萬 方

(廣東財經(jīng)大學 公共管理學院，廣東 廣州 510320)

一、問題的提出

數(shù)字政府建設是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵，其中政府門戶網(wǎng)站是數(shù)字政府與公眾直接互動的平臺，一方面，提供了更具效率的政務服務，另一方面，公民參與對信息“要易得到”，對問題“很難容忍”等特征亦會成為數(shù)字政府建設的壓力。因此在政府門戶網(wǎng)站與公眾互動交流的過程中，提升政府自身治理能力與回應解決公眾訴求成為了地方政府需要兼顧的任務，公眾則在利益訴求的推動下施加壓力，自然而然地，政府與公眾將形成各自的策略行為。

關于政府門戶網(wǎng)站與公眾參與的議題，當前主要存在兩種研究方向：第一種是規(guī)范性的理論探討，著重闡述政府門戶網(wǎng)站吸納公眾參與的重要意義與現(xiàn)實問題。在這方面的研究者先是介紹網(wǎng)站公眾參與的基本形式和對建設政府網(wǎng)站的價值和意義，后是描述政府網(wǎng)站公眾參與過程中存在的問題，以及分析如何從宏觀或者政府層面去推進公眾參與的實效性。冉忠濤梳理了政府網(wǎng)站公眾參與的主要形式，包括領導信箱、民意征集、網(wǎng)上公示、在線訪談和公眾論壇等。并指出了公眾參與的四種危機，一是公眾在政治上極為冷漠，沒有參與熱情；二是公眾雖然有很高的參與熱情和參與需求，但缺乏通暢的合法參與途徑；三是公眾在政治參與中與政府發(fā)生大規(guī)模沖突；四是公眾參與失去控制，危害社會的正常秩序。[1]

第二種研究方向則關注公眾訴求和政府回應過程中的角色行為與策略。韓平和董玨提出了政府回應網(wǎng)絡政治參與的三個指標，反應時間、處理時間和處理結果。這三個指標數(shù)據(jù)的有效處理，不僅可以展現(xiàn)政府回應的行為狀態(tài)和策略選擇，更可以進一步檢驗政府網(wǎng)站公眾參與的效果。孟天廣和李鋒考察了網(wǎng)絡空間中公民訴求的議題關注和表達方式，基于統(tǒng)計分析識別政府回應公民訴求的影響因素。研究表明，選擇性回應和訴求表達方式是政府和公眾各自所使用的主要互動策略。[2]這種構想在諸多具體問題中得到體現(xiàn)，如信息公開問題方面，韓志明研究了信息公開過程中政府和公眾的角色關系和行為邏輯，“公民利用信息公開條例所提供的機會結構，來實現(xiàn)獲得政府信息或推動政府信息公開的目標；政府及其官員面對公民申請時，策略性地運用信息公開條例賦予的地位和權力，利用其制度能力和資源優(yōu)勢來消解信息公開的壓力?！痹凇肮裆暾垺貞钡男袆涌蚣芟?，信息公開(尤其是政府信息依申請公開)是公眾參與行動的一部分，信息公開會產生沖突，即公眾參與陷入現(xiàn)實困境。[3]張會平等人研究發(fā)現(xiàn)，利益相關方、回應部門層級、參與部門數(shù)量、回應經(jīng)歷時長，滿足網(wǎng)民訴求的處置周期、所需代價、涉及范圍以及訴求問題是否反復顯著影響網(wǎng)民訴求的政府回應度。[4]段哲哲與劉江政則指出政治壓力中的公開承諾程度對回應績效有正向效應，訴求壓力中的訴求類別對回應績效有顯著影響，政府回應存在“選擇性回應”問題。[5]

當前的研究偏重規(guī)范性的理論與指導性的方針對策，而實證研究所依賴的材料過于一般性，無法體現(xiàn)更多的策略細節(jié)。在此基礎上，本文選取順德容桂政府門戶網(wǎng)站(以下簡稱“容桂政府網(wǎng)”)，以網(wǎng)站政民互動欄目中最為活躍的容桂論壇作為研究對象，通過研究公眾訴求和政府回應的行為模式，歸納政府和公眾所運用的行動策略以及分析策略選擇背后所反映的相關問題。其中，以政府和公眾在網(wǎng)站互動過程中雙方行為的周旋和博弈為關切點，以一種更細微的視角尋找具有現(xiàn)實意義的解決方案。根據(jù)研究的框架思路，通過已選擇的容桂政府網(wǎng)政民互動欄目中的容桂論壇板塊，搜集2018年全年(2018.01.01—2018.12.31)的發(fā)帖內容，分析公眾提問和政府回復的信息要素，識別政府和公眾在政府網(wǎng)站互動過程中所運用的行動策略。

二、容桂政府網(wǎng)與公眾參與

(一)容桂政府網(wǎng)的公眾參與模型

公眾參與是政府門戶網(wǎng)站的基本功能之一，網(wǎng)上公眾參與形式的建設與渠道的拓寬是目前我國建設數(shù)字政府提升治理能力的前提。當前，政府網(wǎng)站公眾參與的形式主要包括四類——咨詢投訴類參與，如公眾留言、領導信箱、網(wǎng)上信訪等；調查征集類參與，如民意征集、在線調查等；訪談互動類參與，如網(wǎng)上(在線)訪談；論壇交流類參與，如公眾論壇。公眾參與形式在政府門戶網(wǎng)站的多樣化應用體現(xiàn)了各自的功能定位與價值取向：咨詢投訴類參與是直接承載公眾利益和個性需求投放的主要去處；調查征集類參與反映了政府從被動應對向主動互動實踐的良性轉變；訪談互動類和論壇交流類參與推進了網(wǎng)絡政民互動機制的深入探索。一方面，這些參與渠道的建設能夠反映政府加強網(wǎng)站公眾參與功能定位的態(tài)度決心和實施力度；另一方面也從某種程度上檢驗公眾建言獻策以及與政府交流溝通、雙向互動的效果。

(二)容桂政府網(wǎng)的政民互動欄目

容桂政府網(wǎng)主要包括行政投訴、意見征集、公眾論壇、群眾信箱和信訪反饋。行政投訴、群眾信箱和信訪反饋并行設立，既提供了如國務院信訪條例、順德區(qū)行政投訴處理暫行辦法、容桂街道辦事處信訪工作制度等相關制度條例，也通過引導公眾使用群眾信箱的咨詢留言、查詢受理進度與結果等功能來解決問題。意見征集欄目的建設與發(fā)展程度較為薄弱，目前僅保留了2014至2015年的少量公告文件，是否補充和更新近期信息或撤銷該功能類別還有待商榷。而作為公眾論壇的容桂論壇欄目，因其實時更新，動態(tài)性強以及最直接反映政府和公眾交流溝通信息內容的優(yōu)勢成為了容桂政府網(wǎng)最活躍且頗具研究價值的欄目對象，加上容桂街道黨工委、辦事處于2012年聘請30多名社會各界代表，組織成立了公共決策和事務咨詢委員會，并以“委員在線”和“咨詢項目”兩大版塊納入容桂論壇的模塊類別，市民可通過這兩個項目發(fā)表意見建議，充分發(fā)揮咨詢、監(jiān)督和輔助決策的重要作用，可見容桂政府網(wǎng)對容桂論壇欄目建設與發(fā)展規(guī)劃的重視程度。

圖1政府網(wǎng)站公眾參與模型

(三)容桂論壇的議題特征

容桂論壇2018年全年的發(fā)帖量總數(shù)為221條。圖2呈現(xiàn)了容桂論壇2018年公眾訴求在9項公共議題上的發(fā)帖量及其比例。其中，交通和市政建設這兩項議題的發(fā)帖量最高，分別占總發(fā)帖量的24.89%和18.10%；其次是安全隱患和環(huán)境保護類議題，分別得到13.12%和11.31%的發(fā)帖關注；而行為糾紛(6.79%)、房屋地基(6.33%)、擾民(4.98%)、教育(3.17%)和其它議題的發(fā)帖量較少，除其它議題外，這四項公共議題的發(fā)帖占比均低于10%，擾民和教育類議題均低于5%。

圖2公眾訴求的議題關注分布

圖3反映出政府對不同議題的回應取向。不考慮議題基數(shù)的情況下，教育和行為糾紛類議題的回應率最高，均達到100%；環(huán)境保護議題以96.00%的回應率次之；擾民、安全隱患、房屋地基類和其它議題的回應率居中；而公眾發(fā)帖量最多的交通和市政建設類議題，其政府回應率分別為83.64%和82.50%，與其他議題相比回應率較低。

圖3政府回應性的議題選擇分布

訴求問題一旦產生，至少會牽涉到公眾和政府有關部門兩個主體。而關于公眾如何訴求與政府如何回應，也必須要對訴求資格、訴求程序等條件，政府和有關部門如何做出回應以及回應不能解決問題時公眾的權利救濟途徑等作出相關的規(guī)定。然而實際上，容桂政府網(wǎng)并沒有正式的規(guī)章條例去對上述復雜的權利關系和權利問題作出規(guī)范，而僅僅依靠當?shù)卣陨隙碌膭訂T機制，則難以為政府有效回應公眾訴求、實際解決訴求問題等提供持續(xù)的動力。

公眾在表達或提交訴求時，除了填寫個人信息等程序性要求外，幾乎可以說是比較低甚至是沒有任何經(jīng)濟門檻的。公眾訴求所付出的成本主要是時間和精力，也就是對政府回應所做出的態(tài)度和行動，這主要取決于個人能力與個人意愿。如上文所述，經(jīng)統(tǒng)計得到的221條帖子中政府未回應數(shù)量為27條，需要注意的是，“未回應”是以“無回復”和“未處理”為必然條件所作出的篩選，而余下的194條帖子全部為“已回復”，但實際是否作出了問題的處理，處理的結果怎么樣，是否令公眾滿意，這些問題都是很難僅僅從帖子內容中準確判斷出來的。如果可以大致判斷，那就需要著眼于公眾對政府回應的進一步回應上，然而也不是所有公眾都會表達這種回應，這就給關于公眾滿意度的定量測定帶來困難。但有一點十分明確，就是不是所有的公眾訴求都會得到實際有效的行動解決，盡管政府已經(jīng)做出了回復。正是這種情況，直接反映了公眾訴求所面臨的問題處境，以及在相關行動資源的影響下，公眾和政府會產生什么樣的反應和表現(xiàn)，會做出何種行動策略，這就是本研究需要分析和歸納的重點內容。

三、網(wǎng)絡環(huán)境下公眾與地方政府的互動策略模式

(一)公眾參與者的行動策略

1.連續(xù)訴求策略。這種策略是指公眾提交訴求的連續(xù)性行為，通過多次的訴求表達來引起政府有關部門的關注。這種策略大多是在問題得不到有效解決的情況下被廣泛運用。比如，關于凱藍名都南門玉林燒烤餐飲問題，訴求者分別于2018年9月29日、10月8日以及11月9日提交了三次訴求申請；關于某球場改造后的籃球架配置問題，訴求者分別于2018年9月20日、9月25日進行兩次申請；關于某地的道路問題，訴求者分別于2018年3月21日和8月31日進行兩次申請；又如某區(qū)域消防隱患、W集團工資拖欠、同一街道衛(wèi)生死角等眾多問題都涉及了二次訴求。另外，關于“某地點僵尸車”同一問題，不同的訴求者在不同的時間點——2018年2月11日、3月10日、4月9日、11月13日進行了訴求表達。通過不只一次的連續(xù)訴求，既可以引起政府有關部門的重視，也能幫助訴求者審視和完善所擬內容，增強表達效果，對于同一問題能有新的理解和判斷，增加政府行動的有效性。

2.“一帖多問”策略。為了提高訴求回應的針對性和專業(yè)程度，或是出于規(guī)范發(fā)帖內容的目的，一般情況下，公眾訴求是“一帖一問”，即一個帖子闡述同一問題或相似的觀點和意見。然而考慮到發(fā)帖效率、政府回復特征等情況，有公眾也嘗試在一個帖子里表達多個問題，而且這種現(xiàn)象并不少見。比如日期為2018年3月24日的一條帖子中涵蓋了二孩政策、兒童選舉權和三八婦女節(jié)慰問金這三個問題；2018年12月4日提交的關于某廣場的噪音及廢氣排放問題，有訴求者同時提出了噪音擾民和廢氣污染兩個問題。又如針對某飯店，有訴求者既提出該飯店屢次在路上擺放雪糕筒、水泥柱造成的出行堵塞現(xiàn)象，還提出了消防等另一安全隱患問題；另外關于某區(qū)域的訴求內容涉及到管理費的收取、業(yè)主車輛的出行、保安人員的聘請、業(yè)委會籌備組的成立等諸多問題，引發(fā)了公眾的討論和關注?！耙惶鄦枴辈呗缘漠a生主要是應對容桂論壇政府部門一次性回應特征所做出的行動選擇。“一帖一問”的確有利于信息的收集和量化，方便政府檢驗和評估自身回復公眾訴求的情況。但事實上，“一帖多問”策略更符合公眾的實際需求，一個問題的誕生，有可能涉及若干個隱性問題，這就能夠測試政府回應的意愿以及對其處理相關問題的能力施加了壓力。

3.權利救濟策略。盡管政府已經(jīng)做出了回復，但并不是所有的公眾訴求都會得到實際有效的行動解決，而且出于種種原因這種情況還十分常見。這個時候公眾一般有三種選擇：一是繼續(xù)回應，進一步地表達自己的要求；二是繼續(xù)回應，但僅停留于主觀情緒的表達；三是沒有回應，訴求到此為止。如果第一種選擇的情況下政府回應仍不令人滿意，訴求者也許會采取新的行動維護自己的權利，與政府相關部門周旋。關于公眾訴求得不到有效回應時應如何進行權利救濟的問題，目前容桂論壇乃至容桂政府網(wǎng)都沒有相應的制度文件，但公眾仍可以通過一些途徑來對政府相關部門施加壓力，以期獲得新的回應。例如，通過電話、電子郵箱直接向容桂公共決策和事務咨詢委員會辦公室以及委員(容桂論壇“委員在線”和“咨詢項目”的組成人員)反映建議和意見；如果訴求內容涉及信息公開問題，則可以依據(jù)容桂街道辦事處信息公開指南中的“權利救濟途徑”一欄，針對不同情況通過信訪、依法申請行政復議或提起行政訴訟來向政府有關部門施加壓力。對于公眾而言，權利救濟策略并不是第一選擇，卻是必不可少的選擇，而且關鍵在于訴求者是否有意愿和能力、時間和精力去采取進一步的行動。這樣的行動帶來的影響可以說是積極的，如果它能夠多多少少引起政府部門對訴求問題的注意，甚至制造廣泛的輿論和公眾關注，就更容易得到政府部門有效的回應和積極的行動。

(二)政府有關部門的行動策略

1.選擇性回應策略。選擇性回應主要指兩種，第一種是根據(jù)行動成本、工作難易和復雜性程度等對問題進行區(qū)分回應。一般而言，最能夠引起政府快速并有效回應的問題是具有“一次性解決”特征的問題，這類問題又分為咨詢類問題、一次行動問題等。咨詢類問題只需挪用一份或若干份規(guī)范文件中的針對性語句即可答復，具有較強的指向性和專業(yè)性；一次行動問題如某街道衛(wèi)生死角需要清理、路燈需要維修等，這類問題處理方式便捷、成本小和難度低，具有比較直接的行動指向。在政府未回復的25條帖子中，交通類和市政建設類帖子各占了7條，共占比56%，內容都是屬于道路規(guī)劃、工程建設等實施難度大，成本高且不具備一次行動便能解決的可能。第二種是針對公眾的“一帖多問”策略，對于一個帖子中的多個問題，政府進行選擇性的回復，即回答那些操作成本小、敏感度低、不會造成什么不良影響的問題。最典型的是一條標題為“政策疑問點”的帖子，內容涉及二孩政策、當?shù)卮寰觾和x舉權和三八婦女節(jié)慰問金三個問題，但最終只有二孩政策的問題得到區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局的回復，而涉及當?shù)卮寰拥倪x舉權和慰問金的行為紛爭問題則無任何回復。還有針對容桂細滘龍珠路區(qū)域，細滘社區(qū)行政服務中心僅僅回復了管理費的收取和業(yè)主車輛的出行問題，而保安人員的聘請、業(yè)委會籌備組成立等組織建設和人員配備的問題則沒有回復。

2.一次性回應策略。一次性回應策略是指，政府面對一條帖子中的問題只有一次回復，即只發(fā)一次具有回復內容的帖子。關于公眾的后續(xù)疑問和要求，政府便不再回復。如果公眾還想繼續(xù)發(fā)表對政府回復的疑問，就必須重新提交訴求帖子。這種策略在容桂論壇很常見，這表明當?shù)卣⒉辉敢饩湍骋粏栴}與公眾進行反復溝通，進一步體現(xiàn)出當?shù)卣畬Υ娫V求的態(tài)度傾向于接受信息，而不是施加影響。另一方面，這一策略區(qū)分出公眾訴求的強烈程度，可以推測，越是在一次性回應策略下知難而退的訴求者尋求解決問題的欲望越不強烈，反之，越是要體現(xiàn)議題顯要性的執(zhí)著訴求者擁有更強烈的動機。因此，若是缺乏應對行動升級的備選方案，可能帶來激化問題矛盾的風險，而只要當?shù)卣畵碛袀溥x方案應對可能的行動升級，比如行政復議或是上訪，那么這反而能幫助政府部門識別地方治理的顯要性議題，成為有效的信息過濾策略。

3.轉移性回應策略。轉移性回應分為兩種，一種是轉移問題回答的主體，其實質是將部門職能與問題責任作切割。如針對一則關于某空地干枯柳樹無人處理的帖子，回復內容為“經(jīng)我社區(qū)工作人員核查，該處不屬我紅星社區(qū)轄區(qū)管理。請退回相關部門。”又如針對某道路問題，一則回復內容為“另廢車霸占車位不屬我局職能，請轉相關部門跟進處理該問題。”另一則回復內容為“路權管理不屬我紅星社區(qū)管理職能范圍，望有關部門處理”等等。另一種是轉移問題處理(行動解決)的主體，其實質是模糊處理問題的方式。比如容桂公安分局(派出所)這一部門的回復則顯示出同一特征的模板內容，包括“我所已通知相關部門對上述情況進行調查”、“我所相關部門將進一步跟進處理”、“如發(fā)現(xiàn)會通知相關部門處理”等。這種回應相當于將解決問題的重點放在“能不能找到相關部門來解決這一問題”，而不是“如何解決這一問題”，這相當于把公眾的視線從問題本身轉移到承擔問題的相關部門上，一定程度上緩解了公眾焦慮。

4.安撫性回應策略。相比于轉移性回應策略，安撫性回應策略更具有“行動”意味，將解決問題的方案描述的更為具體。比如一條標題為“霸占公共土地資源”的帖子中，政府有關部門回復內容為“村委會已經(jīng)向村民小組長了解有關情況，村民小組長會約齊有關人員協(xié)調，我們會繼續(xù)跟進相關情況”；再如，針對環(huán)保問題的投訴情況，回復內容為“我分局已經(jīng)聯(lián)系第三方檢測公司，近期內將對上述飯店進行油煙檢測，屆時將根據(jù)實際情況跟進”；又如，關于有訴求者建議某地增加隔音欄設施的一則帖子中，政府回復內容為“我分局將聯(lián)系相關部門及專家現(xiàn)場進行論證，根據(jù)結論意見跟進處理”等等。這類回復內容的特征在于表明政府已經(jīng)采取行動，將公眾參與的邊界確定在信息提供上，并進一步緩解公眾焦慮，穩(wěn)定公眾對于政府的良性預期。

四、地方政府維持網(wǎng)絡政民良性互動策略的優(yōu)化空間

信息化時代帶來公眾參與形式在互聯(lián)網(wǎng)載體上的深刻變革，同時也對政府回應公眾的訴求提出了更高層次的要求，然而客觀環(huán)境的形勢發(fā)展并不能完全決定個體的自主選擇，相反存在著一定的行動趨向和解釋空間。本文通過地方政府網(wǎng)站論壇平臺中公眾和政府行為記錄的信息要素，歸納政府和公眾在政府網(wǎng)站互動過程中所運用的行動策略以及分析策略選擇背后的問題情境，在此基礎上提出地方政府維持網(wǎng)絡政民良性互動的策略空間。

(一)利用融媒體

政府門戶網(wǎng)站作為線上政務服務的平臺，事實上很難在效率上保證與公眾的及時溝通與交流，論壇的存在更多的是基于公眾的一個信息反饋渠道，因此，地方政府在論壇中的回應策略往往不會注重持續(xù)性。這并不意味著地方政府應當放棄與公眾的持續(xù)互動，畢竟互動有利于增加公眾信任，提升治理的合法性基礎。融媒體建設能夠整合線上線下的平臺資源，將公眾逐漸分流至其他更適合的媒體平臺上，比如政務微博、政務微信、政務熱線等等，進而以更加專業(yè)高效地方式服務公眾。

(二)強化部門間合作

除了安撫性回應策略之外，其他回應策略有個共通的潛在風險，即持續(xù)重復某一策略的時候往往會激發(fā)公眾的焦慮情緒，可行的緩解途徑是以行動導向的安撫性會有策略代替，這種替代往往依賴于部門間的合作。部門間的合作往往能過以擴大治理邊界、補充備選方案、增加治理共識的方式改善策略空間。擴大治理邊界，即使政策主體在更廣泛的領域擁有決策權，從而改善選擇性回應策略；補充備選方案，即通過縱向的部門間結構，對公眾訴求分而治之，從而改善一次性回應策略；在更廣泛的領域擁有決策權，即通過橫向的部門間關系，共同承擔對公眾訴求的責任，從而改善選擇性回應策略。

(三)完善考核激勵

回應公眾訴求不足經(jīng)常被認為是地方政府的減分項，這是對地方政府相應行為的制度壓力，而鼓勵地方政府回應公眾訴求的制度激勵并不完善。[6]存在壓力而缺乏激勵，使得地方政府在回應公眾訴求上很難有足夠資源行動力，所追求的是不犯錯而不是也無法獲得額外收益。因此，應適當在制度上給予地方政府回應公眾訴求行為足夠的正面激勵。