蔣 濤

高校建設(shè)工程項目主要風(fēng)險點及其防控對策

蔣 濤

[中南財經(jīng)政法大學(xué)]

為適應(yīng)“雙一流”建設(shè)和高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的需要，在加速推進信息化、智能化建設(shè)的背景下，高等學(xué)校建設(shè)工程項目不斷加大資金投入，其概念范圍也趨于擴張，不應(yīng)再限于基建工程。新形勢下，高校建設(shè)工程在規(guī)劃設(shè)計、投資決策、招投標(biāo)、施工管理和資金管理等方面的風(fēng)險越來越復(fù)雜多變，原因在于治理體系不健全、治理能力不足等。為提高工程項目服務(wù)高?！傲⒌聵淙恕备救蝿?wù)的能力，有效管控風(fēng)險，應(yīng)從決策機制、監(jiān)督機制、管理模式、制度建設(shè)、信息技術(shù)、隊伍保障等方面完善治理體系，提高治理能力。

高校建設(shè)工程; 管理；范圍; 風(fēng)險; 防控對策

一、高校建設(shè)工程項目的范圍

從一般意義上講，高等學(xué)校建設(shè)工程一般是指基建工程，但在新時代新形勢下，高校的建設(shè)工程項目不應(yīng)僅指基建工程，它應(yīng)包括以下三類：一是基本建設(shè)工程，一般指新建、改擴建和大型維修改造裝飾裝修，包括建筑、構(gòu)筑物、道路、體育場地等；二是維修工程，包括中小型維修和零星維修；三是信息化工程，包括智慧教室、智慧校園、校園網(wǎng)絡(luò)工程、校園門禁工程、校園安防工程等。維修工程雖然單個項目金額不大，但數(shù)量多，年度投資總金額往往比基建工程還要大；隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，信息化數(shù)字化應(yīng)用的推進，高校信息化工程數(shù)量越來越多、金額越來越大，加上其包括軟件和硬件建設(shè)，技術(shù)性更強、復(fù)雜程度更高，風(fēng)險點更復(fù)雜多變，對其加強管理和防控的意義不亞于基建工程。

二、高校建設(shè)工程項目管理存在的主要風(fēng)險點

（一）建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計、投資決策存在不穩(wěn)定性和不科學(xué)性

如某高校某校區(qū)十年間的功能定位變更了三次，最初的功能定位是研究生院，幾年后將研究生全部遷走，功能變更為產(chǎn)業(yè)開發(fā)和繼續(xù)教育，幾年后又將功能變更為新生學(xué)院兼辦繼續(xù)教育。不同的功能定位對教室、實驗室、運動場、食堂等基本建設(shè)的要求不同，變更了新的功能就意味著要投巨額資金進行房屋設(shè)施改造。規(guī)劃、設(shè)計的盲目性、不穩(wěn)定性導(dǎo)致造成項目資金成本、管理成本、時間成本的極大浪費，也會在師生乃至社會上造成不良影響。這種情況雖然可能不涉及貪污受賄，但浪費是極大的犯罪，其危害性同樣不容小覷。

（二）建設(shè)工程項目招投標(biāo)管理監(jiān)管漏洞多

有的高校負責(zé)項目管理的部門同時負責(zé)工程招標(biāo)，同一個部門既負責(zé)項目的設(shè)計論證又負責(zé)招標(biāo)，沒有權(quán)力制約；有的高校雖然有獨立的招投標(biāo)部門，達到一定金額進行公共資源平臺招標(biāo)，或者到校園招標(biāo)部門招標(biāo)，但是項目負責(zé)單位可能會將工程分解，比如基建工程將設(shè)備和工程分開，將重要材料分開等，將大工程分解為小工程，規(guī)避采購和招標(biāo)程序。有的工程項目的招標(biāo)委托招標(biāo)代理機構(gòu)完成，但學(xué)校對招標(biāo)代理機構(gòu)的監(jiān)管存在一定程度的忽視。工程項目借資質(zhì)圍標(biāo)的現(xiàn)象難以監(jiān)管[1]，有時候會出現(xiàn)不同的公司承攬工程，而幕后控制者為同一個人。

（三）施工管理容易出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)

一是工程材料的監(jiān)管不到位，在很多情況下對工程材料的標(biāo)準(zhǔn)未進行明確約定，往往導(dǎo)致質(zhì)保期一過就得更換。二是施工工藝的監(jiān)管不到位，學(xué)校施工管理人員很難做到全程監(jiān)管。三是對施工單位項目經(jīng)理的監(jiān)管不到位，施工單位的實際控制人與中標(biāo)的施工單位僅僅是掛靠關(guān)系，中標(biāo)的項目經(jīng)理往往不能實際到施工現(xiàn)場進行管理。2014年，清華大學(xué)附中一棟教學(xué)樓施工中出現(xiàn)坍塌，導(dǎo)致多名工人傷亡。該案件中，備案項目經(jīng)理長期不到工地履行管理責(zé)任，施工單位多名人員均被判刑[2]，而清華大學(xué)基建處處長和相關(guān)科長被追究責(zé)任，其被問責(zé)的原因就是未履行好監(jiān)管責(zé)任、放任項目經(jīng)理不到場履行管理責(zé)任。

三、高校建設(shè)項目管理風(fēng)險點多發(fā)易發(fā)的原因

從治理能力角度來看，高校建設(shè)項目管理隊伍不能完全適應(yīng)工程建設(shè)的需要。無論是基建維修工程還是信息化工程，其管理難度大、技術(shù)性強、市場環(huán)境復(fù)雜，需要一支政治素養(yǎng)過硬、管理經(jīng)驗豐富、熟悉政策法律、知曉行業(yè)特點的基建管理隊伍。但事實上，一些高校名義上重視基建管理，但實際上并不重視基建隊伍建設(shè)，人員老化、缺少培訓(xùn)、專業(yè)匱乏、管理能力不能適應(yīng)工程建設(shè)的新發(fā)展。一些高校基建管理部門重業(yè)務(wù)管理、輕思想政治教育，黨建與業(yè)務(wù)兩張皮，造成管理隊伍政治信仰、職業(yè)德道素養(yǎng)方面存在的不足長期得不到補齊。

從治理體系角度來看，高校工程建設(shè)管理領(lǐng)域治理體系現(xiàn)代化仍存在短板。在決策層面，決策程序往往受領(lǐng)導(dǎo)人個人意志左右，未能實現(xiàn)科學(xué)、民主決策。在工作模式方面，有的高校還沒有建立完善的權(quán)力制約機制，有的高校雖然已經(jīng)建立起來形式上看起來很完美的制約機制，但是由于高校內(nèi)部熟人社會的存在往往使得制約機制成為擺設(shè)，還有的高校，因為制約機制的存在，導(dǎo)致效率低下、無人愿意擔(dān)責(zé)。在制度建設(shè)層面，有的高校工程建設(shè)管理制度不健全，未能建立工程建設(shè)項目全過程、全領(lǐng)域的管理制度體系。在激勵機制層面，很多高校建設(shè)工程管理人員缺乏激勵機制，建設(shè)工程一線技術(shù)管理人員在學(xué)校處于邊緣地帶，個人發(fā)展空間非常有限，職務(wù)職級晉升難度大，往往缺乏價值感和認同感。在監(jiān)督機制層面，高校工程項目管理、廉政風(fēng)險防控制度還有待于進一步完，對內(nèi)部熟人社會的監(jiān)督機制還不完善。

四、高等學(xué)校建設(shè)工程管理風(fēng)險點防控對策

筆者認為，應(yīng)從以下幾個方面完善高校建設(shè)工程治理體系，提升治理能力，有效管控管理風(fēng)險。

（一）從決策機制層面，探索完善民主科學(xué)的建設(shè)工程項目管理決策程序

完善工程建設(shè)項目管理決策程序，校園規(guī)劃的編制、重大項目的立項、年度投資計劃的編制等有關(guān)重大決策均應(yīng)由學(xué)校校務(wù)會議或黨委常委會研究批準(zhǔn)。在重大事項的決策程序上需要注重廣大師生的參與度，提高決策民主化水平。在基建項目的立項和方案論證方面，前置專家論證程序，增強決策的科學(xué)性。引入專家論證機制，邀請校內(nèi)外基本建設(shè)專家，成立工程設(shè)備專家咨詢委員會，在校務(wù)會議和黨委常委會議決策之前，將重大建設(shè)項目提交專家委員會進行論證。很多高校近年來在實踐中不斷探索完善前置專家論證機制，取得了積極效果。

（二）從監(jiān)督機制層面，建立健全監(jiān)督與再監(jiān)督機制

高等學(xué)校要以全面從嚴治黨新成效，推動嚴格落實各級領(lǐng)導(dǎo)班子的主體責(zé)任和班子成員“一崗雙責(zé)”制。在工程建設(shè)項目管理領(lǐng)域，實行重點領(lǐng)域、重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險防控實施辦法，定期對工程領(lǐng)域的風(fēng)險點進行梳理，將風(fēng)險點防控責(zé)任明確到具體崗位、落實到人，強化監(jiān)督管理，嚴把重要關(guān)口，確保主體責(zé)任落實到位。學(xué)校紀(jì)委在“三轉(zhuǎn)”之后，要積極探索以新的方式加強建設(shè)工程項目管理領(lǐng)域的監(jiān)督，把監(jiān)督挺在前面。要明確工程項目管理部門監(jiān)督職責(zé)的范圍、清單和監(jiān)督職責(zé)運用的手段，建立監(jiān)督再監(jiān)督的聯(lián)動機制和重點單位監(jiān)督職責(zé)報告制度等，從制度和機制層面，對工程項目重點領(lǐng)域的監(jiān)督工作實行再監(jiān)督制度，督促工程管理相關(guān)部門將監(jiān)管責(zé)任履行到位。

（三）從工作模式層面，不斷探索改進權(quán)力制衡的基本建設(shè)管理工作模式

在基建項目管理過程中，招標(biāo)需求與招標(biāo)流程必須由工程管理單位和招標(biāo)管理單位分別完成；金額較大的工程項目，由項目實施單位和審計部門實行背靠背的工程量清單、攔標(biāo)價編制和工程決算審計；審計部門聘請第三方機構(gòu)負責(zé)基本建設(shè)項目的全過程跟蹤審計；基建財務(wù)支付實行分管基建副校長、分管財務(wù)副校長雙簽等工作流程，使工程項目中管理者權(quán)力相對分散，加大程序管理力度，使得工作上部門相互監(jiān)督，多人把關(guān)，形成相互制衡的基本建設(shè)管理模式，有效減少違規(guī)行為發(fā)生的風(fēng)險，將廉政風(fēng)險防范落到實處。同時要按照習(xí)總書記“三個區(qū)分開來”，探索實施容錯機制，鼓勵工程建設(shè)各相關(guān)部門在權(quán)力制衡的機制下，盡可能發(fā)揮主動性創(chuàng)造性，提高工程管理效率，優(yōu)化工作流程，壓縮各環(huán)節(jié)辦理時間。

（四）從制度建設(shè)層面，健全基本工程建設(shè)管理領(lǐng)域制度體系

持續(xù)排查基本建設(shè)領(lǐng)域的新隱患，新風(fēng)險，不斷織密、織細基本建設(shè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控的制度體系。健全對工程項目立項、設(shè)計、招標(biāo)、施工和結(jié)算各個階段的各類制度規(guī)范[3]，覆蓋工程建設(shè)全過程，包括：決策程序、前期工作、規(guī)劃設(shè)計、招標(biāo)及采購、項目合同、施工質(zhì)量、施工進度、施工安全、投資控制、變更簽證、預(yù)算及結(jié)算管理、工程款支付、跟蹤審計、檔案管理、項目移交及保修等方面的制度體系，涵蓋工程建設(shè)全領(lǐng)域，包括項目實施單位，招投標(biāo)、審計、財務(wù)等各領(lǐng)域。

（五）從技術(shù)手段層面，充分利用信息化手段提高管理和監(jiān)督能力

5G時代的來臨，為建設(shè)工程管理信息化帶來了新的機遇。實踐表明，工程信息管理系統(tǒng)，可以記錄決策行為，可以監(jiān)控每項業(yè)務(wù)處理，每筆資金使用過程[4]，可以做到實現(xiàn)行為留痕跡、過失可追溯的目標(biāo)，可以倒逼工程管理人員履職盡責(zé)，并能夠建立管理數(shù)據(jù)庫，有效監(jiān)控每一個管理環(huán)節(jié)。電子招投標(biāo)管理系統(tǒng)，可以有效地減少圍標(biāo)的可能性。同一個控制人，同時制作十幾份標(biāo)書的情況，在電子評標(biāo)系統(tǒng)很容易被發(fā)現(xiàn)。因此，利用5G技術(shù)等信息化手段是防控風(fēng)險的一個有效辦法。

（六）從隊伍保障層面，提升工程建設(shè)干部隊伍建設(shè)水平

機制、模式、制度、技術(shù)都是依賴于人來具體實施、具體操作的，因此，高校建設(shè)項目風(fēng)險防控的關(guān)鍵是干部隊伍建設(shè)。一是應(yīng)以高質(zhì)量黨建為引領(lǐng)，提升工程項目管理黨員干部的黨性修養(yǎng)、責(zé)任意識，激發(fā)基建管理干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、精益求精的事業(yè)追求和工匠精神，增強工程管理干部的紀(jì)律意識和拒腐防變的能力，強化干部責(zé)任意識，提高執(zhí)行力。二是應(yīng)拓寬工程項目管理人員的職業(yè)發(fā)展通道，健全激勵機制[5]，可以探索實施職務(wù)和職稱雙通道，激發(fā)專業(yè)技術(shù)人員履職盡責(zé)的積極性。

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[2]曲波.北京清華附中工地坍塌事故案15人獲刑[J].中國勘察設(shè)計,2016（01）:20.

[3]馬小龍,董洪艷.淺論高?；ü芾碇贫冉ㄔO(shè)——以首都醫(yī)科大學(xué)為例[J].高校后勤研究,2018（11）:49-51.

[4]劉桂階.“互聯(lián)網(wǎng)+”下提高高?；ü芾硭降膶Σ遊J].荊楚理工學(xué)院學(xué)報, 2017,32（03）:64-67.

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中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費“三全育人”項目：高校紀(jì)檢監(jiān)察“三全育人”功能發(fā)揮研究[2722020SQY02]

（責(zé)任編輯:趙鵬程）