等幫扶舉措解決不了的，需要“低?！眮?lái)加以解決，簡(jiǎn)而言之“低?！档住瘜?duì)象就是那些扶不起的人，漏下來(lái)的貧困人口”。第二是“貧困群體分類中的底”。當(dāng)前的扶貧對(duì)象中，其致貧因素是極其復(fù)雜多樣的，即“所謂貧有百樣、困有千種”。扶貧建檔立卡中的低保戶應(yīng)是因殘疾、重病等因素喪失勞動(dòng)能力，導(dǎo)致家庭生活困難的農(nóng)村貧困群體。第三是“家庭—集體—國(guó)家”幫扶主體順序上的底。這意味著只有在家庭、集體經(jīng)濟(jì)等都無(wú)力幫助時(shí)，才由國(guó)家的低保政策予以救助(左停等，2017)。從上述的理解中可以看出，作為社會(huì)保障體系中的底部，社會(huì)救助只提供給最需要幫助的弱勢(shì)群體，它體現(xiàn)出一個(gè)社會(huì)公平的底線。因而從這個(gè)意義上講，低保救助中必須杜絕“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄绊?xiàng)目?！钡痊F(xiàn)象，只有把“低保救助”資金用在刀刃上，才能真正發(fā)揮其“兜底保障”的功能。

在脫貧攻堅(jiān)中，廣西在加大財(cái)政對(duì)社會(huì)救助投入的基礎(chǔ)上，大膽探索符合廣西實(shí)際的社會(huì)救助體制機(jī)制改革之路。通過(guò)完善社會(huì)救助法規(guī)、優(yōu)化審批流程、建立和完善低保核對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)社會(huì)救助審批權(quán)限下放、“按戶施?！迸c“按人施?！毕嘟Y(jié)合改革和城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作改革，以及推動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)救助試點(diǎn)、建立社會(huì)救助容錯(cuò)機(jī)制等措施，有效提高了社會(huì)救助的精準(zhǔn)度。這可以從以下對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的分析中得到證明。

從圖11可以看出，與2015年相比，2018年廣西享受農(nóng)村低保的人員中，女性所占比重提高了12.12個(gè)百分點(diǎn)，未成年人占比也提高了5.38個(gè)百分點(diǎn)，殘疾人占比提高了3.07個(gè)百分點(diǎn)。而老年人的占比下降了11.8個(gè)百分點(diǎn)，這或許更符合農(nóng)村的實(shí)際。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2018年廣西65歲以上的老年人口占到總?cè)丝诘?.96%，但農(nóng)村中一些老年人雖然從統(tǒng)計(jì)意義上已是老齡人口，但只要身體健康，都還是勞動(dòng)力并還在從事農(nóng)活，因此，其比例下降反而更符合農(nóng)村實(shí)際。在脫貧攻堅(jiān)中廣西各地認(rèn)真貫徹社會(huì)救助“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”的原則，把救助的重點(diǎn)放在最需要得到救助的對(duì)象上，使“低保兜底”更好地發(fā)揮出其“兜底”的功能。

圖11 2015年和2018年廣西農(nóng)村低保中各類人員所占比重的比較

三、當(dāng)前廣西財(cái)政支持社會(huì)救助“兜底保障”存在的主要問(wèn)題

在充分肯定廣西社會(huì)救助“兜底保障”脫貧攻堅(jiān)取得的巨大成績(jī)前提下，為更好地對(duì)廣西財(cái)政支持社會(huì)救助水平做出科學(xué)合理評(píng)價(jià)，本文對(duì)廣西財(cái)政支持社會(huì)救助狀況做縱向與橫向的實(shí)證分析。分析結(jié)果表明，目前仍存在著社會(huì)救助支出水平相對(duì)較低、保障能力相對(duì)較弱等問(wèn)題。

(一)社會(huì)救助支出水平相對(duì)較低

社會(huì)救助作為制度性的公共產(chǎn)品，決定了社會(huì)救助資金的主要來(lái)源是各級(jí)財(cái)政，政府理所當(dāng)然成為其資金的提供者及監(jiān)管者。從這個(gè)意義上講，一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)救助支出水平的多寡，決定著社會(huì)救助保障能力的高低。

在社會(huì)救助支出中，最低生活保障為社會(huì)救助支出占比的最大項(xiàng)目。根據(jù)民政部官網(wǎng)公布的社會(huì)救助支出和年度的城鄉(xiāng)最低生活保障數(shù)據(jù)，本文計(jì)算了2014～2018年全國(guó)及廣西、貴州、云南人均社會(huì)救助支出水平(見圖12)。

圖12 2014～2018年全國(guó)與廣西、貴州、云南人均社會(huì)救助支出水平

從圖12可以看出，這一時(shí)期，廣西人均社會(huì)救助支出水平低于全國(guó)平均水平；除個(gè)別時(shí)間點(diǎn)以外，部分時(shí)期也低于貴州、云南兩地。2014年以來(lái)，盡管廣西不斷加大資金籌措力度，增大社會(huì)救助的支出，人均社會(huì)救助支出年均增長(zhǎng)速度達(dá)到21.8%，比全國(guó)高了3.3個(gè)百分點(diǎn)，但由于起點(diǎn)低，直到2018年，人均社會(huì)救助支出水平仍比全國(guó)低1027元。

(二)社會(huì)救助資金使用結(jié)構(gòu)不合理

支出結(jié)構(gòu)的變化反映出對(duì)社會(huì)救助某個(gè)方面重視程度的差異。對(duì)此雖然很難做出好壞優(yōu)劣的價(jià)值判斷，但這種支出結(jié)構(gòu)的改變，對(duì)某一類救助對(duì)象而言，無(wú)疑將產(chǎn)生直接或間接影響。這可以從社會(huì)救助支出占民政事業(yè)費(fèi)的比重(以下簡(jiǎn)稱社會(huì)救助支出占比)、最低生活保障支出占社會(huì)救助支出的比重(以下簡(jiǎn)稱低保支出占比)和農(nóng)村最低生活保障占城鄉(xiāng)最低生活保障支出的比重(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保支出占比)三個(gè)層面展開分析。表7反映了全國(guó)與廣西及西南其他省(區(qū)、市)上述結(jié)構(gòu)比例的對(duì)比狀況。

表7 2018年全國(guó)與廣西及西南其他省(區(qū)、市)社會(huì)救助資金支出結(jié)構(gòu)的比較

從表中可以看出，廣西社會(huì)救助支出占民政事業(yè)費(fèi)支出的比重在西南地區(qū)中處于較低水平，略高于四川，與占比最高的貴州省相比低了13.91個(gè)百分點(diǎn)，這又從一個(gè)側(cè)面反映出廣西財(cái)政對(duì)社會(huì)救助支出力度的相對(duì)不足。再?gòu)淖畹蜕畋Ｕ现С稣忌鐣?huì)救助支出比重來(lái)看，廣西比全國(guó)平均水平低了3.14個(gè)百分點(diǎn)，在西南地區(qū)排倒數(shù)第二位，與占比最高的貴州省比較，低了11.63個(gè)百分點(diǎn)。社會(huì)救助除了最低生活保障之外，還有特困人員供養(yǎng)(5)根據(jù)廣西財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“十三五”時(shí)期廣西區(qū)本級(jí)困難群眾救助支出2016年為760408萬(wàn)元，2017年為771629萬(wàn)元，2018年為791204萬(wàn)元，2019年為881412萬(wàn)元，2020年則達(dá)1144809萬(wàn)元。和臨時(shí)救助等，由于社會(huì)救助支出水平總體較低，如果把資金更多投向最低生活保障上，勢(shì)必?cái)D占其他方面的支出，因此只能相對(duì)壓低這方面的支出以平衡其他方面的支出，所以其占比水平低于其他省份也就不難理解了。而從農(nóng)村最低生活保障支出占城鄉(xiāng)最低生活保障支出比重來(lái)看，廣西則大大超出全國(guó)及西南其他省(區(qū)、市)的平均水平，這反映出廣西對(duì)發(fā)揮“低保兜底”脫貧攻堅(jiān)的高度重視。

(三)社會(huì)救助的保障能力相對(duì)較弱

首先，從農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分析?？v向來(lái)看，廣西農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有了較大幅度的提高，且已經(jīng)超過(guò)了國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線。橫向來(lái)看，廣西農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)不僅低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，也低于西部一些省(區(qū)、市)。

圖13表明，2018年西部省(區(qū)、市)中農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)最高的是內(nèi)蒙古(5453.8元/人·年)，最低的是云南(3651.9元/人·年)，廣西排倒數(shù)第三位。

圖13 2018年西部省(區(qū)、市)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)

其次，從農(nóng)村最低生活保障平均實(shí)際補(bǔ)助水平來(lái)看，2018年廣西農(nóng)村最低生活保障實(shí)際補(bǔ)助水平為2706元/人·年，在西部地區(qū)排第八位，處于較低水平。與排第一位的重慶相比低了1630元/人·年,僅為重慶的62.4%；與排第七位的貴州相比低了180元/人·年。

再次，從城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分析。2018年，廣西城市最低生活保障的平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到589.6元/人·月，超過(guò)了全國(guó)平均水平(579.7元/人·月)，在西部地區(qū)中排第四位，次于西藏(805元/人·月)、內(nèi)蒙古(640.5元/人·月)和貴州(591.7/人·月)，在全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)中列第十四位。但2018年廣西城市平均生活消費(fèi)支出已達(dá)到20159元，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅占35.09%，這表明城市最低生活保障水平也還是比較低的。

最后，從城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)支出水平來(lái)分析。2018年，廣西城市特困人員救助保障支出水平達(dá)到12847.3元/人·年，比全國(guó)平均水平高了20.55%，即使是在西部地區(qū)省(區(qū)、市)中也能排第三位。然而，相對(duì)于目前城市居民平均生活消費(fèi)水平而言，前者也只為后者的63.72%，可見其保障能力還是相對(duì)弱的。而同年的農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)支出水平僅為5828.5元/人·年，比全國(guó)平均水平(6744.7元/人·年)低15.72個(gè)百分點(diǎn)，在西部省(區(qū)、市)中排倒數(shù)第三位，只相當(dāng)于排名第一位青海省的43.45%。

綜上所述，廣西農(nóng)村居民最低生活保障無(wú)論是平均保障標(biāo)準(zhǔn)，還是平均實(shí)際補(bǔ)助水平，或者是農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)的支出水平，在全國(guó)都是處于較低水平；城市最低生活保障的平均標(biāo)準(zhǔn)和特困人員救助供養(yǎng)支出水平雖不算低，但與同期城市居民消費(fèi)支出水平相比還是顯得相對(duì)低的。這些方面均反映出廣西財(cái)政支出中社會(huì)救助的投入是相對(duì)不足的。

(四)橫向比較，城鄉(xiāng)最低生活保障的覆蓋率較低

從全國(guó)平均水平及各省(區(qū)、市)來(lái)看，無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村，最低生活保障的覆蓋率總體上都呈現(xiàn)出下降之勢(shì)，這是貫徹落實(shí)最低生活保障“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”原則的必然趨勢(shì)。但從橫向比較來(lái)看，若與其他省(區(qū)、市)特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平同屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相比，廣西城鄉(xiāng)社會(huì)救助覆蓋率下降的幅度過(guò)大，無(wú)疑也折射出“應(yīng)該救助的對(duì)象沒(méi)有得到應(yīng)有救助”這一事實(shí)。從城市最低生活保障看，正如上文所分析的，2018年廣西城市最低生活保障的覆蓋率僅為0.48%，與同期全國(guó)平均水平比低了0.73個(gè)百分點(diǎn)。上文的相關(guān)分析中曾指出，2018年廣西農(nóng)村最低生活保障支出的占比高達(dá)88.08%，這反映出農(nóng)村最低生活保障支出對(duì)城市最低生活保障產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。從農(nóng)村最低生活保障覆蓋率來(lái)看，2018年廣西為7.43%，比全國(guó)平均水平高了1.21個(gè)百分點(diǎn)，但卻低于西部地區(qū)部分省(區(qū))，如圖14所示。

圖14 2018年西部部分省(區(qū))農(nóng)村最低生活保障覆蓋率

四、新時(shí)期完善廣西財(cái)政支持社會(huì)救助“兜底保障”的對(duì)策建議

作為民生兜底保障工程的社會(huì)救助，其政策目標(biāo)是解決困難群眾的生活之憂，在我國(guó)國(guó)家治理體系中占有重要地位，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。財(cái)政應(yīng)如何加大支持力度，促進(jìn)社會(huì)救助體系在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善提升？本文通過(guò)對(duì)已有研究文獻(xiàn)的梳理并結(jié)合廣西實(shí)際，提出如下的政策建議。

(一)準(zhǔn)確把握新階段社會(huì)救助的發(fā)展趨勢(shì)

2020年后我國(guó)社會(huì)救助將如何發(fā)展？近年來(lái)學(xué)術(shù)界和政界圍繞這一問(wèn)題展開了多視角、寬領(lǐng)域的深入研究。綜合現(xiàn)有研究的成果，可以概括出以下幾個(gè)方面。

1.加快建設(shè)和完善以社會(huì)救助為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度是新時(shí)代的客觀要求。

新時(shí)期，絕對(duì)貧困問(wèn)題已經(jīng)得到解決，但相對(duì)貧困問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，解決相對(duì)貧困問(wèn)題是這個(gè)時(shí)代的主要任務(wù)。因此，完善以最低生活保障為核心的社會(huì)救助體系，更好地發(fā)揮其“兜底保障”的作用，是新時(shí)代社會(huì)救助體系建設(shè)的內(nèi)在要求。

2.新時(shí)代社會(huì)救助體系應(yīng)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

總體而言，亟須推動(dòng)社會(huì)救助體系實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)型”。一是從最低生活保障向基本生活保障轉(zhuǎn)型，包括提高救助水平，從滿足困難群眾對(duì)美好生活的新期待出發(fā)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，與最低基本生活消費(fèi)支出掛鉤。完善低保對(duì)象的認(rèn)定方法，擴(kuò)大低保覆蓋面，逐步推進(jìn)低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)統(tǒng)籌。二是從單一救助向綜合救助轉(zhuǎn)型，推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)，引入專業(yè)社工組織，開展困難群眾的綜合認(rèn)定，提供一攬子救助方案。三是從物質(zhì)救助向“物質(zhì)+服務(wù)”轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化服務(wù)型救助。

3.完善以農(nóng)村低保制度為核心的社會(huì)救助制度，構(gòu)建一體化的反貧困政策框架。

整合現(xiàn)行農(nóng)村低保制度、相關(guān)救助制度與扶貧開發(fā)政策，形成以農(nóng)村低保為核心的社會(huì)救助體系，構(gòu)建一體化的解決農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題的反貧困政策框架。具體而言，一是要堅(jiān)持農(nóng)村低保制度的最低保障性質(zhì)(既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口)；二是要處理好頂層設(shè)計(jì)與地方差異之間的關(guān)系；三是要反映貧困程度，向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)或者是“修正后的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)靠；四是要加強(qiáng)扶貧開發(fā)和社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等不同制度之間的有效銜接；五是要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展性社會(huì)救助，著眼于促進(jìn)低收入人口發(fā)展能力的有效提升。

4.強(qiáng)化相關(guān)配套領(lǐng)域的改革。

這主要包括建立救助對(duì)象精準(zhǔn)化的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)社會(huì)救助的精準(zhǔn)施策，加大對(duì)邊緣群體、支出型困難群體及重度傷殘群體等特殊群體的救助力度；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系建設(shè)，處理好最低生活保障制度、最低工資制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度三條保障線的關(guān)系，建立以最低生活保障為基準(zhǔn)的社會(huì)保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步為處于相對(duì)弱勢(shì)地位的城鎮(zhèn)居民提供基本生活保障；按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，強(qiáng)化最低生活保障功能與就業(yè)救助、教育救助和醫(yī)療救助的互補(bǔ)共促作用；探索政府與社會(huì)形成良性互動(dòng)關(guān)系的辦法和途徑，激發(fā)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的積極性，進(jìn)一步形成社會(huì)力量參與社會(huì)救助的機(jī)制，等等。

(二)切實(shí)增強(qiáng)新階段社會(huì)救助的綜合保障能力

根據(jù)黨的十九大和十九屆四中全會(huì)精神，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)相對(duì)貧困問(wèn)題將是扶貧領(lǐng)域中一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。根據(jù)初步分析，2020年以后廣西城鄉(xiāng)相對(duì)貧困群體主要包括以下幾個(gè)方面。一是農(nóng)村中現(xiàn)有的“兜底保障”貧困人口。根據(jù)《2018年廣西壯族自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，廣西有182.2萬(wàn)人享受農(nóng)村最低生活保障，24.7萬(wàn)人享受特困人員救助供養(yǎng)，合計(jì)為206.9萬(wàn)人，占當(dāng)年農(nóng)村常住人口的8.4%。二是遭遇風(fēng)險(xiǎn)沖擊而可能返貧的人口。無(wú)論是城市還是農(nóng)村，總有一些家庭因受自然災(zāi)害或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(如突如其來(lái)的新冠肺炎疫情等)的沖擊而遭受一定程度困難，雖然這些人不至于解決不了基本生存問(wèn)題，但在其風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有解除之前將陷入暫時(shí)性的貧困。三是城鎮(zhèn)化安置的易地移民搬遷人口。廣西實(shí)際搬遷71萬(wàn)人，約占“十三五”時(shí)期農(nóng)村貧困人口的13%左右。四是因城鄉(xiāng)區(qū)域不平衡發(fā)展而產(chǎn)生的農(nóng)村低收入人口。學(xué)術(shù)界公認(rèn)，未來(lái)所謂的低收入群體一般按人均可支配收入(或中位數(shù))的50%來(lái)界定，由于廣西仍是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，故暫且以農(nóng)村居民人均可支配收入五等份收入組中的最低收入組作為低收入標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此計(jì)算2018年廣西農(nóng)村低收入人口約為490.39萬(wàn)人。(6)2018年，廣西農(nóng)村居民人均可支配收入為11534元，其30%等于3460.2元，而五等份收入分組中最低組為3666元，比按人均可支配收入30%計(jì)算還多了205.8元，但比按50%計(jì)算則少了2101元，可見以五等份收入分組中最低組作為低收入是可行的。2018年廣西鄉(xiāng)村人口為2452萬(wàn)人，農(nóng)村家庭戶均人口數(shù)為3.45人。五是城市中的低收入人口。同樣以廣西城鎮(zhèn)居民人均可支配收入五等份收入組中的最低收入組為低收入人口，據(jù)此計(jì)算2018年廣西城鎮(zhèn)低收入人口約為494.8萬(wàn)人。(7)2018年廣西城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為32436元，如以其30%計(jì)算則為9730.8元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入五等份收入分組中最低組為12288元，比按30%計(jì)算多了2557.2元，但比按50%計(jì)算則少了3930元，可見將城鎮(zhèn)居民人均可支配收入五等份收入分組中最低組的收入水平作為低收入，也是可以接受的。2018年廣西城鎮(zhèn)人口為2474萬(wàn)人，城鎮(zhèn)家庭戶均人口數(shù)為3.31人。

上述粗略地估算了2020年以后廣西城鄉(xiāng)相對(duì)貧困人口的規(guī)模。當(dāng)然農(nóng)村中的相對(duì)貧困人口或許有重疊交叉的部分，如第四類的低收入人口或許涵蓋了第一類和第二類，因此不可以簡(jiǎn)單地把這幾類人加總。城市低收入人口中，如嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)居民可支配收入的30%計(jì)算，可能會(huì)減少1/5左右(即大約減少100萬(wàn)人)。由此看來(lái)，2020年后廣西城鄉(xiāng)相對(duì)貧困人口的總規(guī)模大約為750萬(wàn)～800萬(wàn)人，如果以2018年的廣西常住人口來(lái)計(jì)算，占總?cè)丝诘?5.2%～16.2%。上述簡(jiǎn)單估算略低于有關(guān)學(xué)者根據(jù)嚴(yán)格的科學(xué)方法估算的2015年全國(guó)基于零儲(chǔ)蓄的收入貧困發(fā)生率17.28%(譚詩(shī)斌，2018)。

對(duì)于未來(lái)我國(guó)的相對(duì)貧困治理，一方面，必須堅(jiān)持“開發(fā)式扶貧”的方針，正如習(xí)近平總書記一再反復(fù)強(qiáng)調(diào)的那樣，“產(chǎn)業(yè)扶貧是穩(wěn)定脫貧的根本之策”，“發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法”。對(duì)于大多數(shù)有勞動(dòng)能力的低收入人口來(lái)說(shuō)，解決他們相對(duì)貧困問(wèn)題的核心在于增強(qiáng)其自我發(fā)展能力(包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力)來(lái)增加其收入。另一方面，對(duì)于那些缺乏勞動(dòng)力的低收入人口來(lái)說(shuō)，無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村，必須通過(guò)社會(huì)救助來(lái)“兜底保障”，這是防止他們落入“貧困陷阱”的有效之舉。因此，總結(jié)以往特別是脫貧攻堅(jiān)中開展社會(huì)救助的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)新的情況、新的問(wèn)題，進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系，增強(qiáng)其綜合保障能力，是未來(lái)解決相對(duì)貧困治理問(wèn)題的重大舉措。構(gòu)建以基本生活保障為核心的社會(huì)救助體系，形成一體化的解決城鄉(xiāng)相對(duì)貧困問(wèn)題的政策框架是當(dāng)務(wù)之急。目前實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)際上已經(jīng)涉及很多現(xiàn)行開發(fā)式扶貧的內(nèi)容，如教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助等，但更多的是針對(duì)城鎮(zhèn)居民設(shè)計(jì)的，針對(duì)農(nóng)村居民的措施還較少，尤其是開發(fā)式扶貧的不少內(nèi)容未能涵蓋。因此，亟須對(duì)現(xiàn)行的《社會(huì)救助暫行辦法》進(jìn)行修訂，應(yīng)著眼于提升社會(huì)救助的綜合保障能力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)型”，核心在于構(gòu)建起發(fā)展型社會(huì)救助體系，在標(biāo)準(zhǔn)制定、人群識(shí)別、家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)和精準(zhǔn)施保等方面進(jìn)行制度重構(gòu)。發(fā)展型救助的目標(biāo)指向不僅僅在于緩解貧困，更在于激發(fā)貧困者的社會(huì)活力，解決貧困人口的能力貧困和權(quán)利貧困，增強(qiáng)其“造血功能”，通過(guò)提供就業(yè)支援、提高就業(yè)能力、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、支持創(chuàng)業(yè)、強(qiáng)化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、設(shè)立個(gè)人發(fā)展賬戶等，從根本上提高貧困人口參與經(jīng)濟(jì)、融入社會(huì)的機(jī)會(huì)和能力。

實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，基本路徑主要有三條：一是適當(dāng)擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民基本生活保障的覆蓋面；二是適當(dāng)提高救助保障水平，即提高實(shí)際補(bǔ)差的水平；三是加大對(duì)救助對(duì)象的專項(xiàng)救助(就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面)的投入。

(三)未來(lái)五年廣西社會(huì)救助投入規(guī)模的需求預(yù)測(cè)

1.預(yù)測(cè)分析的基本思路和技術(shù)路徑。

從需求面來(lái)看，社會(huì)救助的財(cái)政投入規(guī)模與需要救助的數(shù)量和水平密切相關(guān)。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為，目前我國(guó)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)總體上達(dá)到或基本達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的最低標(biāo)準(zhǔn)，但有部分省份沒(méi)有達(dá)到；與發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困線相比，我國(guó)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)有較大差距；再有，我國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)雖能完全滿足維持溫飽的需要，但無(wú)法滿足貧困者共享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果及提高生活質(zhì)量的需要(關(guān)信平，2016)。基于這一現(xiàn)實(shí)，不少學(xué)者提出“應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大低保制度覆蓋面”的建議。鄭功成指出，“補(bǔ)短板、兜底線是雪中送炭，是政府必須要做好的工作，但要滿足人民對(duì)美好生活的向往，短板要增長(zhǎng)，底線也必定要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高而提高”。(8)《“新時(shí)代社會(huì)救助兜底保障”研討會(huì)在京召開》，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)網(wǎng)站，2018年4月15日。這表明，適當(dāng)擴(kuò)大基本生活保障面，并適當(dāng)提高其保障標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)差水平，是大勢(shì)所需。這是我們對(duì)未來(lái)廣西社會(huì)救助財(cái)政投入規(guī)模預(yù)測(cè)的思路基礎(chǔ)。

從預(yù)測(cè)的技術(shù)路徑來(lái)看，既然要適當(dāng)擴(kuò)大保障覆蓋面，這就涉及需要對(duì)未來(lái)幾年廣西人口的總體規(guī)模和人口城鄉(xiāng)分布結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測(cè)，在此基礎(chǔ)上借鑒有關(guān)的研究方法和結(jié)論，預(yù)測(cè)廣西未來(lái)幾年城鄉(xiāng)低保的人口數(shù)量，再根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測(cè)所需的財(cái)政投入規(guī)模。

2.預(yù)測(cè)的方法步驟及其結(jié)果。

(1)未來(lái)五年廣西常住人口及城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)分布的分析。在此，根據(jù)廣西2005～2019年的相關(guān)數(shù)據(jù)，采用簡(jiǎn)單的趨勢(shì)外推法來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)。

根據(jù)歷年《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)計(jì)算，2005～2019年廣西常住人口年均增長(zhǎng)率為0.48%，城鎮(zhèn)常住人口年均增長(zhǎng)率為3.77%，而農(nóng)村常住人口的增長(zhǎng)率則為-1.85%。據(jù)此預(yù)測(cè)2020年后廣西常住人口及城鄉(xiāng)常住人口分布狀況，結(jié)果如表8所示。

表8 2020～2025年廣西常住人口總量及城鄉(xiāng)分布預(yù)測(cè)結(jié)果 單位：萬(wàn)人

(2)未來(lái)五年廣西城鄉(xiāng)應(yīng)享受最低生活保障人數(shù)的預(yù)測(cè)。社會(huì)救助對(duì)象規(guī)模是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)生活困難群體救助力度的重要指標(biāo)。社會(huì)救助的特性決定了其覆蓋面不應(yīng)是大多數(shù)人，但如覆蓋率太低也將會(huì)影響民生福祉。

有學(xué)者提出，根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，到2020年我國(guó)城市救助對(duì)象應(yīng)擴(kuò)大到常住人口的5%，農(nóng)村救助對(duì)象應(yīng)擴(kuò)大到9%，城鄉(xiāng)經(jīng)常性救助人口(低保人口、特困供養(yǎng)人員和醫(yī)療、教育等專項(xiàng)救助人口)應(yīng)占到全國(guó)總?cè)丝诘?%左右(王秀杰和關(guān)信平，2018)。按照城市救助對(duì)象占城市常住人口5%，農(nóng)村救助對(duì)象占農(nóng)村常住人口9%的比例來(lái)預(yù)測(cè)，2020～2025年廣西城鄉(xiāng)享受基本生活救助的人數(shù)如表9所示。

表9 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保救助對(duì)象預(yù)測(cè) 單位：萬(wàn)人

從預(yù)測(cè)結(jié)果來(lái)分析，與2019年相比，2020年以后廣西城鄉(xiāng)享受低保救助的總?cè)藬?shù)大約增加65.27萬(wàn)人。其中，農(nóng)村應(yīng)比2019年減少35.23萬(wàn)人，而城市低保救助對(duì)象則應(yīng)增加約100萬(wàn)人。

(3)低保救助財(cái)政投入規(guī)模的預(yù)測(cè)。有關(guān)研究表明，當(dāng)前我國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比例大多集中在15%～25%之間，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比例在20%～35%之間(韓克慶，2018)，明顯偏低，這在學(xué)術(shù)界已形成廣泛共識(shí)。因此，有學(xué)者提出，在低保救助方面，到2020年城市救助對(duì)象在獲得低保救助后，其收入應(yīng)能夠達(dá)到城市居民可支配收入的40%，農(nóng)村則應(yīng)達(dá)到50%左右的水平。同時(shí)還提出，城市低保實(shí)際差補(bǔ)水平應(yīng)達(dá)到750元左右，農(nóng)村低保實(shí)際差補(bǔ)應(yīng)達(dá)到480元(王秀杰和關(guān)信平，2018)。

以王秀杰和關(guān)信平(2018)提出的實(shí)際補(bǔ)差支出水平為依據(jù)，本文對(duì)2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實(shí)際補(bǔ)差支出做如下高、中、低三個(gè)方案的預(yù)測(cè)。高方案按其標(biāo)準(zhǔn)的100%、中方案則取其標(biāo)準(zhǔn)的85%、低方案按其標(biāo)準(zhǔn)的60%進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果見表10、表11和表12。

表10 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實(shí)際補(bǔ)差支出預(yù)測(cè)(高方案)

表11 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實(shí)際補(bǔ)差支出預(yù)測(cè)(中方案)

表12 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實(shí)際補(bǔ)差支出預(yù)測(cè)(低方案)

(4)社會(huì)救助費(fèi)用支出規(guī)模的預(yù)測(cè)分析。在目前的社會(huì)救助體系中，最低生活保障是其核心，占據(jù)主導(dǎo)地位，因而其費(fèi)用支出在民政事業(yè)費(fèi)支出中一般占60%以上。根據(jù)《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》所設(shè)的科目，社會(huì)救助除了城鄉(xiāng)最低生活保障之外，還包括了特困人員供養(yǎng)、臨時(shí)救助和其他社會(huì)救助等科目。上文中的表7，對(duì)社會(huì)救助中各科目費(fèi)用支出做了分析，從全國(guó)平均水平來(lái)看，最低生活保障占社會(huì)救助費(fèi)用支出的73.38%，四川、貴州和云南分別為75.10%、81.87%和81.75%，廣西僅為70.24%。假設(shè)今后廣西把最低生活保障的費(fèi)用支出提高到75%，據(jù)此來(lái)預(yù)測(cè)2020～2025年廣西社會(huì)救助費(fèi)用，其預(yù)測(cè)結(jié)果見表13。

表132020～2025年廣西社會(huì)救助費(fèi)用預(yù)測(cè)結(jié)果 單位：億元

續(xù)表

3.預(yù)測(cè)結(jié)果的可行性分析。

從表13來(lái)看，如果采用高方案，“十四五”期間廣西社會(huì)救助的財(cái)政投入規(guī)模需達(dá)到320億元左右，是2018年(79.94億元)的4倍。如采用低方案則需投入192億元左右，也是2018年的2.4倍；兩種方案的投入規(guī)模均較大。對(duì)這個(gè)問(wèn)題需做進(jìn)一步分析，首先，從廣西財(cái)政對(duì)社會(huì)救助投入的增長(zhǎng)率與公共財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)力比較來(lái)看，2012年廣西財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入為73.67億元，2018年為79.94億元，年均增長(zhǎng)為1.37%，而同期公共財(cái)政支出則由2012年2985.22億元增加到2018年的5310.74億元，年均增長(zhǎng)率為10.07%，兩者間增長(zhǎng)率差距明顯。其次，從廣西財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入占公共財(cái)政支出的比重來(lái)看，2012年這一比重為2.47%，而2018年則下降到1.51%。假如按照2012年的投入比例加大對(duì)社會(huì)救助的支持力度，2018年財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入則應(yīng)達(dá)到131.06億元，比現(xiàn)有實(shí)際投入要多出51.12億元。

此外，2018年廣西人均民政事業(yè)費(fèi)為2.6萬(wàn)元/百人，比全國(guó)平均水平低了0.3萬(wàn)元/百人，在西部地區(qū)排名倒數(shù)第一位(見圖15)，這應(yīng)該值得我們反思。如按同一年度西部地區(qū)平均投入強(qiáng)度(4.41萬(wàn)元/百人)來(lái)衡量，并以常住人口來(lái)計(jì)算，2018年廣西民政事業(yè)費(fèi)的投入應(yīng)為217.24億元，實(shí)際投入僅為130.12億元，差距為87.12億元。可見，進(jìn)一步加大對(duì)作為民生之基的社會(huì)救助的投入，既有必要也有一定的空間。換言之，上述提出的高、中、低三個(gè)方案具有一定的可行性。為此建議，2021～2022年力爭(zhēng)執(zhí)行低方案，2023～2024年力爭(zhēng)執(zhí)行中方案，到“十四五”末期，力爭(zhēng)執(zhí)行高方案，以最大限度保障低收入群體的基本生活。

圖15 2018年廣西人均民政事業(yè)費(fèi)支出與全國(guó)及西部其他省(區(qū)、市)的比較

(四)不斷拓寬新階段社會(huì)救助的資金籌集渠道

1.建立社會(huì)救助財(cái)政投入穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制。

上述對(duì)廣西財(cái)政支持社會(huì)救助存在問(wèn)題的分析表明，盡管黨的十八大以來(lái)特別是“十三五”脫貧攻堅(jiān)中，廣西各級(jí)政府財(cái)政部門都加大了對(duì)社會(huì)救助的投入，但總體上看其投入力度仍然比不上其他省(區(qū)、市)。因此，建議有關(guān)部門根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和法規(guī)，結(jié)合廣西“十四五”社會(huì)救助的實(shí)際，認(rèn)真謀劃好“十四五”財(cái)政社會(huì)救助投入的總體方案，依據(jù)救助人群、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障項(xiàng)目等要素科學(xué)測(cè)定社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)總量需求。同時(shí)，依據(jù)現(xiàn)有資金來(lái)源渠道估算財(cái)政對(duì)社會(huì)救助投入的供給能力及其差距，深入分析可挖掘的投入潛力并合理配置不同救助項(xiàng)目的財(cái)政資源，以此建立起隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)力增長(zhǎng)而增長(zhǎng)的社會(huì)救助財(cái)政投入機(jī)制, 確保社會(huì)救助資金預(yù)算增長(zhǎng)率與財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng), 逐步提高社會(huì)救助資金占公共財(cái)政支出和社會(huì)保障資金總額的比例，加快縮小廣西社會(huì)救助投入與相關(guān)省(區(qū)、市)投入差距的步伐。

2.積極爭(zhēng)取國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的更大支持。

廣西仍屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政實(shí)力依然相當(dāng)薄弱，爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的更大支持，是擴(kuò)大投入規(guī)模的重要途徑。建議有關(guān)部門通過(guò)翔實(shí)的、具體的數(shù)據(jù)分析，有理有據(jù)地向財(cái)政部、民政部反映，積極爭(zhēng)取國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的更大支持。通過(guò)對(duì)2018年“民政事業(yè)費(fèi)中央專項(xiàng)撥款對(duì)賬單簡(jiǎn)表”的分析發(fā)現(xiàn)，2018年中央對(duì)地方“困難群眾救助補(bǔ)助資金”的比例分別為：廣西4.88%、貴州5.12%、云南5.97%、甘肅5.41%。如果按人均水平來(lái)計(jì)算，廣西比上述省份所獲得的補(bǔ)助資金要少。雖然中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有其基本原則，也是綜合考慮了各種因素的結(jié)果，但同類地區(qū)的差別如此之大，不能不說(shuō)有失公平。因此，在爭(zhēng)取中央財(cái)政的支持方面，應(yīng)該說(shuō)有一定的空間。

3.引導(dǎo)和支持縣級(jí)財(cái)政加大配套投入。

建議有關(guān)部門研究出臺(tái)鼓勵(lì)支持縣級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)救助加大投入的具體政策，健全各縣級(jí)政府公共財(cái)政加大對(duì)社會(huì)救助投入的體制，形成縣級(jí)政府社會(huì)救助投入與公共財(cái)政支出同步增長(zhǎng)的機(jī)制。

4.出臺(tái)鼓勵(lì)和支持企業(yè)加大對(duì)社會(huì)救助投入的政策。

社會(huì)救助既是政府的重要職責(zé)，也需要全社會(huì)的廣泛參與，這是中國(guó)特定社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。目前，廣泛的社會(huì)慈善救助事業(yè)還處于較低水平，因此要通過(guò)加強(qiáng)公益宣傳，鼓勵(lì)和支持自然人、法人和其他組織通過(guò)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供服務(wù)等方式參與社會(huì)救助。此外，建議有關(guān)部門及時(shí)研究出臺(tái)鼓勵(lì)和支持各類企業(yè)向慈善組織捐贈(zèng)資金(財(cái)產(chǎn))的具體實(shí)施細(xì)則，完善有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策，鼓勵(lì)和支持各類企業(yè)開展慈善活動(dòng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其參與社會(huì)救助的積極性。

5.出臺(tái)鼓勵(lì)個(gè)人開展社會(huì)捐贈(zèng)的政策。

中華民族自古以來(lái)就有樂(lè)善好施、扶貧濟(jì)困的優(yōu)秀傳統(tǒng)。改革開放40多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了先富起來(lái)的中高收入群體，且隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，這一群體會(huì)越來(lái)越龐大。因此，鼓勵(lì)個(gè)人以社會(huì)捐贈(zèng)方式參與社會(huì)救助，已經(jīng)有了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。建議有關(guān)部門大膽探索出臺(tái)鼓勵(lì)公民個(gè)人開展社會(huì)捐贈(zèng)的政策，倡導(dǎo)中高收入群體以自愿為原則積極開展社會(huì)捐贈(zèng)，且規(guī)定其所捐贈(zèng)的資金或財(cái)產(chǎn)可以抵扣個(gè)人所得稅等。通過(guò)開展廣泛的社會(huì)捐贈(zèng)，以積少成多、積沙成塔的方式來(lái)籌集更多的社會(huì)救助資金，充分利用社會(huì)力量進(jìn)一步壯大其投入規(guī)模。