劉伊揚

【摘? 要】當今社會，高素質船員流失的趨勢已經(jīng)成為我國航運業(yè)面臨的一大難題，究其原因主要有兩方面：一是高校海事人才擇業(yè)取向的變化導致高風險的海運業(yè)不再成為熱門，同時，隨著海陸收入差異的日漸趨同，海運業(yè)的吸引力大大下降;二是在面臨當前船員惡劣的工作環(huán)境下，國內(nèi)對于船員的社會保障尚需完善，提高船員福利待遇與社會地位成為推動海運業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。

【關鍵詞】完善;船員;權益保護;法律問題;研究

引言

隨著我國批準加入的《2006年海事勞工公約》已正式生效，對于船員權益的保障對我國國內(nèi)立法、執(zhí)法、司法與相關方協(xié)調(diào)機制的完善提出了更高的要求。為了切實保障《2006年海事勞工公約》在我國國內(nèi)的實施，將對船員的全方位保護落到實處，必須加快建立與完善船員保障機制，從國內(nèi)立法、行政執(zhí)法、仲裁與司法、相關方協(xié)商機制等各個方面，將公約的規(guī)定轉化為切實可行的國內(nèi)制度，實現(xiàn)海員體面就業(yè)，切實保障其權益。

1.我國加入《2006年海事勞工公約》后面臨的問題探究

1.1《2006年海事勞工公約》在我國的履行現(xiàn)狀

（1） 相關立法的完善。2012年8月20日，隨著菲律賓的批準通過，公約滿足了生效條件。2015年11月12日，我國向國際勞工組織提交了《2006年海事勞工公約》批準書，成為該公約的第68個成員國。從我國實踐上看，憲法雖未對國際法在國內(nèi)的適用作出一般性規(guī)定，但從公約誕生至我國批準公約以來，國內(nèi)各方面就如何履行公約進行了廣泛的討論，并就公約履約體制的不斷完善做了全方位的努力。

就具體規(guī)則的國內(nèi)法轉化而言，國內(nèi)立法雖然做了多方面的補充與完善，但仍存在不足。具體來講有五個方面，即與公約規(guī)則部分的五個標題相對應：第一方面，就公約對于海員上船工作的最低要求部分的規(guī)定的國內(nèi)法轉化而言，國內(nèi)法律基本滿足了公約要求，甚至某些標準要高于公約。就這一部分內(nèi)容而言，主要通過《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國船員條例》、《中華人民共和國未成年人保護法》等具體規(guī)定來履行公約，涵蓋了最低年齡、體檢證書、培訓和資格、招募和安置四個方面。盡管如此，國內(nèi)立法仍有不完善之處，例如，國內(nèi)海員服務機構存在行政許可門檻過低的情形，并且仍存在缺乏海員對服務機構投訴機制的問題。①第二方面，就公約對于海員就業(yè)條件部分的規(guī)定，國內(nèi)適用的立法轉化程度較高，但是國內(nèi)的相關立法并未作出嚴格區(qū)別于陸上的具有針對性的規(guī)定，對于船員就業(yè)，絕大部分情況皆“比照陸上規(guī)定”。就工資而言，我國仍向船員收取個人所得稅，加重了船員的生活負擔。海員職業(yè)的特殊性使其工作時間、場所及穩(wěn)定性與陸上工作具有較大的差別，因此，海員的合同、工資、社會保障均應具有區(qū)別于陸上的針對性。第三方面，就公約對海員起居艙室、娛樂設施、食品和膳食服務部分的規(guī)定，國內(nèi)法對于各項設施的配備及標準基本滿足公約要求。但國內(nèi)法在相關標準的細化與量化上與公約相比略有差距，如艙室高度、起居室人均面積等。第四方面，船員健康保護、醫(yī)療、福利和社會保障保護的國內(nèi)法轉化基本可以達到公約要求，但立法內(nèi)容不成體系，較為零散，執(zhí)行難度較大，容易被規(guī)避。此部分內(nèi)容主要通過國內(nèi)《勞動法》《勞動合同法》來轉化適用，其中，中國對于海員醫(yī)療保險和有關船東責任的問題規(guī)定的較為詳細，但缺乏對應的投訴機制。第五方面，在遵守與執(zhí)行部分，公約首次創(chuàng)立了船旗國責任下的船員船上投訴機制與港口國責任下的船員岸上投訴機制，而就中國國內(nèi)而言，相關船員糾紛解決機制尚未建立，目前海員與船東或中介機構產(chǎn)生的糾紛主要通過各地海事法院進行處理，較為常見如“海事侵權糾紛”。②雖然公約涉及的大部分內(nèi)容國內(nèi)立法均有涉及，但綜合來看，我國尚未制定一部全面完整保護海員利益的綜合性法律，各項規(guī)定仍然散見于《海商法》、《船員條例》等法律法規(guī)中，不利于船員保障的切實實現(xiàn)。

（2）相關履約機構的建立與協(xié)調(diào)。我國國內(nèi)對于《2006年海事勞工公約》的履約機構設置涉及多方主體，交通運輸部負責船員統(tǒng)一管理，并由海事局負責船員管理工作的具體實施;人力資源和社會保障部負責船員社會保障各項工作的具體安排;商務部負責監(jiān)管對外勞務合作具體事項;衛(wèi)生部與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局負責履行職業(yè)衛(wèi)生與勞動安全監(jiān)管方面的職能;國家質監(jiān)局則負責海事人員出入境衛(wèi)生檢疫。各部分雖有分工，但其職責也存在互相交叉的問題，為此，一些部門對相互交叉的工作進行了協(xié)調(diào)。如，2013年，交通運輸部與人力資源和社會保障部通過2006年海事勞工公約履約合作備忘錄，達成職責共識了“共同管理、兩部監(jiān)制、一家發(fā)證”的職責分工共識。

在《2006年海事勞工公約》履約過程中，我國已建立海上勞工關系三方協(xié)商機制。2009年12月23日，由交通運輸部、中國海員建設工會、中國船東協(xié)會組成的全國海上勞動關系三方協(xié)調(diào)機制在北京正式啟動。③該機制目標在于加強三方主體在船員管理、船員勞動關系事務方面的溝通與協(xié)調(diào)，以保護海上勞動關系各方利益。三方機制建立時，還發(fā)布了《全國海上勞動關系三方協(xié)調(diào)機制工作章程》，根據(jù)該章程，廣東、遼寧、天津、寧波等三方協(xié)調(diào)機制陸續(xù)建立。

根據(jù)《2006年海事勞工公約》“海員就業(yè)協(xié)議”部分的規(guī)定，我國有關方已簽訂船員集體協(xié)議。該協(xié)議涉及內(nèi)容較為廣泛，包括船員勞動合同相關內(nèi)容，社會保障與福利，工作時間、休息休假以及教育培訓等各個方面，是一份全面反映船員勞動管理和職業(yè)保護的綜合性協(xié)議文本，該協(xié)議適用于中國籍船員、中國船東以及中國船東管理的船舶和船員服務機構，為積極應對《2006年海事勞工公約》履約工作，促進我國航運企業(yè)勞動關系的和諧穩(wěn)定起到了良好的作用。

但是，我國相關履約機構的建立仍然存在一些問題。比如，我國未建立專門的船員勞動保障監(jiān)察機構。監(jiān)督機制的不完善導致船員權益保障的缺失，就目前的實踐來看，《勞動法》的監(jiān)察制度并不適用于船員，海事管理機構雖擁有專業(yè)技能，但卻缺乏實權。相反，不具備專業(yè)海事既能的勞動保障行政部門卻有權缺位。專門海事監(jiān)督管理機構的缺乏使得海事管理機構與勞動保障行政部門在船員權益受損求助時相互推諉，從而導致船員求助無門，其權益得不到切實保障。④

1.2《2006年海事勞工公約》運行中的困境

我國批準公約后，從立法、履約機構的建立與協(xié)調(diào)等各個方面做了充分的努力，為改善船員工作環(huán)境、提高船員社會保障水平與福利待遇、保障船員實現(xiàn)“體面工作”作出了多方面的努力，但在公約的履行過程中，也不可避免的遇到了一些問題。

（1）部門交叉管理、缺乏專門機構成為船員權益保障的絆腳石。就我國目前的海事管理機構設置而言，社會保障部門、勞務管理部門、交通運輸部下屬海事局、稅務部門交叉管理海事事務，部門之間缺乏合作，面對海事權益糾紛常常相互推諉。雖然目前國務院已經(jīng)加大力度推行行政機構改革，但是面對龐雜的部門與錯綜復雜的管理職責，大部門的體制改革仍然需要時間。海事勞工公約的履行從長遠來看，專門管理機構的建立對于船員權益的切實保護至關重要，因此，國內(nèi)多重管理機制的現(xiàn)狀仍然是很長一段時期內(nèi)履行公約的最大絆腳石。⑤（2）船東在履約過程中扮演重要角色。加強對海事勞工公約的履約工作，中國船東也扮演了重要角色。事實上，全面履行公約規(guī)定的詳細內(nèi)容最重要的主體仍是中國船東，對于中國船東來講，如果不能滿足《2006年海事勞工公約》各項要求，將會面臨巨大的風險。就目前的現(xiàn)狀而言，港口國監(jiān)督檢查主要針對船舶航行安全、海洋污染防范等領域，其主要檢查內(nèi)容偏向于硬件、基礎設施配備。公約生效后，船員起居條件、船員待遇等方面將會成為港口國檢查的重點，相比于目前的現(xiàn)狀，船舶被滯留的因素增加，滯留風險也將大大增加。巴黎備忘錄（Paris MoU） 生效一年內(nèi)被扣押的船舶數(shù)據(jù)就占到了該年被扣船舶總數(shù)的近20%，這無疑應該中國船東的高度重視?？傮w來講，中國船東對船員權益保障的力度與公約相比存在較大差距，如果船東不能及時按照公約標準提高船員保護標準，船舶面臨的滯留風險將會大大增加，這無疑會導致船員權利進一步受到損害。

（3）《2006年海事勞工公約》船舶適用范圍具有局限性。公約在對“船舶”進行界定時，排除了部分船舶適用公約，如內(nèi)河航行的船舶，在港口規(guī)定適用區(qū)域航行的船舶，在遮蔽水域之外或其緊鄰水域航行的船舶，從事捕魚或類似捕撈的船舶，用傳統(tǒng)方法制造的船舶等。⑥這些船舶并沒有噸位限制，而且公約并未排除政府公務船艇的適用。因此，對于被公約排除在外的船舶的船員權益保護，將依賴國內(nèi)法予以保障。

（4）高素質船員的流失使得船員管理難度加大。近年來，海事院校畢業(yè)生有一半以上不愿意上船工作，即使選擇了船員職業(yè)，也極少有人真正將其作為終生職業(yè)目標，職業(yè)的高風險性及立法與保障力度的缺乏等多方面原因導致了這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，但究其根本，原因在于海員的社會地位與體面工作仍未得到應有的保障。高素質船員群體的流失使得船員保障與管理模式陷入了惡性循環(huán)，船員培訓難度加大，船員自我保護意識有待提高，使得船員立法的完善與投訴機制的建立與船員自身維權意識的脫節(jié)，使得海運行業(yè)船員保護的整體水平仍然停滯不前。因此，只有不斷加強船員保障力度，吸引高素質海事院校畢業(yè)生從事船員工作，才能從根本上使得船員保障制度落到實處，才能更高效率的推進落實船員體面工作。

2.完善《2006年海事勞工公約》的國內(nèi)轉化與實施建議

2.1立法

目前我國還沒有針對船員專門性的立法，而中國對于特殊職業(yè)保護的專門立法存在先例，如《中華人民共和國律師法》等。海員相對于陸上職業(yè)來講具有風險大、工作環(huán)境特殊、專業(yè)性強、家庭壓力大等特點，因此海員職業(yè)的特殊性使得海員權益保障的專門性法律的必要性不言而喻。就目前國內(nèi)現(xiàn)狀而言，海員權益保障大多通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等的規(guī)定來實現(xiàn)，其位階顯然低于法律，因此當相關法律與行政法規(guī)存在沖突時，船員權益保障必然會受到影響。⑦只有加快制定針對海員的專門綜合性立法，對海員職業(yè)實行有別于其他職業(yè)的特殊待遇，才能突出其職業(yè)的特殊性，又在最大程度上保障其權益。

2.2建立船員爭議調(diào)解機制

針對船員勞動爭議，除了訴訟、仲裁等，高效率的調(diào)解機制將會極大的促進海事爭議，尤其是船員勞動爭議的解決。船員爭議調(diào)解機制主要分為訴訟前調(diào)解與仲裁前調(diào)解，調(diào)解參與方主要有政府方、船員方與船舶方三方主體。大力發(fā)揮船員勞動爭議調(diào)節(jié)機制的訴訟前、仲裁前調(diào)節(jié)作用，對于避免復雜的兩審終審訴訟程序與仲裁前置等問題具有很好的作用，也極大地促進了海事勞動爭議的高效率解決。⑧

2.3海上勞工監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設

海上勞動保障監(jiān)察與陸地相比有其特點，較高的專業(yè)性與實效性對執(zhí)法機構的能力提出了更高要求。就目前國內(nèi)現(xiàn)狀而言，法律應該賦予海事主管部門海事局海上勞動監(jiān)察權?！?006年海事勞工公約》規(guī)定，各締約國應對懸掛其本國旗幟的船舶進行核實，確保其符合公約的要求，并且應建立定期檢查、監(jiān)督和其他控制措施的有效協(xié)調(diào)系統(tǒng)來保證。并且各成員國應對公約規(guī)定的船舶安全、飲食、勞動條件等進行監(jiān)督，并且應當建立檢查員制度。同時在實施監(jiān)督中，對違反行為可以要求進行糾正，不排除采取扣船措施。實施海上勞動監(jiān)察內(nèi)容，主要包括最低年齡、海員就業(yè)協(xié)議等。船員的權益能否得到根本保證，海上勞工監(jiān)察執(zhí)法隊伍的建設至關重要。⑨

2.4建立岸上船員投訴與保障機制

（1）完善船員投訴相關立法。目前我國船員投訴主要通過《船員條例》來進行規(guī)范，其與公約相比仍存在較大差距，我國目前尚未建立起標準化、統(tǒng)一完整的船員投訴機制。在未來的《船員法》中，船員投訴相關內(nèi)容應包括船員權益受損后申訴的范圍、具體程序等內(nèi)容，引導船員爭議在低層次得到高效率的解決。同時，應加強船公司對船員的培訓，使得船員在權益受損時，能夠通過投訴解決爭議，實現(xiàn)自身權益的維護。

（2）完善船員船上投訴機制。船上投訴機制的建立對于高效解決船員糾紛具有至關重要的作用，對此，船公司應該制定完善的船上投訴機制，并組織相關培訓。建議在船上成立專門的投訴委員會，當糾紛發(fā)生時，由投訴委員會進行調(diào)節(jié)，如果不能解決糾紛，再由其將糾紛提交船公司解決或者交由岸上投訴機構解決，主管機關的行政干預則作為其次救濟手段，司法途徑則作為最終救濟手段。

（3）完善船員岸上投訴機制。在我國，船員岸上投訴機制應由政府、船方、海員三方主體來運行，有效的三方機制對于配合船上投訴機制，保障船員權益具有關鍵作用。同時，還應建立一套高效的岸上投訴程序來配合三方機制的有效運作⑩。該機制應包括明確主管部門，規(guī)范而又便捷的船員投訴程序。其關鍵在于能否建立便利船員的高效投訴程序，以確保船員能夠方便地進行投訴。

3.結語

《2006年海事勞工公約》在我國的正式生效對國內(nèi)船員保障提出了更高的要求，公約履約工作的全面開展中既有創(chuàng)新，又有挑戰(zhàn)。履約工作需要行政主體、船方、海員工會的共同努力，盡快制定專門立法，創(chuàng)新機構設置，建立高效的糾紛解決機制，加快推進船員培訓等各個方面的進步更是提高船員保障水平的關鍵。當前，借著公約履約工作的全面開展，不斷提高我國船員權益保障水平，將是我國邁向航運強國重要的一步。

注釋

① 王國華，孫譽清.《2006 年海事勞工公約》國內(nèi)適用問題研究[J].中國海商法研究，2013，24（ 3） ： 25.

②邱思珣.《2006年海事勞工公約》修正案的國內(nèi)適用[J].中國海商法研究，2016，27（3）：50-55.

③ 李楨，“海事勞工公約下的船旗國管理評析”，《中國海事》[J]，2011 （1）：33.

④盧光威.維護我國船員權益的研究[D].大連：遼寧師范大學，2013.

⑤ 蔣博雅，趙鹿軍.中國船員的權利保障分析——基于《2006年海事勞工公約》的視角[J]，2016（10）：71-76.

⑥參照海事勞工公約規(guī)定第 2 條第 1 款（i）項“船舶”的界定、第2 條第 4 款的除外船舶規(guī)定

⑦王國華，孫譽清.《2006 年海事勞工公約》國內(nèi)適用問題研究[J].中國海商法研究，2013，24（ 3） ： 25.

⑧李大澤.我國適用《2006年海事勞工公約》研究[D].大連：大連海事大學，2015.

⑨盧光威.維護我國船員權益的研究[D].大連：遼寧師范大學，2013.

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華東政法大學國際法學院? ? 上海? ? 200042