國(guó)家治理理論對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響

陳 萍

(西京學(xué)院 陜西 西安 710123)

背景

在20世紀(jì)90年代，政府在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而政府作為管理者需保證公共資源的有效利用并承擔(dān)起責(zé)任，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面不斷地發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，在處理市場(chǎng)、政府和社會(huì)的問(wèn)題中，實(shí)現(xiàn)三方利益最大化，國(guó)家治理理論也越發(fā)地成熟。社會(huì)公眾社會(huì)意識(shí)不斷地增強(qiáng)，對(duì)于政府的政績(jī)和公共財(cái)產(chǎn)也格外的關(guān)注，而政府績(jī)效審計(jì)在這一需求中產(chǎn)生的，政府績(jī)效審計(jì)使得國(guó)家治理更加的“善治”也越趨向于建立一個(gè)廉政、高效的政府機(jī)制。而基于政府績(jī)效審計(jì)是國(guó)家治理的一部分，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，政府的績(jī)效審計(jì)很大程度上顯示和表明了政府權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制，有利于提高政府部門(mén)的工作效率，政府的績(jī)效審計(jì)又可以促進(jìn)政府組織的做出正確的決策、提高服務(wù)水平，建立更加廉潔、高效的政府。而國(guó)家治理理論指導(dǎo)下的政府績(jī)效審計(jì)，使其公共資源更加的經(jīng)濟(jì)性、效率性還有效果性，提供公共服務(wù)的責(zé)任，也是政府績(jī)效審計(jì)的一個(gè)必然發(fā)展趨勢(shì)。政府績(jī)效審計(jì)是國(guó)家治理績(jī)效管理的需要而產(chǎn)生的，而國(guó)家治理制度又為政府績(jī)效審計(jì)提供了保證。

一、政府績(jī)效審計(jì)是國(guó)家治理得績(jī)效管理需要而產(chǎn)生的

政府部門(mén)發(fā)揮職能，這個(gè)過(guò)程中會(huì)發(fā)生對(duì)人、財(cái)、物的消耗，還有公共投資，如水利建設(shè)工程，市政基礎(chǔ)建設(shè)等此外還有對(duì)公共資源的使用等一系列活動(dòng)，而在這個(gè)過(guò)程中可能存在徇私舞弊、貪污、腐敗的官僚主義，以及經(jīng)營(yíng)思想作風(fēng)不純，損害社會(huì)主義利益等情況。為了避免這一情況，政府績(jī)效審計(jì)就顯得格外重要，檢驗(yàn)政府在國(guó)家治理中是否有效的保證了人民的利益，保證國(guó)家的經(jīng)濟(jì)財(cái)政安全，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，更好地服務(wù)于人民，建立一個(gè)高效、廉潔的政府，提高辦事效率?？?jī)效審計(jì)是國(guó)家治理的需要，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)發(fā)展的客觀需求。

而未來(lái)的績(jī)效評(píng)價(jià)將是對(duì)所有財(cái)政資金的全過(guò)程管理，包括對(duì)制定支出政策的評(píng)價(jià)(能不能做)，預(yù)算安排額度的評(píng)價(jià)(需要多少錢(qián))，項(xiàng)目執(zhí)行的評(píng)價(jià)(用的過(guò)程是否合理)以及最終的整個(gè)項(xiàng)目資金的執(zhí)行總體評(píng)價(jià)，甚至于用于基本支出的資金也需要納入評(píng)價(jià)體系，但實(shí)際情況中，財(cái)政資金的使用，很多時(shí)候難以統(tǒng)一，各級(jí)政府也有很多規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)壓力很大，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制未來(lái)還有很長(zhǎng)一段路要走。

二、國(guó)家治理制度為政府績(jī)效審計(jì)提供了保證

國(guó)家管理制度是國(guó)家管理為構(gòu)建一個(gè)成熟和發(fā)展社會(huì)主義的一種體系設(shè)置和制度安排政府績(jī)效審計(jì)以使政府的行為受到正確的評(píng)價(jià)和有效的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效益的最大化。在之前的改革方案中，明確將海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部，足以看出對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的重視，為了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，政府的績(jī)效審計(jì)也越來(lái)越重要，保證民族的生存發(fā)展和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其相關(guān)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度也為政府績(jī)效審計(jì)指明了審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。

隨著科技進(jìn)步和時(shí)代的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來(lái)越受到人們的重視。然而生態(tài)環(huán)境問(wèn)題層出不窮，這時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)峻的社會(huì)治理問(wèn)題，污染帶來(lái)的健康等問(wèn)題使得公民對(duì)此類事件的關(guān)注，這個(gè)時(shí)候國(guó)家治理制度為政府部門(mén)開(kāi)展工作提供了保證，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度為政府績(jī)效審計(jì)提供科學(xué)的指導(dǎo)，為生態(tài)環(huán)境提供了保證，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)如今，政府績(jī)效審計(jì)是必須的，在我國(guó)還在社會(huì)發(fā)展的的初期，勢(shì)必會(huì)給壞境造成一定程度的破壞。以對(duì)環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境審計(jì)為例，渤海綜合治理是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的七大戰(zhàn)役之一，其重要性程度高，難度也比較大。審計(jì)署為依照生態(tài)環(huán)境保護(hù)法，加強(qiáng)對(duì)渤海地區(qū)的績(jī)效審計(jì)，對(duì)環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行了審計(jì)。自十八大以來(lái)，政府對(duì)于渤海生態(tài)污染更加重視，采取更加強(qiáng)硬的措施，使得渤海污染防治力度顯著增強(qiáng)。渤海所承受的陸源污染壓力還相當(dāng)大，其綜合治理很難一蹴而就，防治工作績(jī)效也還有進(jìn)一步提升的空間。

三、政府績(jī)效審計(jì)又推動(dòng)了國(guó)家治理的完善

同樣的化工行業(yè)是環(huán)渤海地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，受早期的多種因素影響，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、低水平重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象相對(duì)比較突出，這些問(wèn)題會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生一定的不利影響。解決好這些問(wèn)題，需要相關(guān)部門(mén)和地方政府認(rèn)真貫徹中央要求，做好做實(shí)事前引導(dǎo)和事中監(jiān)督，進(jìn)一步夯實(shí)污染源頭治理工作。渤海面對(duì)著捕撈過(guò)度、環(huán)境污染等問(wèn)題，使其漁業(yè)資源面臨著巨大的挑戰(zhàn)，為了挽回這一局面，國(guó)家采取了艦船轉(zhuǎn)產(chǎn)、漁民上岸等措施以挽救渤海的漁業(yè)資源。另一方面，出于降低漁民生產(chǎn)成本等原因，有關(guān)部門(mén)前些年實(shí)行了漁業(yè)油補(bǔ)政策。兩個(gè)政策的初衷都是好的，但是當(dāng)成一個(gè)整體來(lái)看時(shí)，其政策效果在客觀上會(huì)產(chǎn)生對(duì)沖效應(yīng)，因?yàn)榍罢吖膭?lì)漁民上岸，而后者卻刺激漁民加大捕撈強(qiáng)度。一是可以改變漁業(yè)油補(bǔ)政策的普惠制補(bǔ)貼模式，針對(duì)各大海區(qū)的實(shí)際情況分類施策、精準(zhǔn)施策。二是可以在科學(xué)評(píng)估漁業(yè)油補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，針對(duì)新形勢(shì)、新情況，適當(dāng)調(diào)減、調(diào)整甚至局部、逐步取消漁業(yè)油補(bǔ)。對(duì)審計(jì)反映的有關(guān)政策制度和體制機(jī)制性問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)正在進(jìn)行研究完善。

之前有2011年康菲石油公司渤海溢油事故造成的長(zhǎng)期生態(tài)環(huán)境損害是無(wú)法估量的。加上康菲石油深諳我國(guó)有關(guān)法規(guī)監(jiān)管不嚴(yán)的漏洞，對(duì)溢油的事后處理不善，甚至在溢油后依然運(yùn)作著那兩個(gè)平臺(tái)，渤海溢油事件引起民間和高層對(duì)渤海灣水質(zhì)問(wèn)題的高度關(guān)注。從政府績(jī)效審計(jì)的的結(jié)果來(lái)看，目前無(wú)論是《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，亦或是《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》，法規(guī)的規(guī)定顯然是不周延的，懲罰力度跟生態(tài)破壞的嚴(yán)重性相比也顯得太過(guò)輕微。對(duì)于污染后的維權(quán)方面也存在大量空白，公益訴訟雖已被《民事訴訟法》納入，除了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，2017年修改民訴加入了檢察院這一原告主體，但公益訴訟的勝訴率仍然不容樂(lè)觀，訴訟時(shí)間動(dòng)輒幾年之久使得污染沒(méi)有得到及時(shí)有效的控制。

此外社會(huì)公眾能夠在國(guó)家審計(jì)署的官網(wǎng)上可以看到環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境審計(jì)結(jié)果，讓公民參與到政府績(jī)效審計(jì)中，促使了政府審計(jì)工作的質(zhì)量得到了提升，推動(dòng)了國(guó)家治理的審計(jì)制度，使政府審計(jì)的方法更加的科學(xué)，使其更加的完善，工作效率也得到提升，審計(jì)從而了解國(guó)家的治理制度是否有效，政策制度和體制機(jī)制存在哪些問(wèn)題，國(guó)家頒布的法律法規(guī)是否完善，對(duì)政府的績(jī)效審計(jì)是否能夠起到有據(jù)可循，進(jìn)而完善國(guó)家治理制度，建立科學(xué)有效的國(guó)家治理制度由此保障公眾的合法利益，最終建設(shè)一個(gè)為人民服務(wù)的高效且規(guī)范的廉潔政府。