王力達

（密歇根大學 法學院，美國密歇根州 安娜堡市MI 48109）

一、問題的提出與樣本的選取

玩忽職守罪是社區(qū)矯正工作者①本文中的“社區(qū)矯正工作者”是指實際承擔社區(qū)矯正對象監(jiān)督管理職能的人員，既包括社區(qū)矯正機構中的工作人員，也包括在司法所、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等單位中從事社區(qū)矯正工作的人員。犯罪的常見罪名之一。從中國裁判文書網提供的判決書來看，近年來我國社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪較為多發(fā)，其案件數已經明顯超過了監(jiān)獄工作者②筆者在中國裁判文書網中以“玩忽職守罪”為案由，以“判決書”為文書類型，以2017年1月1日至2019年12月31日為裁判日期，分別將“社區(qū)矯正”和“監(jiān)獄”作為關鍵詞進行檢索，剔除無關案例和重復案例后，可以搜索到過去三年中作出判決的社區(qū)矯正工作者玩忽職守案件44起，監(jiān)獄工作者玩忽職守案件25起。。在已有研究中，胡劍鋒和翁寒屏將社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪作為其中的一種犯罪類型進行了分析，重點研究了這類案件的定罪量刑問題［1］。除此之外，關注社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪的論著較少。本研究同樣以判決書為樣本，但在研究內容上與前述已有研究有較大的不同。本文以犯罪預防為主要視角，總結社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪的特點，發(fā)現其背后的問題，進而提出具體的預防措施。

筆者在中國裁判文書網中，以“玩忽職守罪”為案由，以“判決書”為文書類型，將“社區(qū)矯正”作為關鍵詞進行檢索，搜到判決書516份。在剔除無關案例和重復案例后，得到社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪的生效判決書97份。這些判決書共載有被告人112名，均為從事社區(qū)矯正工作的人員。判決日期最早為2013年11月11日，最晚為2020年3月27日。筆者以這97份判決書為樣本，進行統(tǒng)計和分析。

二、對樣本的統(tǒng)計與分析

（一）地域分布

這97份判決書來自16個省級行政區(qū)。其中，來自河北的最多，為27份，占比27.8%；涉及被告人29名，占比25.9%。來自河南的次之，為19份，占比19.6%；涉及被告人23名，占比20.5%。來自其余14個省級行政區(qū)的判決書1～8份不等，涉及被告人1～12名不等（見表1）。

（二）判決結果

在這97份生效判決書中，判決結果為有罪的95份，占比97.9%；涉及被告人110名，占比98.2%。判決結果為無罪的2份，占比2.1%；涉及被告人2名，占比1.8%。

（三）被告人身份

在110名被判有罪的被告人中，司法所工作人員最多，為95名，占比高達86.4%；司法局內設機構工作人員9名，占比8.2%；負責社區(qū)矯正工作的街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員4名，占比3.6%；其他2名，分別為工業(yè)園區(qū)管理委員會工作人員和工業(yè)城綜合治理辦公室工作人員，都負責轄區(qū)內的社區(qū)矯正工作，占比1.8%。2名被判無罪的被告人均為司法所工作人員。

（四）危害行為

在110名被判有罪的被告人中，有61名被法院認定僅具有不作為的危害行為，即未對社區(qū)矯正對象的違規(guī)行為及時作出處理，占全部有罪被告人的55.5%；有49名被法院認定既具有不作為的危害行為，也存在作為的危害行為（具體表現為偽造或者后補矯正記錄、檔案材料等），占全部有罪被告人的44.5%。2名被判無罪的被告人也都被法院認定存在一定的不作為行為，但是一名因情節(jié)顯著輕微，可不認為是犯罪而被判無罪；另一名則因其行為未導致社區(qū)矯正對象脫管或者其他危害結果，且與社區(qū)矯正對象再次犯罪之間不具有因果關系而被判無罪。

（五）危害結果

對95份有罪判決書所載的110名被告人，法院均認定其造成了危害結果；在2份無罪判決書所載的2名被告人中，有1名同樣被法院認定造成了危害結果。這些危害結果可以分為脫管和其他兩種類型。

1.脫管

在95份有罪判決中，有93份認定的危害結果為脫管，占全部有罪判決的97.9%；涉及被告人108名，占全部有罪被告人的98.2%。這些案件在脫管人數和脫管程度等方面存在一定的差異，但在社區(qū)矯正對象脫管后是否再次犯罪的問題上具有較大的一致性。首先，在脫管人數方面，認定脫管1人的判決書有80份，涉及被告人92名；認定脫管2人的判決書有5份，涉及被告人6名；認定脫管3人的判決書有2份，涉及被告人2名；認定脫管4人的判決書有1份，涉及被告人1名；認定脫管6人的判決書有2份，涉及被告人2名；認定脫管24人的判決書有1份，涉及被告人1名。此外，還有2份判決書的表述比較特殊：一份認為被告人（1名）導致社區(qū)矯正對象“普遍”出現違反監(jiān)管紀律的情形，另一份認為被告人（3名）導致“部分”社區(qū)矯正對象脫管、漏管。從這兩種表述中難以準確判斷出具體的脫管人數。其次，在脫管程度方面，有47份判決書認定脫管的社區(qū)矯正對象曾違規(guī)離開過本地，涉及被告人55名；另外46起案件的判決書中則沒有相關的表述，涉及被告人53名。最后所有案件都出現了脫管的社區(qū)矯正對象再次犯罪的情形（多人脫管的，至少有一人犯罪）。在有認定危害結果的那份無罪判決書中，被告人造成的危害結果也是脫管，脫管的社區(qū)矯正對象曾違規(guī)離開過本地，并且也出現了再次犯罪的情形。

2.其他

有2份判決書認定的危害結果不是脫管，涉及2名被告人。其中一份認定，被告人審前調查評估不嚴，并且不正確履行監(jiān)督管理和教育幫助職責，造成了社區(qū)矯正對象再次犯罪；另一份認定，被告人沒有與醫(yī)院聯(lián)系核實，未能及時發(fā)現保外就醫(yī)的社區(qū)矯正對象已符合收監(jiān)條件，導致其未被及時收監(jiān)而再次犯罪。

表1 樣本的地域分布

（六）法定量刑情節(jié)

在110名被判有罪的被告人中，同時具有自首情節(jié)和立功情節(jié)的1名，占比0.9%；僅具有自首情節(jié)的32名，占比29.1%；僅具有立功情節(jié)的3名，占比2.7%；具有坦白情節(jié)的36名，占比32.7%；另外38名被告人沒有從輕或者減輕處罰的法定量刑情節(jié)，占比34.5%。所有被告人均沒有從重處罰的法定量刑情節(jié)。

（七）量刑結果

在110名被判有罪的被告人中，被判處定罪免刑的103名，占比高達93.6%；被判處拘役的2名，占比1.8%，其中被宣告緩刑的1名；被判處有期徒刑的5名，占比4.5%，其中被宣告緩刑的3名。2名被判處有期徒刑且沒有被宣告緩刑的被告人都具有較為特別的情節(jié)：一名被告人監(jiān)管的社區(qū)矯正對象偷渡至境外從事走私、販賣毒品的犯罪活動，是樣本中唯一造成社區(qū)矯正對象脫管至境外的被告人；另一名被告人犯玩忽職守罪和幫助犯罪分子逃避處罰罪，是樣本中唯一被數罪并罰的被告人。

（八）司法所和社區(qū)矯正工作的客觀困難

在97份生效判決書中，有12份在判決理由部分（“本院認為”）提及了司法所和社區(qū)矯正工作的客觀困難，占比12.4%。其中，提及司法所人員不足的7份，提及司法所工作繁雜的6份，提及司法所工作條件有限的2份，提及社區(qū)矯正制度運行不完善的3份。這12份判決書都認為客觀困難不是被告人不認真履職的理由，但是其中的9份判決書同時也表示這些情況應在犯罪情節(jié)的認定上予以考慮。

三、社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪的主要特點

從上述對樣本的統(tǒng)計和分析來看，我國社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪具有非常鮮明的特點。

（一）犯罪情形相近

首先，司法所工作人員是這類犯罪最常見的主體。在實踐中，大量的社區(qū)矯正日常工作都由司法所承擔，因此司法所工作人員通常是監(jiān)管社區(qū)矯正對象的直接責任人，當社區(qū)矯正工作出現紕漏時，他們最有可能被追責。

其次，社區(qū)矯正對象脫管，是這類犯罪的主要危害結果；脫管的社區(qū)矯正對象再次犯罪，是司法機關認定被告人造成“重大損失”、構成玩忽職守罪的關鍵依據。作為一種過失犯罪，玩忽職守罪以特定的危害結果為構成要件。根據最高人民檢察院2006年發(fā)布的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》，玩忽職守造成九類危害后果之一的，應予立案。單純的社區(qū)矯正對象脫管并不包括在其中。因此在實踐中，司法機關必須結合社區(qū)矯正對象脫管和脫管后再次犯罪兩方面的情況，才能夠認定社區(qū)矯正工作者犯有玩忽職守罪。

（二）犯罪情節(jié)輕微

從這些樣本中可以明顯地看出，社區(qū)矯正對象玩忽職守犯罪的情節(jié)普遍非常輕微。首先，絕大多數被告人僅造成了1名社區(qū)矯正對象脫管。社區(qū)矯正工作者嚴重不負責任，造成大量社區(qū)矯正對象脫管的案例較為少見。其次，超過六成的被告人都具有從輕或者減輕處罰的法定量刑情節(jié)。由此可以看出，這類犯罪的被告人尚具有比較明確的是非觀念和比較強烈的悔罪意識。再次，超過九成的被告人被判處定罪免刑，且沒有免刑的被告人中也僅有3名未被宣告緩刑。這樣的量刑結果也從側面表明這些被告人的犯罪情節(jié)非常輕微。最后，這些樣本的地域分布也能說明一些問題。社區(qū)矯正在全國范圍內施行已經超過10年的時間，各地的社區(qū)矯正工作都已經深入開展。社區(qū)矯正對象脫管并再次犯罪的現象不可能只出現在前述的16個省份中。筆者認為，其他省級行政區(qū)之所以沒有出現這樣的案例，很可能是因為當地的偵查機關和檢察機關認為在此類情形下，社區(qū)矯正工作者并不構成犯罪，因而沒有將這些案件送入審判程序。由此可見，這類犯罪往往處在罪與非罪的交界地帶。從這個角度，也可以看出其輕微性。

（三）客觀困難突出

在判決書記載的被告人及辯護人意見部分，有很多對客觀困難的描述。被告人及辯護人很可能會為了獲得從寬處罰而夸大困難，因此對這部分內容筆者未做統(tǒng)計。但是在一些判決書中，法院在判決理由部分（“本院認為”）對特定的客觀困難予以認可。筆者認為，法院作為審判機關，經依法審查查明案情后認可的內容，應當較為符合現實情況。通過對這部分內容的統(tǒng)計和分析可以發(fā)現，客觀困難在司法所中，主要表現為司法所人員不足和司法所工作繁雜，這與相關數據和研究相契合。首先，司法所的社區(qū)矯正工作壓力較大。根據2015年的相關數據，從全國范圍來看，平均1個司法所要承擔約17名社區(qū)矯正對象的監(jiān)督管理工作，但是近八成司法所的政法專項編制不超過2個［2］。僅社區(qū)矯正一項工作，司法所就面臨較大的壓力。

其次，司法所的職能與其工作人員數量不匹配。司法所不僅僅負責監(jiān)督管理社區(qū)矯正對象，根據司法部2009年發(fā)布的《關于加強司法所規(guī)范化建設的意見》的規(guī)定，司法所承擔著包括社區(qū)矯正日常工作等在內的九項職能。這些職能給司法所帶來了大量的工作，依靠如此少的工作人員很難完全做好這九項工作。

最后，在實踐中，司法所還需要做很多上述職能以外的工作。在很多地方，對司法所實行的是雙重管理體制或者以地方管理為主的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處往往會要求司法所配合其做很多其他工作，這會不可避免地影響到司法所正常業(yè)務的開展［3］。例如，一些地方的司法所需要向多個部門的數據平臺錄入數據，迎接各類檢查，呈現出疲于應付的局面［4］。

四、社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪的預防策略

（一）提高社區(qū)矯正工作者的監(jiān)管能力

社區(qū)矯正工作者的監(jiān)管能力較弱，導致社區(qū)矯正對象脫管的情況屢屢出現。一旦這些脫管的社區(qū)矯正對象再次犯罪，社區(qū)矯正工作者就很可能構成玩忽職守罪。提高社區(qū)矯正工作者的監(jiān)管能力，保障社區(qū)矯正工作的質量，有利于預防這種犯罪的發(fā)生。

1.配備一定數量的社區(qū)矯正警察

配備一定數量的社區(qū)矯正警察，能夠顯著提高社區(qū)矯正工作者的監(jiān)管能力。首先，警察的參與可以對社區(qū)矯正對象形成更大的威懾力。警察身份能夠通過警察服飾、警用器械等外部標識體現出來。這些標識對社區(qū)矯正對象有明顯的震懾作用，能夠減少他們不服管教的情況，達到事半功倍的監(jiān)管效果［5］。其次，警察的參與有利于相關工作的開展。在日常監(jiān)管、法院禁止令執(zhí)行和違法違規(guī)管控等多個環(huán)節(jié)，社區(qū)矯正工作的開展都需要一定的強制性。這些工作全部由非警察身份的工作人員完成，具有較大的困難［6］。在社區(qū)矯正工作隊伍中配備一定數量的警察，符合社區(qū)矯正工作的需要。

在配備方式上，筆者認為可以建立一支單獨的社區(qū)矯正警察隊伍，使非警察身份的社區(qū)矯正工作者與他們之間形成類似于法官、檢察官與司法警察之間的關系，共同完成社區(qū)矯正工作［7］。這樣一來，社區(qū)矯正工作者的監(jiān)管能力會明顯提高，刑罰執(zhí)行的嚴肅性得以強化，社區(qū)矯正對象脫管的現象也會相應減少。

2.綜合運用多種監(jiān)管措施

目前，社區(qū)矯正工作者多采用書面思想匯報、電話報告和當面報告等傳統(tǒng)的方式與社區(qū)矯正對象建立聯(lián)系，并輔之以手機號碼定位等技術手段。在這樣的監(jiān)管方式之下，比較容易出現脫管的情況，如在兩次當面報告之間社區(qū)矯正對象可能會采取“人機分離”的方式脫離監(jiān)管、使用呼叫轉移功能應對抽查［8］，社區(qū)矯正工作者對此很難及時察覺。

綜合運用多種監(jiān)管措施則可以有效解決這一問題。首先，對違規(guī)風險較高的社區(qū)矯正對象，可以利用腕表（電子手環(huán)）等電子定位裝置加強監(jiān)管，防止“人機分離”情況的出現。給社區(qū)矯正對象佩戴無法私自取下的腕表（電子手環(huán)），并將腕表（電子手環(huán)）與受定位的手機通過RFID私有協(xié)議綁定。當腕表（電子手環(huán)）與手機距離過遠時，社區(qū)矯正工作者就會收到報警信號［9］。

其次，為了及時發(fā)現社區(qū)矯正對象違規(guī)離開本地的情況，可以利用大數據追蹤其軌跡。相關部門應當逐步打通社區(qū)矯正對象信息系統(tǒng)與天網工程系統(tǒng)、公檢法信息系統(tǒng)，以及人社、民政等部門信息系統(tǒng)的共享渠道，通過大數據的對比和分析，實現自動報警，迅速發(fā)現社區(qū)矯正對象違規(guī)離開本地的行為［10］。

最后，對請假外出的社區(qū)矯正對象應當建立異地托管制度。相關部門應當建立全國性的社區(qū)矯正對象信息交互平臺，通過平臺實現管轄地社區(qū)矯正機構與目的地社區(qū)矯正機構的聯(lián)系，及時傳遞社區(qū)矯正對象請假外出的相關信息。在社區(qū)矯正對象外出期間，由目的地社區(qū)矯正機構對其進行臨時性監(jiān)管，以防脫管［11］。

（二）建立合理的脫管應對機制

社區(qū)矯正機構應當建立合理的脫管應對機制。當社區(qū)矯正對象脫管的情況出現時，社區(qū)矯正工作者要及時依照該機制作出反應，完整地履行職責。這樣做有兩方面的意義：一方面，有利于避免更大的危害結果。脫管的社區(qū)矯正對象可能會實施危害社會的行為，對他們的查找刻不容緩。建立脫管應對機制使相關工作有章可循，方便社區(qū)矯正工作者更快地開啟查找工作。另一方面，有利于保護社區(qū)矯正工作者。社區(qū)矯正對象在社會中服刑，處于開放的環(huán)境中，人身自由受到的限制較少。即使社區(qū)矯正工作者完全依照法律法規(guī)的要求開展工作，社區(qū)矯正對象脫管的情況依然可能會出現。當這種情況出現時，社區(qū)矯正工作者只要日常監(jiān)管工作沒有錯誤，并且依照脫管應對機制進行了及時地處理，就不應當承擔責任。建立這樣的機制，能夠降低社區(qū)矯正工作的刑事風險，減少社區(qū)矯正工作者玩忽職守犯罪的發(fā)生。

合理的脫管應對機制應當包含三個步驟：第一，有社區(qū)矯正對象失聯(lián)時，社區(qū)矯正工作者應當立即開始查找，通過打電話、到家和工作單位查看、詢問矯正小組其他成員等方法，嘗試與其進行聯(lián)系，并將這個過程記錄在案。第二，當上述方法無法找到失聯(lián)的社區(qū)矯正對象時，社區(qū)矯正工作者應當立即以書面方式聯(lián)系公安機關配合查找。第三，對應當予以警告，應當提出撤銷緩刑、假釋建議，應當提出收監(jiān)執(zhí)行建議的社區(qū)矯正對象，無論其是否處于失聯(lián)的狀態(tài)中，社區(qū)矯正工作者都要及時地完成相應的工作，避免延誤。根據相關法律的規(guī)定，在這三個步驟完成之后，社區(qū)矯正工作者就已經盡到了查找脫管社區(qū)矯正對象的職責。如果此時社區(qū)矯正對象仍未找到，則應當由公安機關開展追逃工作。

（三）減少司法所工作的客觀困難

相關部門應當采取適當的措施，減少司法所工作的客觀困難。客觀困難減少之后，司法所工作人員會有更多的時間和精力用于社區(qū)矯正工作，玩忽職守犯罪發(fā)生的可能性自然也會有所降低。

1.增加司法所工作人員的數量

從前述分析中可以看出，目前我國司法所工作人員的數量還遠沒有達到相關規(guī)范性文件的要求①司法部2009年發(fā)布的《關于加強司法所規(guī)范化建設的意見》規(guī)定，司法所應當配備3名以上工作人員，有條件的地方，應當配備5名以上工作人員。，這是導致其工作困難的重要原因之一。增加司法所工作人員的數量，是減少司法所工作困難最直接方法。

2.改革司法所的管理體制

對司法所統(tǒng)一采用垂直管理體制，即把司法所建成縣級司法局的派出機構，是減少司法所工作困難的重要方法。垂直管理體制具有兩方面的優(yōu)勢：一方面，有利于司法所社區(qū)矯正工作的規(guī)范化。與司法所的另外八項工作相比，社區(qū)矯正工作的特殊性非常突出。作為執(zhí)行國家刑罰的專門化工作，社區(qū)矯正具有很強的專業(yè)性和連續(xù)性，對工作人員的綜合素質、業(yè)務水平、執(zhí)行能力和穩(wěn)定程度等有很高的要求。垂直管理體制能夠加強縣區(qū)司法局對司法所工作的指導力度，方便縣區(qū)司法局對司法所工作人員開展培訓，有利于更好地開展社區(qū)矯正工作［12］。另一方面，有利于社區(qū)矯正工作資源的統(tǒng)一調配。在雙重管理體制或者以地方管理為主的體制下，各街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所之間難以資源互通。在垂直管理體制下，縣區(qū)司法局能夠更加順暢地在轄區(qū)內不同司法所之間進行資源調配，根據不同地區(qū)社區(qū)矯正對象數量等動態(tài)情況，及時作出調整，最大化利用現有資源。由此可見，在垂直管理體制下，司法所社區(qū)矯正工作的規(guī)范性將進一步提高，相關資源的分配將更加合理，司法所工作的困難自然也就降低了。