我國農(nóng)村扶貧模式的評價及啟示

陳慧

摘要：我國農(nóng)村扶貧開發(fā)已經(jīng)有快40年的時間，取得了令人矚目的成就，構(gòu)建了?“多元協(xié)同扶貧體系”;瞄準(zhǔn)機制不斷改良精確，從“區(qū)域瞄準(zhǔn)”到“精準(zhǔn)”扶貧效果更顯著;構(gòu)建多層扶貧政策機制。同時也存在諸多問題。應(yīng)創(chuàng)建科學(xué)管理機制;強化管理體制，健全貧困戶信息系統(tǒng);建立和完善監(jiān)督評估體系，全力推進農(nóng)村扶貧事業(yè)的新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村扶貧模式;評價;啟示

一、我國農(nóng)村扶貧開發(fā)歷程

（一）第一個時期：農(nóng)村經(jīng)濟改革推動型扶貧（1978～1985年）

1978年我國農(nóng)村開始推行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。主要把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在所有權(quán)仍歸集體所有不變的情況下，經(jīng)營權(quán)由集體經(jīng)濟組織按戶均分包給農(nóng)戶自主經(jīng)營，極大調(diào)動了農(nóng)民勞動生產(chǎn)的積極性，生產(chǎn)效率大幅提高。國家通過大幅提高農(nóng)產(chǎn)品價格，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民收入得到大幅提高，農(nóng)村經(jīng)濟得到了較快提升，貧困農(nóng)民脫貧走上致富之路。

（二）第二個時期：大規(guī)模針對性的開發(fā)扶貧（1986～1993年）

20世紀(jì)80年代中期后，農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不平衡問題開始出現(xiàn)，通過農(nóng)村經(jīng)濟改革推動的扶貧效應(yīng)開始銳減，一些“老、少、邊、窮”地區(qū)貧困問題仍未解決。1986年我國開始大規(guī)模針對性開發(fā)扶貧，全國劃定18個連片貧困區(qū)，592個國家貧困縣。國家開始集中有限的扶貧資金解決連片貧困區(qū)和國家貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資源的開發(fā)和轉(zhuǎn)化。經(jīng)過8年多的努力，國家貧困縣農(nóng)民的人均收入由原來的206元增加到了483元，農(nóng)村貧困人口減少到只有8000萬。

（三）第三個時期：攻堅扶貧（1994～2000年）

1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》的提出標(biāo)志著我國農(nóng)村扶貧進入到全面攻堅階段。國家政府用7年集中各方力量，以開發(fā)性扶貧為主，充分利用貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源和勞動力，建設(shè)資源開發(fā)型和勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以此解決全國592個國家貧困縣中的8000萬貧困人口的溫飽問題。同時通過土地轉(zhuǎn)化等方式加快貧困地區(qū)荒山、荒灘、荒地、荒坡和荒水的開發(fā)。對生存發(fā)展極惡劣的貧困村莊進行勸導(dǎo)，讓他們走出惡劣環(huán)境實行開發(fā)式移民。

（四）第四個時期：農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要的實施（2001～2010年）

攻堅扶貧后，貧困人口多數(shù)散布于地質(zhì)條件惡劣的山區(qū)、石漠區(qū)和民族邊疆地區(qū)。2001年國家頒布了《2001～2010年的中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，對扶貧對象、扶貧任務(wù)和扶貧重點都做了詳細(xì)闡述。以縣為單位，貧困村為扶貧瞄準(zhǔn)基礎(chǔ)，在貧困人口集中的山區(qū)、石漠區(qū)和民族邊疆地區(qū)對仍未解決溫飽問題的和剛解決溫飽問題的脫貧人口開展扶貧工作。扶貧不僅包含經(jīng)濟同時還包含教育、文化、衛(wèi)生、科技和環(huán)境等。還加大對喪失勞動能力的孤老和殘疾人員的社會保障措施。

（五）第五個時期：新世紀(jì)脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧（2010～2020年）

在《2011-2020年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》中確定了大別山區(qū)、呂梁山區(qū)等14個地區(qū)為扶貧攻擊主戰(zhàn)場，對仍在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動能力的農(nóng)村貧困人口開展扶貧攻堅工作。把合理開發(fā)本地資源，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育內(nèi)生動力為主要任務(wù)。到2020年要實現(xiàn)扶貧攻堅主戰(zhàn)場的人均純收入增長幅度高于全國平均水平，扭轉(zhuǎn)不斷擴大的發(fā)展差距，讓基本公共服務(wù)指標(biāo)接近或超過全國平均水平。2013年10月習(xí)近平主席首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念。之后習(xí)近平主席又詳細(xì)闡述了“精準(zhǔn)扶貧”的具體內(nèi)涵：六個精準(zhǔn)，“對象要精準(zhǔn)、項目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。進一步因地制宜、因村因戶因人施策，加大產(chǎn)業(yè)扶貧，培育新興優(yōu)質(zhì)的脫貧經(jīng)濟實體。

二、對我國農(nóng)村扶貧模式的總結(jié)與評價

（一）對我國農(nóng)村扶貧模式的總結(jié)

在近40年的農(nóng)村扶貧中，廣大干部群眾取得很多成績，特別是1986年之后，我國開始轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧為主，社會保障政策為輔的農(nóng)村扶貧模式;1990年后轉(zhuǎn)向“直接面向扶貧人口”開展扶貧工作。經(jīng)過“兩次轉(zhuǎn)變”我國逐漸走出了一條獨具特色的中國農(nóng)村扶貧開發(fā)之路，取得了不俗成就：解決農(nóng)村2億多貧困人口的溫飽;有效改善了我國農(nóng)村貧困地區(qū)的生態(tài)面貌、生產(chǎn)生活條件和基礎(chǔ)設(shè)施條件;解決了一些特別貧困地區(qū)的溫飽問題;農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化和科技事業(yè)得到較快發(fā)展。獨具中國特色的農(nóng)村扶貧開發(fā)模式加速了世界減貧進程，為全球反貧事業(yè)的迅速發(fā)展做出了重大貢獻。

（二）對我國農(nóng)村扶貧模式的評價

1.?成功之處

（1）構(gòu)建政府、群眾和社會共同參與的“多元協(xié)同扶貧體系”

在我國農(nóng)村扶貧過程中，已經(jīng)形成三條“多元協(xié)同扶貧體系”路徑：①國務(wù)院主導(dǎo)制定扶貧規(guī)劃和政策，各級政府的專職扶貧機構(gòu)運用和調(diào)動財政、金融和組織資源，形成了統(tǒng)一權(quán)威的扶貧組織路徑。②調(diào)動農(nóng)村貧困群眾以及黨員干部參與農(nóng)村扶貧工作，加快農(nóng)村扶貧內(nèi)生動力的形成，強化農(nóng)村貧困戶主人翁意識。③發(fā)動各類企業(yè)參與農(nóng)村扶貧，通過開展招商引資進行產(chǎn)業(yè)化扶貧，不斷推進產(chǎn)業(yè)資本和金融資本融入農(nóng)村扶貧。最終形成了國家政府主導(dǎo)與廣大干部群眾“參與式扶貧”和各類社會企業(yè)“產(chǎn)業(yè)化扶貧”的有機聯(lián)動，構(gòu)建了我國農(nóng)村“多元協(xié)同扶貧體系”。

（2）瞄準(zhǔn)機制不斷改良精確，從“區(qū)域瞄準(zhǔn)”到“精準(zhǔn)”扶貧效果更顯著

20世紀(jì)80年代中后期開始，我國農(nóng)村扶貧的瞄準(zhǔn)機制就能根據(jù)新形勢而做出更精確的扶貧政策和措施：由原來的“全面化”發(fā)展到“區(qū)域化”再到“群體化”，最后形成了“精準(zhǔn)個體”的微觀扶貧瞄準(zhǔn)機制?，F(xiàn)在已形成一系列行之有效的“精準(zhǔn)扶貧”工作體系：在扶貧主體的確認(rèn)和需求評估、扶貧項目的選擇及實施等各個環(huán)節(jié)，都能做到讓每個貧困戶全面參與，變“被動”為“主動”，共同參與并最終實現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”的成果。

（3）構(gòu)建多層扶貧政策機制

我國先后頒布了《八七扶貧攻堅計劃》和《2001—2010年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》、《2011—2020年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，構(gòu)建了以開發(fā)式扶貧為主，社會保障政策、社會救助政策為輔的多層扶貧政策機制。利用農(nóng)村貧困地區(qū)的優(yōu)勢自然資源和人力資源，進行招商引資開展產(chǎn)業(yè)化扶貧，提高農(nóng)村貧困主體自我經(jīng)濟發(fā)展能力，開發(fā)式扶貧已有顯著成效。發(fā)動機關(guān)事業(yè)單位實施定點定戶扶貧，在科技、教育、文化和衛(wèi)生方面進行全方位扶貧。針對仍未解決溫飽且不具備勞動能力的貧困人口，實施社會保障政策和社會救助政策，納入國家最低生活保障和社會救助體系。

2.?存在的問題

（1）扶貧資金和扶貧資源缺乏有效管理，導(dǎo)致使用效率低下

由于我國在扶貧資金和資源的投入使用缺乏權(quán)責(zé)清晰的制度機制，各類扶貧資金的投放和扶貧資源的使用均由不同部門進行管理，扶貧資金和資源的下?lián)芎桶l(fā)放渠道也不同，因此很難形成有效的扶貧資金和扶貧資源的整合管理機制，影響扶貧資金和資源的使用效率。甚至有些地方政府無視中央扶貧政策，私自將扶貧資金或者資源移作他用，出現(xiàn)中飽私囊的情況，大大影響了我國農(nóng)村的扶貧進程。

（2）缺乏健全的扶貧激勵約束機制

首先，在扶貧項目選擇和資金投入上。由于缺乏前期的充分調(diào)研和評估，部分貧困村不以實際情況為主，不按市場規(guī)律，草率引入扶貧項目。最終導(dǎo)致實際經(jīng)濟效應(yīng)難以顯現(xiàn)，錯失發(fā)展機遇，浪費資金和資源。其次，在扶貧對象的確定上。由于部分農(nóng)村貧困地區(qū)干部對扶貧政策把握不準(zhǔn)，甚至主觀出現(xiàn)徇私舞弊、濫用職權(quán)，對扶貧對象的選擇和確定存在瀆職行為，導(dǎo)致扶貧利好外流，真正的貧困戶則無法獲得扶貧實際效益。最后，由于我國尚未推出脫貧激勵政策和成功脫貧后續(xù)程序，因此一些已達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困村、貧困縣、貧困戶仍然存在占用扶貧資源和資金的情況。

（3）缺乏有效監(jiān)督評估體系

我國尚未制定出一套科學(xué)的農(nóng)村扶貧項目評估方法體系。農(nóng)村扶貧方法標(biāo)準(zhǔn)不確定，扶貧項目成效的層級規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致扶貧項目質(zhì)量良莠不齊，績效評估工作難以順利開展。此外，由于地方扶貧部門沒有嚴(yán)格的財權(quán)和事權(quán)分離的設(shè)置體系，因此在扶貧資金的使用上存在腐敗現(xiàn)象，增加了農(nóng)村扶貧成本，扶貧效應(yīng)難以顯現(xiàn)。

三、啟示與建議

（一）創(chuàng)建扶貧資金和扶貧資源的科學(xué)管理機制

首先，建立中央到地方專門的扶貧資金和扶貧資源管理機構(gòu)。負(fù)責(zé)把來自不同渠道的扶貧資源和資金進行集中管理，根據(jù)農(nóng)村貧困地區(qū)的實際情況和扶貧項目需求，將扶貧資金或資源進行分批投入。其次，要對扶貧資金和資源的使用開展事中和事后監(jiān)督。根據(jù)農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧項目資金和資源的使用情況，充分掌握扶貧項目動態(tài)實施狀況，根據(jù)扶貧項目實時動態(tài)，相應(yīng)調(diào)整后續(xù)扶貧資金的投入金額和資源的投入大小。最后，扶貧資金可以考慮以“扶貧項目+農(nóng)村扶貧戶”的方式來進行投放，精確做到以扶貧項目帶動扶貧農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)濟，又能讓扶貧項目真正落實到戶，效益能受益貧困農(nóng)戶。

（二）強化管理體制，健全農(nóng)村貧困戶信息系統(tǒng)

首先，科學(xué)管理農(nóng)村扶貧項目的決策程序，加強各農(nóng)戶的貧困情況登記和識別，深入了解每戶的貧困原因并根據(jù)實際制定出合理的扶貧項目內(nèi)容。以“實事求是，因地制宜，突出實效”為原則，按照市場規(guī)律推進扶貧項目實施。其次，加強農(nóng)村扶貧干部的選拔、培訓(xùn)和管理，農(nóng)村扶貧干部應(yīng)強化責(zé)任意識，熟練掌握扶貧政策，高效精確的完成扶貧工作。扶貧干部管理獎懲分明，工作成效顯著的干部應(yīng)該得到組織獎勵、提拔以及外出學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機會;反之則應(yīng)問責(zé)甚至離開工作崗位。最后，健全農(nóng)村扶貧戶信息系統(tǒng)。每季度都應(yīng)該跟蹤并更新農(nóng)村貧困戶信息，做到農(nóng)村貧困戶信息實時、真實、有效。對已達(dá)到扶貧標(biāo)準(zhǔn)，脫貧的農(nóng)戶應(yīng)及時更新系統(tǒng)，做到“有進有出”，確保農(nóng)村扶貧優(yōu)惠政策真正服務(wù)于貧困戶。

（三）建立和完善監(jiān)督評估體系

第一，主管部門應(yīng)重視項目的前期評估，加強立項前的考察、可行性研究，做到立項時“有的放矢”。在項目進行中，定期對項目進行檢查和資金審計。扶貧項目完成后應(yīng)對立項目標(biāo)進行驗收和評價，落實項目后期正常運行的必要保障。第二，各級農(nóng)村扶貧部門應(yīng)按照《國家扶貧資金管理辦法》嚴(yán)格資金的使用，按照專人專管、專門核算、會計報賬和專戶存儲。嚴(yán)禁擅自截留、挪用、貪污的行為，建立財務(wù)公開審計制度，加強社會輿論監(jiān)督。第三，強化扶貧責(zé)任追究問責(zé)機制。農(nóng)村扶貧主管部門應(yīng)根據(jù)實際合理分配扶貧任務(wù)，優(yōu)化考核指標(biāo)，科學(xué)測定扶貧分值權(quán)重。對領(lǐng)導(dǎo)干部在農(nóng)村扶貧工作中出現(xiàn)的違規(guī)、違紀(jì)零容忍，對相關(guān)負(fù)責(zé)干部應(yīng)進行追究并問責(zé)。

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*基金項目：廣西財經(jīng)學(xué)院工商管理學(xué)科建設(shè)資助課題的階段性成果，編號為2018—GSXKC18。

（作者單位：廣西財經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院）