詹義清

摘 要：惠農(nóng)政策的實(shí)施效果是惠農(nóng)政策供給有效的關(guān)鍵問題。從供給需求理論的視角出發(fā)，基于惠農(nóng)政策的分類，分別從惠農(nóng)政策受益程度和惠農(nóng)政策實(shí)施效果評價兩個方面對關(guān)中7個縣（區(qū)）惠農(nóng)政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)：從政策供給層面來看，當(dāng)前我國惠農(nóng)政策供給契合了農(nóng)民的政策需求，實(shí)施效果得到了農(nóng)民的肯定，政策供給有效性較高，同時，基層政府對惠農(nóng)政策的落實(shí)狀況是影響其實(shí)施效果的主要因素;從政策需求層面來看，農(nóng)民對社會保障類和教育培訓(xùn)類惠農(nóng)政策的期待，構(gòu)成了惠農(nóng)政策進(jìn)一步調(diào)整與完善的方向。上述結(jié)論為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了有效啟示，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中各項(xiàng)政策的制定與實(shí)施必須契合農(nóng)民的真實(shí)需求。一方面，國家政策出臺需要充分適應(yīng)農(nóng)民需求的變化以強(qiáng)化供給的契合程度;另一方面，基層政府需要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能和作風(fēng)，積極高效地落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的各項(xiàng)政策，以提高政策供給的效果。

關(guān)鍵詞：惠農(nóng)政策;供給需求理論;鄉(xiāng)村振興

一、問題的提出與研究進(jìn)路

2004 年以來，連續(xù)17年發(fā)布的以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，突出強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位，17 個“一號文件”中提出或涉及到120 多項(xiàng)惠農(nóng)政策，建構(gòu)起了龐大的政策體系以確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、農(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)。然而，這些政策本身還有哪些不足？執(zhí)行過程中存在哪些問題？實(shí)施效果如何？哪些因素制約其效果的發(fā)揮以及如何改進(jìn)？這些都是學(xué)術(shù)界需要進(jìn)一步探討的問題。

針對這些問題，學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了大量研究成果。既有研究主要集中在以下幾個視角：一是有關(guān)惠農(nóng)政策問題的研究。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國惠農(nóng)政策在內(nèi)容上缺乏框架體系，有些政策制定缺乏對農(nóng)民實(shí)際需求的調(diào)查[1]，制度不完善，體制機(jī)制不順[2]，政策面寬效窄，缺乏整體性、連續(xù)性和預(yù)防性[3];在資金支持上，投入總量不足、地方配套資金“缺位”[4];在目標(biāo)群體上，農(nóng)民傳統(tǒng)觀念難以改變，接受能力相對較差，政策參與不夠積極[5]，存在不同程度的參與冷漠現(xiàn)象[6]。此外，個別重要的惠農(nóng)政策，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，存在效率低下等若干缺陷[7]。二是有關(guān)惠農(nóng)政策的執(zhí)行研究?，F(xiàn)有研究表明，我國惠農(nóng)政策在執(zhí)行過程中存在一些突出問題，包括：不重視宣傳或宣傳不夠[1];執(zhí)行人員政策認(rèn)知程度低，執(zhí)行手段單一、欠規(guī)范，缺乏有效監(jiān)督[8];政策實(shí)施和反饋存在滯后性，缺乏專業(yè)人才引導(dǎo)等[9]。三是惠農(nóng)政策的效果評價。研究認(rèn)為，總體上農(nóng)民對惠農(nóng)政策的評價比較滿意[10]，在國家級貧困縣也是如此[11]。同時，也有研究認(rèn)為，在惠農(nóng)政策總體滿意程度較高的情況下，農(nóng)民對惠農(nóng)政策的評價呈現(xiàn)出分化的特點(diǎn)，即對不同惠農(nóng)政策的評價是有差異的，對農(nóng)村公路村村通、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”和取消農(nóng)業(yè)稅等滿意度較高，對農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼滿意度低[12]，對農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)村小額貸款等滿意度更低[13]。總的來說，惠農(nóng)政策的實(shí)施效果仍需進(jìn)一步提升。針對惠農(nóng)政策存在的問題，學(xué)者們也提出了相關(guān)的政策建議。例如，注重惠農(nóng)政策的公平設(shè)計(jì)和公正執(zhí)行，避免惠農(nóng)政策變成“激怨”政策[14];提高科學(xué)性和熟知度、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、完善激勵監(jiān)督機(jī)制[15];瞄準(zhǔn)惠農(nóng)政策對象、創(chuàng)新惠農(nóng)政策手段、控制惠農(nóng)政策成本等[16]，從惠農(nóng)政策制定和政策執(zhí)行方面提升惠農(nóng)政策的實(shí)施效果。

然而，現(xiàn)有研究成果還存在以下不足：（1）從惠農(nóng)政策受體——農(nóng)民的角度對惠農(nóng)政策進(jìn)行評價研究尚顯不足;（2）缺少從惠農(nóng)政策分類的視角研究政策的實(shí)施效果;（3）忽略了惠農(nóng)政策的扶貧特性，對惠農(nóng)政策在西部地區(qū)的執(zhí)行效果研究仍顯不足，甚至是空白，即忽略了惠農(nóng)政策的區(qū)域差異，缺少特定地域的研究;（4）研究缺乏理論對話，較少從某種理論出發(fā)解釋分析惠農(nóng)政策的實(shí)施效果。因此，拓展惠農(nóng)政策的研究視角，加強(qiáng)針對性研究，更多地關(guān)注農(nóng)民對惠農(nóng)政策的感受和評價，關(guān)注農(nóng)民對不同類型惠農(nóng)政策實(shí)施效果的感受，顯得尤為必要?；诖?，本文針對關(guān)中這一特定區(qū)域，以對惠農(nóng)政策的分類為基礎(chǔ)，從供給需求理論視角研究惠農(nóng)政策的實(shí)施效果，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中涉農(nóng)政策的進(jìn)一步完善提供借鑒和理論依據(jù)。

二、供給需求理論闡釋

供給需求理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本理論，研究經(jīng)濟(jì)市場中供給和需求本身的形成機(jī)制和二者的均衡條件。在古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義中都有所論及，其基本觀點(diǎn)是：商品一般具有價值，體現(xiàn)為價格，價格是由供給與需求共同作用決定的，生產(chǎn)者決定了“供給”的大小，消費(fèi)者決定“需求”的大小，同時供給需求又分別受多種因素的影響，價格就是供給和需求的均衡點(diǎn)，也就是說，在價格這一點(diǎn)上，實(shí)現(xiàn)了供給與需求的一致。

市場經(jīng)濟(jì)的核心即需求與供給問題，在非市場（或市場較正） 環(huán)境中也同樣存在[17]。政治市場是指人們參與政治活動時與其他政治個體和組織發(fā)生關(guān)系的場所。類似于經(jīng)濟(jì)市場，政治市場上政策的公共選擇同樣有自己的需求與供給原理[18]。政治被視為市場行動，它是經(jīng)濟(jì)市場的延伸[19]，公共需求與公共供給之間的關(guān)系是公共行政的基本關(guān)系[20]，在公共政策實(shí)施過程中同樣存在供需雙方以及彼此間的相互作用，這就形成了“政治市場供給需求理論”。與經(jīng)濟(jì)市場相類似，政治市場上政策供給與政策需求一致時，才能夠達(dá)到政策的均衡，實(shí)現(xiàn)政策的有效供給。

惠農(nóng)政策是農(nóng)村的一項(xiàng)公共政策，供給方是政府（包括中央政府和地方政府），需求方是農(nóng)民，其產(chǎn)生的價值和意義在于滿足農(nóng)民的政策需求，所以惠農(nóng)政策的制定和實(shí)施必須要考慮供給方和需求方即供給和需求及其關(guān)系。作為惠農(nóng)政策供給方的政府，在制定和實(shí)施惠農(nóng)政策時，以農(nóng)民作為政策的受體，以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況為目的;而作為惠農(nóng)政策需求方的農(nóng)民，希望借助于惠農(nóng)政策為自己帶來利益，緩解生產(chǎn)生活的困難?；诠┙o和需求之間的適應(yīng)狀況，惠農(nóng)政策的供給一般會形成兩種不同的供給機(jī)制，出現(xiàn)兩種結(jié)果：有效供給和無效供給。根據(jù)馬克思的有效供給理論，有效供給必須具備的重要條件是產(chǎn)品適應(yīng)市場需求，包括品質(zhì)的適應(yīng)和價格的適應(yīng)，否則就屬于無效供給。由于惠農(nóng)政策是農(nóng)村公共政策，由國家免費(fèi)向農(nóng)民提供，甚至部分政策還有資金的資助，因而惠農(nóng)政策的供給主要考慮的就是農(nóng)民對政策的需求。當(dāng)惠農(nóng)政策適應(yīng)農(nóng)民的政策需求并有效執(zhí)行時，就形成了有效供給，相反就是無效供給。本研究引入供給需求理論，借助于這一理論視角研究惠農(nóng)政策的實(shí)施效果，并基于此提出惠農(nóng)政策調(diào)整的建議。

三、研究樣本概況

（一）數(shù)據(jù)來源及樣本概況

本研究以關(guān)中地區(qū)的農(nóng)民為研究對象，分別選擇了西安市藍(lán)田縣、鄠邑區(qū)、高陵區(qū)，寶雞市千陽縣、岐山縣，咸陽市長武縣，渭南市合陽縣等共7個縣（區(qū)）作為研究樣本，在每個縣（區(qū)）隨機(jī)選擇了50戶農(nóng)民進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談，共發(fā)放問卷350份，收回問卷350份，其中有效問卷324份，問卷有效收回率為92.3%。

從調(diào)查樣本的基本情況來看，男性的比例為54%;不具有村干部身份的普通農(nóng)民比例為88%;非失地農(nóng)民的比例為59.3%，非失業(yè)農(nóng)民的比例為70.7%，非失居農(nóng)民的比例為88.3%;51.0%的農(nóng)民從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的工作（種植、養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品流通），這與農(nóng)民的身份、職業(yè)和生活境況的現(xiàn)實(shí)較一致;30～49 歲農(nóng)民的比例為62.9%，符合村莊中大多數(shù)農(nóng)民的年齡段;初中及以下文化程度的農(nóng)民比例為66.9%，這與農(nóng)民文化程度不高的事實(shí)較為吻合;73.2%的農(nóng)民處于已婚狀態(tài)，而處于離異、喪偶狀態(tài)的農(nóng)民只有8.1%，農(nóng)民的家庭生活呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢。通過對上述多個方面基本情況分析表明，本次調(diào)查的樣本具有較好的代表性。

（二）關(guān)中地區(qū)惠農(nóng)政策類型

2004年以來中央出臺的120 多項(xiàng)惠農(nóng)政策，其中相當(dāng)一部分政策在關(guān)中地區(qū)得到了很好的落實(shí)。經(jīng)過梳理后發(fā)現(xiàn)，這些政策從屬性與特征來看，可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、社會保障、教育培訓(xùn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四大類惠農(nóng)政策。

第一類是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼類惠農(nóng)政策，同時也是我國最重要的惠農(nóng)政策，主要有“糧食直接補(bǔ)貼”“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”2016 年，全國全面實(shí)行農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，將糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼?！稗r(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼”等政策，其實(shí)施較早、使用最普遍、資金規(guī)模最高，是在關(guān)中實(shí)施的惠農(nóng)政策中數(shù)量最多的一類。此類惠農(nóng)政策以福利補(bǔ)貼的形式給農(nóng)民帶來最直接的實(shí)惠，在提高農(nóng)民收入、接濟(jì)農(nóng)戶家庭生活的同時，充分調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性[21]，改善了農(nóng)民的生活條件。

第二類是社會保障類惠農(nóng)政策，主要有“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)”“農(nóng)村最低生活保障”等政策。此類惠農(nóng)政策數(shù)量不多，但作用明顯，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生活由“無國家保障”到“有國家保障”的重大轉(zhuǎn)變，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生活由“土地保障”向“社會制度保障”的重大轉(zhuǎn)變。保障型惠農(nóng)政策的建立，使生活困難的農(nóng)民家庭獲得國家支持，使農(nóng)民群體與其他群體一起共享改革發(fā)展的成果[21]。

第三類是教育培訓(xùn)類惠農(nóng)政策，主要有“農(nóng)村義務(wù)教育”“兩免一補(bǔ)”“農(nóng)村中等職業(yè)教育減免費(fèi)”“農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助”等政策。此類惠農(nóng)政策數(shù)量也不多，但對緩解貧困家庭生活負(fù)擔(dān)、夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)源性發(fā)展具有重要意義。

第四類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類惠農(nóng)政策，主要包括“通村公路建設(shè)補(bǔ)助”“農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)補(bǔ)助”“農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)補(bǔ)助”“小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助”等政策。這類惠農(nóng)政策是典型的普惠型惠農(nóng)政策，對于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展起到了重大作用。

綜上所述，在關(guān)中地區(qū)實(shí)施的惠農(nóng)政策是一個由經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼類、社會保障類、教育培訓(xùn)類和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類惠農(nóng)政策等構(gòu)成的體系，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼類惠農(nóng)政策是基礎(chǔ)和主體，其他惠農(nóng)政策則是發(fā)展和延伸。相對來說社會類的保險(xiǎn)保障政策、文化發(fā)展類的教育培訓(xùn)政策以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類略顯不足，至于能夠增強(qiáng)農(nóng)民民主意識及有利于農(nóng)村民主政治建設(shè)的政治類惠農(nóng)政策目前還沒有，這說明目前我國惠農(nóng)政策主要著眼于農(nóng)民收入的增加和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、惠農(nóng)政策實(shí)施效果及分析

（一）惠農(nóng)政策實(shí)施效果

本文研究“惠農(nóng)政策實(shí)施效果”時，將其操作化為“惠農(nóng)政策受益程度”“惠農(nóng)政策實(shí)施效果評價”兩個方面，具體情況如下：

1.惠農(nóng)政策受益程度。研究中將“惠農(nóng)政策受益程度”操作化為 “您目前享受較多的惠農(nóng)政策是哪類？”這一問題，并根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析（見表1）。

從表1可以看出，60.5%的受訪農(nóng)民認(rèn)為享受較多的惠農(nóng)政策是“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼類”，占比超過一半，這說明在關(guān)中地區(qū)實(shí)施的惠農(nóng)政策中，各種補(bǔ)貼類政策居多，而且農(nóng)民從中受惠最大，因而其政策效用也得到了農(nóng)民的高度認(rèn)同?；蒉r(nóng)政策的實(shí)施效果在很大程度上取決于這類政策的實(shí)施，農(nóng)民較高的政策認(rèn)同也相應(yīng)可以理解為主要是對這一類型政策的認(rèn)同。此外，有25.6%的農(nóng)民認(rèn)為享受較多的是“社會保障類”惠農(nóng)政策，7.6%的農(nóng)民認(rèn)為享受較多的是“教育培訓(xùn)類”惠農(nóng)政策，4.0%的農(nóng)民認(rèn)為享受較多的是“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類”惠農(nóng)政策，這也說明，在關(guān)中地區(qū)實(shí)施的惠農(nóng)政策不是單一的某種類型，而是一個政策體系，其中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼類的惠農(nóng)政策是基礎(chǔ)和主體，同時惠農(nóng)政策體系的內(nèi)容也在不斷豐富，覆蓋面不斷拓寬，充分顯示了我國惠農(nóng)政策的普遍性和大眾性。

2.惠農(nóng)政策實(shí)施效果評價。研究中將“惠農(nóng)政策實(shí)施效果評價”這一問題操作化為“在惠農(nóng)政策實(shí)施的過程中，您是否覺得國家對農(nóng)民的政策越來越好？”和“您對當(dāng)?shù)鼗蒉r(nóng)政策的實(shí)施效果的總體評價”兩個問題，并根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析。

國家制定和實(shí)施惠農(nóng)政策本身是為了解決20世紀(jì)90年代以來日趨嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題，通過對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的扶助政策，來緩和我國現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的城鄉(xiāng)差距及其所引起的社會矛盾，改變國家在農(nóng)民心中的形象，改善農(nóng)民與國家的關(guān)系。在我國，農(nóng)村政策的制定者是中央政府，其作為惠農(nóng)政策的制定者，能夠回應(yīng)農(nóng)民的政策需求，出臺比較符合農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展需要的惠農(nóng)政策，因而得到了農(nóng)民的高度認(rèn)同。表2展示的是農(nóng)民對國家惠農(nóng)政策的整體評價結(jié)果，82.7%的受訪農(nóng)民認(rèn)為國家對農(nóng)民的政策越來越好，這說明，目前我國的惠農(nóng)政策在政策的目標(biāo)和導(dǎo)向上是有效的（見表2）。

相對于中央政府惠農(nóng)政策制定者的角色而言，基層政府是惠農(nóng)政策的具體實(shí)施者。在過去“汲取性”政策下，國家從農(nóng)民身上獲得資源、資金等時，往往是通過農(nóng)村基層組織來進(jìn)行的，因而導(dǎo)致農(nóng)民與農(nóng)村基層組織的緊張關(guān)系，甚至對立關(guān)系。在惠農(nóng)政策實(shí)施后，在有外來資金和政策注入的情況下，農(nóng)村基層組織及其工作人員的職能發(fā)生了重大變化，基層干部能主動、及時提供相關(guān)的信息和服務(wù)，不再是農(nóng)民眼中的掠奪者，而是服務(wù)者，緩和了一度緊張的農(nóng)民與基層政府及工作人員的關(guān)系，增強(qiáng)了農(nóng)民對基層政府的認(rèn)同，這一變化直接表現(xiàn)在農(nóng)民對當(dāng)?shù)鼗蒉r(nóng)政策實(shí)施效果的總體評價上。如表3所示，在全部315位被調(diào)查者中，對當(dāng)?shù)鼗蒉r(nóng)政策實(shí)施效果感到滿意的農(nóng)民占到了94.6%，不太滿意和很不滿意的加起來只有5.4%。這說明，目前農(nóng)民對基層政府的惠農(nóng)政策執(zhí)行效果高度認(rèn)同，我國惠農(nóng)政策在具體實(shí)施上是有效的（見表3）。

綜合以上兩點(diǎn)，無論是從惠農(nóng)政策本身來看，還是從惠農(nóng)政策的實(shí)施效果來看，我國惠農(nóng)政策的供給都是卓有成效的。

（二）供給需求視角下惠農(nóng)政策的實(shí)施效果分析

1.供給層面：影響惠農(nóng)政策實(shí)施效果的因素。政策供給，是指實(shí)際生產(chǎn)或提供政策，是人們對政策需求的滿足，即決策者對公共問題之解決。對公共政策進(jìn)行供給分析，就需要探尋影響政策供給的因素以及公共政策的供給規(guī)律。一般來說，只有當(dāng)公共政策適應(yīng)目標(biāo)群體的要求時，其供給才是有效的，而影響公共政策供給的因素主要包括：政策供給技術(shù)水平、制度或體制、政策制定的成本與收益、政策的執(zhí)行狀況等[22]。從政策執(zhí)行方面來看，美國學(xué)者Smith最早構(gòu)建了影響公共政策執(zhí)行因素的模型，他認(rèn)為，在政策執(zhí)行過程中，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境這四大因素至關(guān)重要[23]，其中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)作為政策的具體實(shí)施者，其政策執(zhí)行狀況很大程度上影響著政策的實(shí)施效果。

本研究在調(diào)查問卷中，設(shè)計(jì)了“您是否認(rèn)為影響惠農(nóng)政策實(shí)施效果的主要因素是政策本身不合理”和“您是否認(rèn)為政策本身好，但落實(shí)得不好影響了惠農(nóng)政策的實(shí)施效果”這兩個問題，通過問卷調(diào)查結(jié)果，從惠農(nóng)政策供給層面研究影響惠農(nóng)政策實(shí)施效果的因素。

從政策供給的角度來看，國家作為惠農(nóng)政策供給方，遵循“以滿足農(nóng)民公共需求為目標(biāo)，遵循農(nóng)民本位主義”[24]的原則，解決農(nóng)民在長期的社會生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的、并且依靠自身難以或無法解決的問題，契合了農(nóng)民真實(shí)和內(nèi)在的需求。例如，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策滿足了農(nóng)民生產(chǎn)資金不足的需求;新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策滿足了農(nóng)民看病求醫(yī)的需求;農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助政策的推行滿足了農(nóng)民職業(yè)發(fā)展提升的需求等等，因而農(nóng)民對于惠農(nóng)政策表現(xiàn)出高度的認(rèn)同。表4的數(shù)據(jù)也印證了這一結(jié)論：在322位受訪農(nóng)民中，有310位認(rèn)為影響惠農(nóng)政策實(shí)施效果的主要因素不是政策本身不合理，即有310位認(rèn)同當(dāng)前惠農(nóng)政策的合理性，占受訪者的96.3%，說明目前我國的惠農(nóng)政策供給比較符合農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展需要。

在農(nóng)民對惠農(nóng)政策本身高度認(rèn)同的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從政策執(zhí)行的角度去研究影響惠農(nóng)政策實(shí)施效果的因素，不難發(fā)現(xiàn)，基層政府的政策落實(shí)狀況是影響政策實(shí)施效果的主要因素。如表5所示，當(dāng)被問到“您是否認(rèn)為惠農(nóng)政策本身很好，但落實(shí)得不好影響了其效果”時，82%的受訪農(nóng)民表示贊同。這說明，在惠農(nóng)政策供給層面存在的主要問題是基層政府落實(shí)的問題。

綜合以上兩個問題的結(jié)果，目前我國惠農(nóng)政策的供給符合農(nóng)民的政策需求，體現(xiàn)了公共政策供給規(guī)律的要求，存在的問題主要是政策執(zhí)行的問題，基層政府需要在落實(shí)惠農(nóng)政策上多下功夫。

2.需求層面：農(nóng)民惠農(nóng)政策期待。政策需求一般是指解決某一公共問題的社會需求，是政策服務(wù)的接受者即公眾對現(xiàn)狀表示不滿并力求改變的社會訴求。公共問題的存在是政策需求的邏輯起點(diǎn)，此外，公眾的偏好和認(rèn)知程度、政策的不適性等都會影響政策需求[22]。而且，公共政策是政策供給和政策需求共同作用的結(jié)果，它總在不均衡-均衡-不均衡這種循環(huán)體中反復(fù)出現(xiàn)。當(dāng)政策供給不能滿足政策需求時，原來的政策均衡將被打破; 當(dāng)政策需求得到滿足后，政策供求又將達(dá)到新的均衡[25]。當(dāng)前，我國惠農(nóng)政策的制定是基于農(nóng)民的需求，但農(nóng)民的需求在惠農(nóng)政策實(shí)施的過程中得到了一部分滿足后，又產(chǎn)生了新的需求，這就要求惠農(nóng)政策也要隨之調(diào)整。在問卷中設(shè)計(jì)了“今后您最希望享受哪類惠農(nóng)政策”這一問題，從政策需求的角度為惠農(nóng)政策的供給調(diào)整提供參考。

通過表6可以看出，在被問到今后最希望享受哪類惠農(nóng)政策時，有35.3%的農(nóng)民選擇了社會保障類，27.2%的農(nóng)民選擇了教育培訓(xùn)類，兩類加起來比例高達(dá)62.5%，相對于29%的農(nóng)民選擇了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼類來說，農(nóng)民對惠農(nóng)政策的期待更多的側(cè)重于社會保障類和教育培訓(xùn)類，這說明隨著惠農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)民的一部分政策需求得到了滿足，又產(chǎn)生了新的需求，原有的政策均衡被打破，因而必須順應(yīng)農(nóng)民需求的變化調(diào)整惠農(nóng)政策，以實(shí)現(xiàn)新的政策均衡。今后惠農(nóng)政策應(yīng)該更多地集中于提供社會保障和促進(jìn)農(nóng)民及子女發(fā)展上，在改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)上，將惠農(nóng)政策的重點(diǎn)放在解決突出問題（看病、養(yǎng)老等）以及教育培訓(xùn)類方面，提升農(nóng)民的文化素質(zhì)和民主素養(yǎng)，構(gòu)建以農(nóng)民民主權(quán)利為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會民主治理為目標(biāo)的更高水平的政策供給。

五、結(jié)論和建議

本文以關(guān)中地區(qū)324個調(diào)查樣本為依據(jù)，基于供給需求的視角對惠農(nóng)政策的實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)證分析，為我國惠農(nóng)政策的進(jìn)一步完善提供借鑒和理論依據(jù)?；谶@一理論視角，研究得到如下結(jié)論：其一，當(dāng)前我國惠農(nóng)政策回應(yīng)了農(nóng)民關(guān)切，符合農(nóng)民的需求，其供給是有效的。我國的惠農(nóng)政策在制定時，關(guān)注了農(nóng)民的需求，農(nóng)民的需求是國家供給惠農(nóng)政策的基本動因，國家供給惠農(nóng)政策表現(xiàn)為農(nóng)民需求的訴求結(jié)果，而農(nóng)民惠農(nóng)政策認(rèn)同的一個基礎(chǔ)或前提，是惠農(nóng)政策多大程度地滿足了農(nóng)民的政策需求。從供給-需求理論的角度來講，作為政策供給方的政府，其提供的政策是否高度契合了政策需求方，即農(nóng)民的需求，由此才能決定農(nóng)民對惠農(nóng)政策的認(rèn)同情況。正如彭正德所言：黨和國家貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，廢除了農(nóng)業(yè)稅制度，并實(shí)施和推進(jìn)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、村村通公路等一系列改善農(nóng)村民生的惠農(nóng)政策，并為農(nóng)村的發(fā)展提供了大量資金支持，國家與農(nóng)村的關(guān)系由資源汲取型關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入型關(guān)系。由于國家改善農(nóng)村民生、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的政策符合農(nóng)民的利益需求，并且大大超過了農(nóng)民的心理預(yù)期，這些政策有力地激發(fā)了農(nóng)民的政治認(rèn)同感[26]。這種認(rèn)同實(shí)際上也說明了政策供給的有效性。雖然一些因素，如基層政府的落實(shí)、宣傳不夠等，影響了惠農(nóng)政策的實(shí)施效果，但從政策本身來看，農(nóng)民給予其高度認(rèn)同，證明其供給是有效的。其二，農(nóng)民對惠農(nóng)政策實(shí)施效果的評價表現(xiàn)出明顯的層次性。在惠農(nóng)政策的效果評價問題上，農(nóng)民將制定惠農(nóng)政策的中央政府和具體落實(shí)惠農(nóng)政策的基層政府區(qū)別開來，對惠農(nóng)政策本身高度認(rèn)同，認(rèn)為影響惠農(nóng)政策實(shí)施效果的主要因素不是政策本身不合理，而是基層政府落實(shí)得不好。如此一來，農(nóng)民對中央政府的政策認(rèn)同就比對基層政府的政策實(shí)施認(rèn)同高，即農(nóng)民更加認(rèn)同制定惠農(nóng)政策的中央政府，而對執(zhí)行惠農(nóng)政策的基層政府認(rèn)同度較低。因而，今后在惠農(nóng)政策供給的過程中，一方面要注意出臺適應(yīng)農(nóng)民需求的惠農(nóng)政策，但更要重視基層政府對惠農(nóng)政策的落實(shí)情況，為此可以建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，促使基層政府職能和作風(fēng)轉(zhuǎn)變，積極落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)政策，確保政策執(zhí)行的效度。

為更好解決20世紀(jì)90年代以來日漸突出的“三農(nóng)”問題，在以往惠農(nóng)政策已經(jīng)形成“政策惠農(nóng)”的情況下，黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以此為契機(jī)，農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入到戰(zhàn)略部署的新階段。但是，當(dāng)前提出并實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雖然有別于以往的惠農(nóng)政策，體現(xiàn)出宏觀性、系統(tǒng)性、綜合性和全局性的發(fā)展方略，卻并不意味著與“惠農(nóng)政策”相互隔離，絕非與以往惠農(nóng)舉措完全割裂，而是在借鑒經(jīng)驗(yàn)、延續(xù)理念、傳承資源、升級項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展短板與時代要求而實(shí)現(xiàn)縱深發(fā)展[27]，是中國共產(chǎn)黨強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策發(fā)展的一次新跨越[28]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和惠農(nóng)政策之間，是目標(biāo)和過程的關(guān)系，是過程和節(jié)點(diǎn)的關(guān)系，也是動態(tài)和靜態(tài)的關(guān)系[29]。因而，國家在實(shí)施惠農(nóng)政策中的經(jīng)驗(yàn)，也可以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一些啟示和借鑒。

其一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國家施加于農(nóng)村及農(nóng)民的“外力”，其要充分的發(fā)揮作用，必須契合農(nóng)民的真實(shí)需求，即其實(shí)施的動力在農(nóng)民，主體在農(nóng)民。農(nóng)民的需求是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本動力和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之所以能夠提出來，其推動力在于農(nóng)民的社會需求。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，無論是“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”，還是“鄉(xiāng)風(fēng)文明”“治理有效”“生活富?！保鱾€具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都需要國家出臺符合農(nóng)民需求的相關(guān)政策和措施。

其二，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終實(shí)施效果，更多地取決于基層政府對該戰(zhàn)略的落實(shí)效果，在國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，基層政府需要積極落實(shí)。為此，既要基層政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能和作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)基層政府的轉(zhuǎn)型，也需要中央政府加大監(jiān)管，建立起相應(yīng)的監(jiān)督和考核機(jī)制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)好各方主體力量，形成政策合力，使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在實(shí)施過程中能夠匯聚力量，回饋主體訴求，滿足主體發(fā)展。

其三，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，要適應(yīng)農(nóng)民需求變化，強(qiáng)化政策供給，使政策覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，支持力度不斷加強(qiáng)，由促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。在以往惠農(nóng)政策實(shí)施的過程中，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)民的政策需求有所提升，從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼類轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ项?、教育培?xùn)類等，這與馬斯洛的需求理論相一致，說明農(nóng)民在低層次的需求得到滿足后，產(chǎn)生了更高層次的需求。今后我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)村政策必須要在適應(yīng)農(nóng)民需求變化的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，由注重“物”到“物”和“人”并重，以提升政策供給的有效性，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。

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