法治視域下我國農(nóng)村環(huán)境治理的法律規(guī)制研究

向玲 胡國霜

摘要：長期以來，在“城市中心主義”“城鄉(xiāng)并軌”治理制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。因此，我們必須深層次分析和反思我國農(nóng)村環(huán)境問題的治理路徑?，F(xiàn)針對我國農(nóng)村環(huán)境問題治理的現(xiàn)狀及存在的法律原因，從立法、執(zhí)法、司法、守法角度提出了完善我國農(nóng)村環(huán)境治理的立法體系;健全農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機制;加強農(nóng)村環(huán)境治理的司法保障;提高農(nóng)村相關(guān)主體的環(huán)保法律意識等完善對策，以期對我國農(nóng)村環(huán)境問題的治理工作增益補闕。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境;法律規(guī)制;法制視域下

中圖分類號：D922.68? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）01-0045-03

長期以來我國農(nóng)村環(huán)境治理工作一直未受到重視，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的飛速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題愈演愈烈。因此，立足于我國農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)實狀況，從法治的角度，探尋適用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的有效路徑，對于打破農(nóng)村環(huán)境治理困境，實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村環(huán)?；A設施嚴重不足

1.農(nóng)村污染處理設施的設置比例嚴重不足。在我國現(xiàn)有的建制村中，尚未建立垃圾收集處理設施的有40%，尚未建立污水集中處理設施的有78%，畜禽類廢棄物未得到無害化處理或資源化利用的有40%。據(jù)《2015年中國環(huán)境狀況公報》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國的農(nóng)藥和化肥利用率分別為36.6%和35.2%，遠遠低于發(fā)達國家的平均水平，超出了國際安全標準。

2.農(nóng)村飲用水水源的安全指數(shù)嚴重偏低。目前，在全國范圍內(nèi)的農(nóng)村飲用水水源地中，尚未劃定保護范圍的有38%，尚未設置警示標志的有49%，這表明農(nóng)村飲用水水源存在安全隱患的比例相當高。

（二）農(nóng)村環(huán)保體制有待完善

1.農(nóng)村環(huán)境治理體制仍有待建立健全?，F(xiàn)階段，形成農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作有效推進機制的地方還非常少，占比也較低，還有一些地方存在著規(guī)章制度不健全、管理主體不明確、責任分工不到位、資金投入不落實、治理措施不具體、運行管護人員不足等問題。

2.農(nóng)村環(huán)境治理手段仍有待嚴格規(guī)范。我國目前的環(huán)境治理是“以政府為主體，以污染防治為主要導向，以行政強制為主要手段”的命令控制型環(huán)境治理模式。在推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治的工作中，地方政府主要依靠的是行政控制手段，村民、基層組織和社會媒體等多元主體未充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

（三）農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力薄弱

1.農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)仍然緊缺。據(jù)《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》統(tǒng)計，截止到2017年，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級大約有90%的政府沒有設立專門的環(huán)保工作機構(gòu)，沒有配備專業(yè)的環(huán)保工作人員，更缺少必要的環(huán)境監(jiān)測設備。

2.農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管標準仍未制定。長期以來，我國環(huán)境治理的重心主要傾向于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理存在很多空白，如尚未擬定生活污水和垃圾的處理標準、尚未制定生活污水和垃圾的處理規(guī)范、尚未建立健全農(nóng)村環(huán)保標準體系等。

二、法律原因分析

（一）農(nóng)村環(huán)境治理立法體系不完善

1.農(nóng)村環(huán)境保護立法缺乏系統(tǒng)性。目前，我國沒有一部針對農(nóng)村環(huán)境治理的專門法律，當前的環(huán)境立法也大多是針對城市環(huán)境問題的普適性法律。從總體上來看，我國針對農(nóng)村環(huán)境治理問題的法律基本處于空白狀態(tài)，缺乏一個系統(tǒng)的專門針對農(nóng)村環(huán)境問題的法律體系。

2.農(nóng)村環(huán)境治理法律可操作性不強。在“城市中心主義”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，采取“城鄉(xiāng)并軌”治理制度使得農(nóng)村的環(huán)境法律內(nèi)容在一部普適性的法律中，往往成為城市環(huán)境法律內(nèi)容的附屬品，而且在沒有充分考慮農(nóng)村環(huán)境問題特征的情形下，只是進行概括性、原則性的規(guī)定，往往使得法律成為一紙空文?？傊?，當前我國農(nóng)村環(huán)境立法基本處于空白狀態(tài)，散見于一些法律法規(guī)中的內(nèi)容也大都過于原則化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法機制不健全

1.農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機構(gòu)不健全。我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的行政機構(gòu)。但是，我國目前的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)只設置到了縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本上沒有設立環(huán)保機構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管尚處于空白狀態(tài)。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目追求經(jīng)濟利益，對污染企業(yè)過度放縱以及農(nóng)民缺乏環(huán)保監(jiān)督意識，使得整個農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境幾乎處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，環(huán)境污染事故層出不窮，農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益也受到了嚴重的侵害。

2.農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法力度松軟。我國現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制采取的是“多部門、分層次”的工作模式，但這種模式卻造成了環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)間職責不清、權(quán)責不明的狀態(tài)，在“出風頭”時，各部門一擁而上，在“擔責任”時，各部門又互相推諉，這使得農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作處于混亂無序的狀態(tài)。而且，目前我國農(nóng)村環(huán)境治理的資金主要來源于中央和地方政府的財政撥款，但長期以來我國一直將環(huán)境治理重心放在城市地區(qū)，中央政府每年投入到農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保資金過少，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財政收入有限，在發(fā)展經(jīng)濟和績效考核的壓力下，對農(nóng)村的環(huán)保投入就更少了。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理司法保障不充足

1.農(nóng)村環(huán)境法律援助體系不完善。在我國農(nóng)村地區(qū)，由于大多數(shù)的農(nóng)民受教育程度低，使得農(nóng)民的環(huán)保意識十分薄弱。即使有的農(nóng)民想維護自身的環(huán)境權(quán)益，也只能尋求當?shù)氐姆煞账峁椭?，很難獲得優(yōu)質(zhì)的律師資源，而且我國環(huán)保社會組織的工作重心一般在城市，除非影響特別重大的環(huán)境問題，否則農(nóng)村地區(qū)很難得到關(guān)注。

2.農(nóng)村環(huán)境司法救濟機制不健全。由于我國的環(huán)境司法剛剛起步，在全國范圍內(nèi)尚未形成系統(tǒng)的環(huán)保法庭運行體系，也缺乏專業(yè)的環(huán)保審判人員，更不必論及在農(nóng)村地區(qū)設置專門的環(huán)保司法機構(gòu)。而且，我國的訴訟費用實行的是原告預交，每個案件的訴訟費用直接與訴訟標的掛鉤，巨額賠償金的環(huán)境訴訟案件往往使起訴方（環(huán)境侵權(quán)受害者）“望而卻步”。此外，環(huán)境案件的專業(yè)性強、訴訟周期長、執(zhí)行難度大等特點，也使法官們望而生畏。

三、完善路徑

（一）完善我國農(nóng)村環(huán)境治理的立法體系

我國針對農(nóng)村環(huán)境治理問題的法律基本處于空白狀態(tài)，更缺乏一個專門針對農(nóng)村環(huán)境問題的系統(tǒng)性法律體系，散見于一些法律法規(guī)中的內(nèi)容也大都過于原則化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

第一，應大力推動公民環(huán)境權(quán)入憲。將公民環(huán)境權(quán)確定為憲法中的一項基本權(quán)利加以保護，同時必須在憲法中對環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)加以規(guī)定，這不僅為農(nóng)村環(huán)境立法提供了憲法依據(jù)，而且為環(huán)境信息公開透明和公民參與環(huán)境治理提供了法律支撐。第二，應制定農(nóng)村環(huán)境治理法，全面系統(tǒng)地規(guī)定農(nóng)村環(huán)境治理工作，這不僅為我國農(nóng)村環(huán)境治理工作的開展提供了指導思想和基本原則，還為各地因地制宜出臺符合當?shù)丨h(huán)境保護的地方性法規(guī)提供了理論依據(jù)。第三，應加強農(nóng)村環(huán)境重點領(lǐng)域立法，建立完善的農(nóng)村環(huán)境治理法律體系。堅持事前預防為主、事后治理為輔的綜合性全程管理原則，一方面，要制定農(nóng)村環(huán)境標準、生活垃圾處理、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等預防性法規(guī)。另一方面，又要制定農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)補償、土壤修復等治理性法規(guī)，這有利于對農(nóng)村環(huán)境進行綜合性、全程性的管控。第四，應擴大地方立法權(quán)限，提高地方立法積極性，鼓勵各地方因地制宜，發(fā)揮地方優(yōu)勢，在農(nóng)村環(huán)境治理法的框架下，探尋更符合當?shù)丨h(huán)境保護的地方性法規(guī)，這不僅充分調(diào)動了各地方的主動性，發(fā)揮了地方的環(huán)保優(yōu)勢，還為建立上下聯(lián)動的環(huán)境管理模式提供了實踐經(jīng)驗。

（二）健全農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機制

目前，我國的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)只設置了縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本上沒有設立環(huán)保機構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管尚處于空白狀態(tài)。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目追求經(jīng)濟利益，對污染企業(yè)過度放縱以及農(nóng)民缺乏環(huán)保監(jiān)督意識，使得整個農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境幾乎處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。

第一，應明確農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法機構(gòu)，完善農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法管理體制。我國從中央到地方的倒金字塔型環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設置，使得農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)、環(huán)境執(zhí)法人員和環(huán)境執(zhí)法設備緊缺。加之，我國現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制采取的是“多部門、分層次”的工作模式，但這種模式卻造成了環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)間職責不清、權(quán)責不明，以及農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作的混亂無序。所以應通過部門整合改革，設立一個集權(quán)的統(tǒng)一環(huán)境管理部門，并由其來理清我國各級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限，明確農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)責。第二，應提高農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法水平。中央和地方政府要加大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保資金投入，加強農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保基礎設施建設，以建立嚴密的環(huán)境監(jiān)測“網(wǎng)絡”，為農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法提供強有力的技術(shù)支持。同時，還要提高環(huán)境執(zhí)法人員的法律水平和執(zhí)法能力，轉(zhuǎn)變環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法理念和執(zhí)法方式，打造一支政治過硬、責任過硬、本領(lǐng)過硬、作風過硬的生態(tài)環(huán)境保護鐵軍。第三，應加強環(huán)保宣傳教育，引導環(huán)保全民參與。國家要加大環(huán)境信息公開透明度，加強環(huán)保宣傳教育，以提高公民的環(huán)保意識和維權(quán)意識，使環(huán)境法治理念深入人心，形成政府主導、企業(yè)參與、公眾媒體監(jiān)督的“常態(tài)化”環(huán)境監(jiān)管體系，促進農(nóng)村環(huán)境治理工作的規(guī)范有序進行，同時，還為實行多元共治的環(huán)境治理模式打好思想基礎，筑牢思想根基。

（三）加強農(nóng)村環(huán)境治理的司法保障

現(xiàn)階段，我國的環(huán)境司法剛剛起步，在全國范圍內(nèi)尚未形成系統(tǒng)的環(huán)保法庭運行體系，也缺乏專業(yè)的環(huán)保審判人員，更不必論及在農(nóng)村地區(qū)設置專門的環(huán)保司法機構(gòu)。除此之外，環(huán)境司法案件特有的專業(yè)性強、訴訟周期長、執(zhí)行難度大等特點，不僅使得法院一般不愿受理此類案件，還給法官的專業(yè)素質(zhì)和司法審判能力帶來了嚴峻的考驗。

第一，設置專門的巡回環(huán)保法庭。目前，我國的貴州省、江蘇省等地區(qū)已經(jīng)開始了巡回環(huán)保法庭的試點工作，這種工作方式不僅有利于高效地解決農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境侵權(quán)案件，保護當?shù)卮迕竦沫h(huán)境權(quán)益，還有利于提高當?shù)卮迕竦沫h(huán)境意識和維權(quán)意識、擴大環(huán)保法庭的影響力。我國各地應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，學習借鑒貴州省的先進經(jīng)驗，設置專門的巡回環(huán)保法庭。第二，構(gòu)建環(huán)保審判人員職業(yè)教育體系。中央和地方政府要加大環(huán)保審判人員教育培訓資金支持力度，加強教育培訓配套設施建設，以保證環(huán)保審判人員的職業(yè)教育培訓能夠順利展開。同時，還要培養(yǎng)環(huán)保審判人員的科學思維和人文素質(zhì)，轉(zhuǎn)變環(huán)保審判人員的審判理念和審判方式，以進一步提高環(huán)保審判人員的法律修養(yǎng)和審判能力。第三，推動環(huán)境司法案件訴訟費用的改革。訴訟成本高昂的環(huán)境司法案件往往使“囊中羞澀”的農(nóng)民群體“望而卻步”，無法利用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。所以，應推動環(huán)境司法案件訴訟費用的改革，擴大農(nóng)村環(huán)境司法案件訴訟費用的緩交、減交、免交范圍，設立農(nóng)村環(huán)境司法案件訴訟專項基金，降低農(nóng)民的環(huán)境訴訟成本，為農(nóng)村環(huán)境治理走上法治化軌道提供資金支持。

（四）提高農(nóng)村相關(guān)主體的環(huán)保法律意識

長期以來，以營利為目的的企業(yè)并不在乎當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞和當?shù)鼐用竦纳】?，負有環(huán)境監(jiān)管職責的地方政府往往為了追求經(jīng)濟效益而忽視環(huán)境污染和生態(tài)破壞，以分散式居住方式生活的村民既缺少環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)，也缺少維護自身環(huán)境權(quán)益的能力。

第一，加強鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村一級基層干部的環(huán)保法律教育，提高鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村一級基層干部的環(huán)保法律意識。地方政府要加強基層干部的環(huán)保知識教育，讓他們對當前農(nóng)村環(huán)境問題的現(xiàn)狀及其存在的原因有所了解，以便因地制宜的提出解決當?shù)剞r(nóng)村環(huán)境問題的治理方法。同時，要加強環(huán)境法治教育，讓他們樹立環(huán)境責任意識，以可持續(xù)發(fā)展的眼光做出相應的決策。第二，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理人員學習環(huán)保法律知識，從源頭斷絕農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生。地方政府要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人員環(huán)保知識的培訓講座，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人員的環(huán)保引導。同時，要嚴格監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污行為，對違法違規(guī)企業(yè)的管理人員要加強環(huán)保教育，以便從源頭斷絕農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生。第三，加強農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保教育工作，提高村民的環(huán)保法律意識。在農(nóng)村地區(qū)的學校要設置專門的環(huán)保學科，開展環(huán)保宣傳教育，讓農(nóng)村地區(qū)的孩子從小樹立起環(huán)保意識。同時，基層干部要組織村民定期學習環(huán)保法律知識，引導村民自發(fā)監(jiān)督環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。

總之，只有不斷健全農(nóng)村環(huán)境治理的法律規(guī)制，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境才能得到進一步保護，也才能建設美麗宜居鄉(xiāng)村，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建成小康社會。

參考文獻：

[1] 盧 群.我國農(nóng)村環(huán)境治理糾紛解決機制研究[D].南昌：南昌大學，2019.

[2] 李俊宏.農(nóng)村環(huán)境治理法律制度的檢視與創(chuàng)新[J].法治論壇，2017（4）.

[3] 牛玉兵，劉 欽.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境治理法律機制分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2017（3）.

[4] 陳 兵.法治視閾下我國農(nóng)村環(huán)境治理論綱[J].甘肅社會科學，2017（2）.

[5] 孔東菊.農(nóng)村環(huán)境治理：問題檢視與法律應對[J].安徽工業(yè)大學學報：社會科學版，2018（4）.

[責任編輯：王功巧]