賈建平

（河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州450046）

《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱民法典）被稱為“社會(huì)生活的百科全書”，是新中國(guó)第一部以法典命名的法律。民法典在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律。民法典的頒行對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安都具有重大的意義和作用。日本著名學(xué)者松井茂指出，“舉凡民眾生活，胥與警察有不可分離之關(guān)系”，民法典以民事主體的保護(hù)為主線，不僅規(guī)定了民事主體的權(quán)利，還明確了公安機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)民事權(quán)利的職責(zé)，如為保護(hù)頭頂?shù)陌踩谝欢逅臈l賦予公安機(jī)關(guān)高空拋物、墜物行為的調(diào)查權(quán)等，因此，民法典的頒行必將對(duì)公安執(zhí)法產(chǎn)生重大影響。公安行政調(diào)解是公安執(zhí)法的重要組成部分，主要目的是化解矛盾糾紛，民法典的頒行對(duì)公安行政調(diào)解會(huì)帶來哪些挑戰(zhàn)和影響、公安機(jī)關(guān)如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、調(diào)研情況概述

為了深入了解民事法律在公安行政調(diào)解中的適用情況，分析民法典對(duì)公安行政調(diào)解可能產(chǎn)生的影響，筆者采用實(shí)地考察、問卷調(diào)查的方法進(jìn)行了調(diào)研。

（一）實(shí)地考察情況

筆者選取河南省部分地市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，采用座談會(huì)、個(gè)別訪談、查閱案卷、接處警體驗(yàn)等方式進(jìn)行。座談在縣級(jí)公安局或者分局舉行，與會(huì)人員主要是法制部門人員、派出所的負(fù)責(zé)人或治安管理大隊(duì)的負(fù)責(zé)人及部分民警同志。個(gè)別訪談是在座談會(huì)上與個(gè)別民警進(jìn)行深入交談以及對(duì)部分科、所、隊(duì)長(zhǎng)進(jìn)行一對(duì)一深度訪談。查閱案卷主要是查閱2019年1月至2020年7月期間110情指中心接處警情況及反饋統(tǒng)計(jì)分析情況和民警辦理案件的案卷情況。接處警體驗(yàn)主要是由課題組成員跟隨民警一起處警，現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)民警調(diào)解的全過程。

從2019年以來110接處警情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和警情處置情況來看，治安案件調(diào)解結(jié)案率在44%以上，公民求助類糾紛經(jīng)調(diào)解解決的占比70%以上。從座談會(huì)、個(gè)別訪談和現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)的情況來看，公安機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛是基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中耗費(fèi)警力最多、任務(wù)最重、在績(jī)效考評(píng)中又“貢獻(xiàn)”最小的一項(xiàng)工作。民警在解決上述糾紛中主要依靠講情說理以及警察的權(quán)威來進(jìn)行（問卷調(diào)查的結(jié)果得出同樣的結(jié)論），調(diào)解過程中適用民事法律知識(shí)的不多，有相當(dāng)一部分案件調(diào)解周期較長(zhǎng)，甚至達(dá)半年以上，也有一些案件久調(diào)不決，引起群眾不滿進(jìn)而上訪或者媒體曝光等。在接處警過程中也存在明顯不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍而公民多次要求公安機(jī)關(guān)解決的情形，民警對(duì)此類警情最無助、怨言最多。

（二）問卷調(diào)查情況

本次調(diào)研的問卷調(diào)查分為兩類：一類是對(duì)在職民警發(fā)放的問卷，涉及治安、刑偵、經(jīng)偵、法制等部門，共收回有效問卷1438份，主要了解民警對(duì)民事法律知識(shí)的掌握情況以及對(duì)民事糾紛調(diào)解的態(tài)度和調(diào)解適用民法典的情況。另一類是對(duì)警察群體以外的人民群眾發(fā)放的問卷，涉及農(nóng)民、工人、教師等不同職業(yè)群體，涉及高中以下、專科、本科、研究生等不同學(xué)歷層次，涉及法律職業(yè)從業(yè)人員和非法律職業(yè)從業(yè)人員，問卷樣本具有一定的代表性，共收回有效問卷896份，調(diào)查內(nèi)容包括執(zhí)法對(duì)象對(duì)民法典的了解途徑、了解情況、民事主體發(fā)生糾紛后的救濟(jì)途徑以及對(duì)警察解決糾紛的滿意度。

二、公安行政調(diào)解的現(xiàn)狀及存在的問題

公安行政調(diào)解是指由公安機(jī)關(guān)主持的，為解決發(fā)生在公安行政管理過程中的糾紛，以當(dāng)事人自愿為原則，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過說服教育等方式，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成調(diào)解協(xié)議解決糾紛的活動(dòng)。公安行政調(diào)解有廣義與狹義之分，廣義的公安行政調(diào)解是指公安機(jī)關(guān)居間主持調(diào)解所有民事糾紛的活動(dòng)，區(qū)別于人民法院主持的司法調(diào)解和人民調(diào)解委員會(huì)主持的人民調(diào)解。狹義的公安行政調(diào)解是指公安機(jī)關(guān)依據(jù)法律的規(guī)定對(duì)特定民事糾紛進(jìn)行調(diào)解的活動(dòng)，主要包括治安調(diào)解和道路交通事故損害賠償?shù)恼{(diào)解，不包括對(duì)其他民事糾紛的調(diào)解。鑒于公安機(jī)關(guān)接處警中調(diào)解大量的求助類民事糾紛，本文研究的公安行政調(diào)解是廣義上的調(diào)解。

（一）公安行政調(diào)解的現(xiàn)狀

筆者選取部分市局及分局，調(diào)取了2019年以來110接處警情況統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)（見圖1）。

圖1 2019年以來110接處警情況數(shù)據(jù)

Y分局處于城鄉(xiāng)接合部，轄區(qū)中農(nóng)村占有較大面積，其警情種類有一定的代表性。X市公安局代表城區(qū)公安機(jī)關(guān)。J市公安局相當(dāng)于縣級(jí)公安局的配置，轄區(qū)既有城區(qū)，也有農(nóng)村，也有一定代表性。從圖1可以看出，公安機(jī)關(guān)接處的警情中，求助類糾紛占比較高，基本上占總警情的30%以上。求助類糾紛主要包括征地拆遷糾紛、婚戀糾紛、消費(fèi)糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛等，有的屬于純粹的民事糾紛，有的屬于其他行政機(jī)關(guān)管轄范圍。治安警情主要包括盜竊、打架斗毆、賭博、家庭暴力、損害公私財(cái)物、敲詐勒索、噪聲擾民等，其中因民間糾紛引起的打架斗毆、損害公私財(cái)物、干擾他人正常生活類案件，依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的規(guī)定，可以進(jìn)行治安調(diào)解。交通類警情中涉及交通事故的，往往都會(huì)進(jìn)行調(diào)解處理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，70%以上警情都需要調(diào)解。

筆者還統(tǒng)計(jì)了J市公安局2019年以來關(guān)于治安類警情和糾紛類警情中調(diào)解結(jié)案的情況（見圖2）。

圖2 2019年以來治安類警情和糾紛類警情調(diào)解結(jié)案情況

從J市調(diào)解結(jié)案情況的統(tǒng)計(jì)來看，治安案件中調(diào)解成功的1334起，調(diào)解不成沒有結(jié)案的2932起，遭投訴的56起，說明公安民警對(duì)治安案件有依賴于調(diào)解結(jié)案的傾向（根據(jù)治安管理處罰法的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)調(diào)解不成的，應(yīng)予以治安處罰，民事糾紛部分告知當(dāng)事人向人民法院起訴）。對(duì)糾紛類警情，除少量（87件）分流到人民法院，基本上都采用了調(diào)解方式解決，其中包含公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)村委會(huì)、居委會(huì)和政府其他部門解決。

（二）公安行政調(diào)解存在的問題

公安行政調(diào)解屬于行政法范疇，本次調(diào)研主要針對(duì)民法對(duì)公安行政調(diào)解的影響，故本文公安行政調(diào)解存在的問題也僅分析與民法相關(guān)的內(nèi)容。

1.公法文化在調(diào)解中的影響遠(yuǎn)大于民法理念的影響

公法文化是指公法相對(duì)發(fā)達(dá)、私法相對(duì)薄弱，在法律體系、法律實(shí)施中貫穿著公法精神的法律文化。公法文化呈現(xiàn)出權(quán)力至上、秩序第一、等級(jí)特權(quán)和義務(wù)本位的精神。我國(guó)的傳統(tǒng)法律文化可稱為公法文化。受其影響，公安民警開展調(diào)解工作時(shí)往往是公法色彩濃厚而私法屬性淡薄。傳統(tǒng)社會(huì)里一直強(qiáng)調(diào)公權(quán)力對(duì)社會(huì)的管理而忽視對(duì)私權(quán)利的保護(hù)，因而運(yùn)用民法解決糾紛在實(shí)踐中認(rèn)同度不高，公民的私權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重和保護(hù)。加之當(dāng)前有些警察在執(zhí)法過程中以管理者自居，服務(wù)意識(shí)淡薄，重管理輕服務(wù)，導(dǎo)致民眾對(duì)公安調(diào)解工作產(chǎn)生懷疑。長(zhǎng)期以來，中國(guó)傳統(tǒng)公法文化根深蒂固，不但根植于普通公民的心里，指導(dǎo)著人們的各項(xiàng)行為，而且還深深影響公安行政調(diào)解工作。公安行政調(diào)解缺乏民法理念的滲透，盡管調(diào)解民間糾紛涉及民事權(quán)益，然而民警更傾向于命令式的行政執(zhí)法，這樣處置雖可以迅速平息糾紛，但民眾的訴求不能得到滿足，糾紛僅止于表面，事后仍會(huì)反復(fù)甚至出現(xiàn)更嚴(yán)重的糾紛。

2.公安行政調(diào)解注重結(jié)果，存在“和稀泥”現(xiàn)象

通過訪談得知，民警對(duì)接處的民事糾紛警情通常都會(huì)調(diào)解解決，以化解矛盾糾紛，但在調(diào)解過程中，過于注重對(duì)調(diào)解結(jié)果的達(dá)成，忽視了法律的相關(guān)規(guī)定。公安行政調(diào)解存在著兩種極端現(xiàn)象：一是畏首畏尾，該處罰的不處罰，沒有原則地“和稀泥”，如某賓館男子自殺索賠案件。某賓館工作人員發(fā)現(xiàn)男子王某在房間死亡后隨即報(bào)警，公安機(jī)關(guān)排除了他殺嫌疑。王某的家屬要求賓館賠償30萬元遭拒后召集多人在賓館鬧事，賓館以妨礙營(yíng)業(yè)為由報(bào)警。公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣{(diào)解，賓館向家屬賠償7000元。在這起案件中，雖然矛盾糾紛得以平息，但死者家屬通過激進(jìn)手段“維權(quán)”，擾亂賓館正常經(jīng)營(yíng)秩序，公安機(jī)關(guān)不但不予處罰，還對(duì)“違法者”協(xié)調(diào)賠償，助長(zhǎng)了“越鬧越有理”的錯(cuò)誤價(jià)值判斷。二是濫用民事法律，只求“化解糾紛”。如偷瓜反被賠償?shù)陌讣９限r(nóng)龐某發(fā)現(xiàn)偷瓜人逃跑時(shí)，拉住車把，導(dǎo)致偷瓜者宋某的膝蓋受到輕微擦傷。宋某要求賠償遭拒后報(bào)警。警察在不符合治安調(diào)解范圍的情況下現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解龐某賠償300元醫(yī)療費(fèi)。侵權(quán)責(zé)任法明確規(guī)定了侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，本案中“受害人”宋某有偷瓜行為并逃跑在先，“侵權(quán)人”龐某正當(dāng)防衛(wèi)攔截在后，龐某并沒有造成他人損害的故意，處警民警草率調(diào)解結(jié)案是對(duì)民事法律知識(shí)的濫用。

3.調(diào)解手段單一，不會(huì)運(yùn)用法律手段調(diào)解

在對(duì)民警的問卷調(diào)查中，89%的人表示關(guān)注過民法典，11%的人表示沒有關(guān)注過。在問到調(diào)解民事糾紛的手段時(shí)，51.05%的人選擇了以情感人，38.25%的人選擇了憑經(jīng)驗(yàn)說服。在問到調(diào)解民事糾紛最大的難點(diǎn)是什么時(shí)，35.49%的人選擇民事法律知識(shí)欠缺?？梢姡瘢ㄝo）警調(diào)解主要采用講情說理的手段。調(diào)解民警由于未掌握相關(guān)的民事法律知識(shí)，不會(huì)依據(jù)民法基本原理通過法律手段調(diào)解，而僅僅依靠警察“權(quán)威”，依靠講情說理，往往不能使雙方信服，無法解決糾紛。在調(diào)研過程中，民警普遍反映噪聲擾民警情處置難，民警去現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，讓一方聲音小點(diǎn)，讓另一方忍耐一下，協(xié)調(diào)不了的就對(duì)居民解釋這個(gè)事情歸口環(huán)保部門管轄，而環(huán)保部門稱不管生活噪聲，當(dāng)事人對(duì)這樣的處理結(jié)果不滿意就投訴警察不作為。如果民警能使用民法的禁止權(quán)利濫用原則和相鄰關(guān)系的原理分析法理，當(dāng)事人應(yīng)該能夠理解。

4.公安機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛超出職權(quán)范圍

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)因民間糾紛引起的治安案件的調(diào)解和因交通事故引起的損害賠償?shù)恼{(diào)解，但部分民警為了減少程序，對(duì)不屬于調(diào)解范圍的治安案件也進(jìn)行調(diào)解，如對(duì)盜竊案件、結(jié)伙斗毆案件進(jìn)行調(diào)解。此外，對(duì)其他民事糾紛的調(diào)解也耗費(fèi)了大量警力。對(duì)人民群眾的問卷調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，在和他人發(fā)生債務(wù)糾紛后，48.44%的人選擇打110解決，44.75%的人選擇向法院起訴；在發(fā)生消費(fèi)糾紛后40.29%的人選擇打110，48.77%的人選擇打12315找工商解決；在和鄰居發(fā)生糾紛后，43.53%的人選擇打110解決，49%的人選擇找村委會(huì)或者社區(qū)解決。債權(quán)債務(wù)糾紛和消費(fèi)糾紛分別屬于法院和工商（市場(chǎng)監(jiān)管部門）機(jī)關(guān)的管轄范圍，有近一半的群眾選擇找110解決糾紛。打110解決糾紛的原因中，64.84%的人是因?yàn)椤坝欣щy找警察”，簡(jiǎn)單樸素地認(rèn)為警察就能解決所有問題，12.95%的人認(rèn)為警察處理速度快，17.52%的人認(rèn)為警察處理效果好，認(rèn)為向法院起訴費(fèi)時(shí)費(fèi)力，對(duì)其他行政機(jī)關(guān)的處理也不認(rèn)可。從對(duì)警察處理糾紛的滿意度來看，93.97%的人是滿意的。在調(diào)研中有一起因宅基地發(fā)生糾紛的案例，雙方多次要求公安機(jī)關(guān)幫助解決，民警在協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)協(xié)商無果后，告知當(dāng)事人找土地部門解決，當(dāng)事人稱“你說讓我找誰，他管了我就不再找你”，這類案件不是個(gè)案。公安機(jī)關(guān)在處警了解情況后，對(duì)不屬于職責(zé)范圍的案事件告知當(dāng)事人向法院起訴或者找相關(guān)政府職能部門時(shí)，群眾不理解，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不作為，從而投訴、上訪、行政訴訟，民警不得已“調(diào)解”處理了大量不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)。

為落實(shí)中央多元化矛盾糾紛化解機(jī)制，河南省公安廳要求以創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”活動(dòng)為載體，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，依托綜治平臺(tái)加強(qiáng)人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，推廣“庭所對(duì)接”“民調(diào)入所”和“律師進(jìn)所”制度?！懊裾{(diào)入所”“警調(diào)對(duì)接”制度，即由專業(yè)的人民調(diào)解員入駐派出所，既提高矛盾糾紛的化解率，又節(jié)省基層警力，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于種種原因，“警調(diào)對(duì)接”制度并沒有真正落實(shí)。“律師進(jìn)所”能憑借律師專業(yè)的法律知識(shí)幫助民警快速調(diào)解民事糾紛或者將案件分流到法院，但律師作為專業(yè)執(zhí)業(yè)人員，有大量的案件需要辦理，不可能常駐派出所（或治安大隊(duì)），而公安機(jī)關(guān)接處的民事糾紛大部分是突發(fā)性的小糾紛，需要盡快解決，況且有些案件專業(yè)的律師也無法解決，“律師入所”制度在實(shí)行一段時(shí)間后基本終止。有的派出所積極發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，如永城市公安局酂陽派出所以“一村一警”為載體，創(chuàng)新矛盾糾紛三級(jí)聯(lián)調(diào)多元化解工作機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)民警、包村民警、村輔警、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、包村干部和村法律顧問的作用，整個(gè)糾紛的調(diào)解都是以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)進(jìn)行，最終經(jīng)過三級(jí)聯(lián)調(diào)成功化解了矛盾糾紛，但卻牽涉了民警大量的精力。

三、民法典頒行對(duì)公安行政調(diào)解的影響

公安行政調(diào)解的民事糾紛主要是婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、侵權(quán)糾紛等，公安機(jī)關(guān)處理這些糾紛的直接依據(jù)就是相應(yīng)的民事法律規(guī)范。民法典的頒行為公安機(jī)關(guān)調(diào)解糾紛提供了統(tǒng)一的標(biāo)尺，使公安民警一本民法典在手即可查閱、引用相關(guān)的法律條文進(jìn)行調(diào)解，解決了公安民警因民事法律知識(shí)不足而不會(huì)使用民事法律進(jìn)行調(diào)解的問題。民法典頒行給公安行政調(diào)解帶來便利的同時(shí)，也對(duì)公安機(jī)關(guān)提出了更多挑戰(zhàn)。

（一）民法典頒行對(duì)調(diào)解理念的影響

民法典共有七編，分別是總則編、物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編和侵權(quán)責(zé)任編，總則編規(guī)定了民法的基本原則和民事權(quán)利主體，中間五編分別規(guī)定了五類民事權(quán)利的內(nèi)容及行使規(guī)則，侵權(quán)責(zé)任編規(guī)定了民事權(quán)利的救濟(jì)途徑，民法典以“權(quán)利保護(hù)”為主線，充分彰顯了民法典“以人為本、立法為民”的人文關(guān)懷價(jià)值理念。公安行政調(diào)解與民法典的實(shí)施息息相關(guān)，需要公安民（輔）警耐心細(xì)致地向當(dāng)事人說清事理、說透法理、說通情理。公安行政調(diào)解要達(dá)到定紛止?fàn)幍男Ч?，就必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，尊重和保護(hù)民事主體的權(quán)利。

1.公安行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待雙方當(dāng)事人

公安機(jī)關(guān)在調(diào)解中應(yīng)當(dāng)平等地尊重和保護(hù)各類民事主體的權(quán)利，平等地進(jìn)行法律救濟(jì)。在調(diào)研中經(jīng)常會(huì)聽到民警使用“釘子戶”“老賴”等帶有偏見性的詞語形容當(dāng)事人，在調(diào)解此類糾紛時(shí)，民警已經(jīng)先入為主地對(duì)當(dāng)事人有了基本的判斷，處理具體問題就很難做到平等對(duì)待。在發(fā)生消費(fèi)糾紛、勞資糾紛時(shí)，民警也往往認(rèn)為消費(fèi)者、勞動(dòng)者處于弱勢(shì)地位，不管實(shí)際情況，不論法律如何規(guī)定，輕易將調(diào)解的天平傾向于消費(fèi)者。如上述賓館男子自殺案件，不管賓館是否盡到安全保障義務(wù)，都側(cè)重讓賓館賠錢了事。這種看似保護(hù)當(dāng)事人的做法，實(shí)際上損害了平等主體的另一方當(dāng)事人的合法權(quán)利。因此，公安機(jī)關(guān)處置民事糾紛必須處于中立地位，以客觀事實(shí)為依據(jù)，以法律規(guī)定為準(zhǔn)繩，客觀分析民事糾紛雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，不得偏袒任何一方，更不得“和稀泥”，要平等對(duì)待各方主體，樹立執(zhí)法權(quán)威。

2.公安行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循公平原則

公平原則是指民事主體應(yīng)當(dāng)本著公平的觀念實(shí)施民事行為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)公平的觀念處理民事糾紛。公平原則作為一種基本的價(jià)值理念，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在公安行政調(diào)解中，要求公安機(jī)關(guān)公平合理地調(diào)解民事糾紛?！吨腥A人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第24條規(guī)定：受害人和行為人對(duì)損害的發(fā)生都沒有過錯(cuò)的，根據(jù)實(shí)際情況分擔(dān)損失。該條被認(rèn)為是司法機(jī)關(guān)適用公平原則的重要依據(jù)，據(jù)此，出現(xiàn)了一系列如“彭宇案”類似的司法判例，引發(fā)人們對(duì)司法裁判公平性的嚴(yán)重質(zhì)疑?！班嵵蓦娞輨駸煱浮薄靶抨栆娏x勇為索賠案”等近兩年法院裁判的案件，一改之前“和稀泥”式的裁判理念，果斷作出“受害人有過錯(cuò)，不予賠償”的判決結(jié)果，受到民眾的高度認(rèn)可。民法典第一一八六條對(duì)《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第二十四條進(jìn)行了改造，規(guī)定“受害人和行為人對(duì)損害的發(fā)生都沒有過錯(cuò)的，依照法律的規(guī)定由雙方分擔(dān)損失”，明確只有在“法律明確規(guī)定”可以分擔(dān)損失時(shí)才能分擔(dān)，規(guī)范了公平責(zé)任的適用，從根本上防止了濫用公平原則，避免簡(jiǎn)單“和稀泥”。民法典第一一八六條的規(guī)定，直接影響司法機(jī)關(guān)裁判案件，也直接或者間接地影響公安機(jī)關(guān)調(diào)解案件。如果公安行政調(diào)解中不能依照民法典的規(guī)定適用公平原則，如果當(dāng)事人在法院得不到索賠而在公安機(jī)關(guān)能夠“如愿以償”，就會(huì)有大量的糾紛不走司法程序而直接尋求公安機(jī)關(guān)的幫助，那么，公安機(jī)關(guān)將面臨更多的民事糾紛，將會(huì)通過公安機(jī)關(guān)傳遞出“道德倒退50年”的不良信息，這與我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀不符。因此，公安行政調(diào)解中應(yīng)嚴(yán)格遵循公平原則，認(rèn)識(shí)到公平原則的適用情形。

3.公安行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意思自治

公安行政調(diào)解要充分尊重當(dāng)事人的意愿和自由，要尊重當(dāng)事人的選擇，不能以公權(quán)力強(qiáng)制干涉私權(quán)利。公安行政調(diào)解的啟動(dòng)、調(diào)解協(xié)議的達(dá)成均依賴當(dāng)事人的自由意思，要以當(dāng)事人自己處分自己的權(quán)利為基礎(chǔ)。調(diào)解協(xié)議達(dá)成后能否履行取決于雙方當(dāng)事人的意愿，如果一方不履行調(diào)解協(xié)議，爭(zhēng)議雙方可重新選擇其他的救濟(jì)方式來解決彼此間的糾紛，公安機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議。另一方面，公安機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中，應(yīng)尊重雙方當(dāng)事人事前達(dá)成的協(xié)議，如夫妻共同財(cái)產(chǎn)的約定、合同中對(duì)權(quán)利義務(wù)的約定等，公安機(jī)關(guān)不能以損害雙方當(dāng)事人事前的意愿而進(jìn)行調(diào)解。

4.公安行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)貫徹誠(chéng)信理念

誠(chéng)實(shí)信用原則是民法的核心要義，要求民事主體要誠(chéng)實(shí)，恪守信用，并依照善意的方式來行使權(quán)利、履行義務(wù)。公安民警在調(diào)解案件中要遵循并熟練運(yùn)用民法的誠(chéng)信原則，對(duì)雙方當(dāng)事人要善意真誠(chéng)，不能隨意承諾超出職權(quán)范圍的事情，不能出爾反爾。

（二）民法典頒行對(duì)調(diào)解范圍的影響

“有困難找警察”是為了解決人民群眾有困難找不到人的問題，以緩和警民矛盾，久而久之，人民群眾習(xí)慣了有困難就找警察，使警察參與調(diào)解了大量不屬于公安機(jī)關(guān)管轄范圍的民事糾紛。

民法典雖然是私法，其中卻有相當(dāng)多的內(nèi)容涉及行政法規(guī)范，“這種公私法規(guī)范交織將是今后各個(gè)部門法的新常態(tài)”［1］。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，公私法規(guī)范共同治理的意義愈來愈凸顯。民法典在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的意義脈絡(luò)中，加強(qiáng)了對(duì)民事權(quán)利和民事活動(dòng)體系的規(guī)定，確立了其與行政法的協(xié)同關(guān)系，民法典中多處提到“政府等有關(guān)部門”“民政部門”“公安機(jī)關(guān)”等，明確了有關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和義務(wù)，如民法典第一二五四條明確了高空拋物造成他人損害時(shí)公安機(jī)關(guān)的調(diào)查義務(wù)，此時(shí)公安機(jī)關(guān)就不得推諉；再如民法典第一一七七條承認(rèn)自助行為的違法阻卻性，但同時(shí)規(guī)定在采取扣押等措施后應(yīng)當(dāng)及時(shí)請(qǐng)求“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)”處理，此時(shí)包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)提供幫助。民法典中大量使用“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)”，雖然沒有明確具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，但結(jié)合相關(guān)的行政法律規(guī)范不難判定。因此，在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照民法典和行政調(diào)解的相關(guān)規(guī)定做好本職的調(diào)解工作，對(duì)不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的應(yīng)當(dāng)由政府協(xié)調(diào)分流到其他行政機(jī)關(guān)或者人民法院。

（三）民法典頒行對(duì)調(diào)解主體的影響

調(diào)解民間糾紛是基層公安機(jī)關(guān)社區(qū)民（輔）警的主要工作內(nèi)容。民間糾紛絕大多數(shù)同時(shí)也是由民事法律規(guī)范調(diào)解的民事糾紛的一部分。故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、損害財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等行為，除了其中情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，絕大多數(shù)屬于民法典規(guī)范的民事侵權(quán)行為。因而民間糾紛中的絕大多數(shù)可以適用民法典來解決。作為調(diào)解主體的民（輔）警如果不掌握民法典內(nèi)容，就難以正確處置因民間糾紛產(chǎn)生的治安案件。同理，交警部門處理交通事故，除了認(rèn)定交通事故責(zé)任，還要對(duì)事故雙方的賠償進(jìn)行調(diào)解，如果民（輔）警不掌握民法典有關(guān)侵權(quán)損害賠償?shù)膬?nèi)容，就難以判定侵權(quán)責(zé)任主體，難以計(jì)算賠償數(shù)額，難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議。另外，隨著民法典的宣傳和普及，民事主體的權(quán)利意識(shí)會(huì)越來越強(qiáng)，在其求助于公安機(jī)關(guān)解決矛盾糾紛時(shí)，如果公安民警不具備相應(yīng)的民事法律知識(shí)，在調(diào)解過程中就難以“唬”住當(dāng)事人，從而降低警察的執(zhí)法權(quán)威。因此，作為調(diào)解主體的民（輔）警應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)民法典，掌握民事相關(guān)法律規(guī)定，學(xué)會(huì)運(yùn)用民法典調(diào)解案件。

（四）民法典頒行對(duì)調(diào)解手段的影響

由于民警民事法律知識(shí)欠缺，不會(huì)運(yùn)用法律手段調(diào)解，使得調(diào)解成功率不高。如J市某派出所，2019年以來調(diào)解結(jié)案的案件數(shù)是454件，調(diào)解不成沒有結(jié)案的有313件，引起信訪投訴的有5件。民法典明確了民事主體權(quán)利行使的規(guī)則以及產(chǎn)生糾紛的處理方式和權(quán)利受損害的救濟(jì)方式，調(diào)解民（輔）警如果能夠準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)民法典的內(nèi)在精神，在具體案件中能夠運(yùn)用民法典的相關(guān)規(guī)定講清法理，輔之以情理，相比單純依賴民警個(gè)人工作能力進(jìn)行的講情說理式調(diào)解，將更具有說服力和信服力，將進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)調(diào)解工作的正確性和權(quán)威性。因此，民法典頒行為公安行政調(diào)解提供了法律依據(jù)，在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，民（輔）警應(yīng)當(dāng)重視法律手段在調(diào)解中的運(yùn)用，多措并舉，化解矛盾糾紛。

四、應(yīng)對(duì)民法典挑戰(zhàn)的路徑

（一）領(lǐng)會(huì)民法精髓，革新公安法治理念

民法理念是民法的靈魂，突出了民法的核心價(jià)值。長(zhǎng)期以來，我國(guó)重視公法文化，傳統(tǒng)公法文化思想根植于普通公民內(nèi)心，引領(lǐng)著人們的各項(xiàng)行為，也深深影響著公安執(zhí)法。“無論人類社會(huì)如何進(jìn)步及變化，有一件事永遠(yuǎn)不會(huì)變，那就是人類的活動(dòng)必然會(huì)受到某些觀念的支配，進(jìn)而左右他們的命運(yùn)，無論古今中外都沒有例外?！保?］可見，觀念認(rèn)識(shí)對(duì)人類活動(dòng)至關(guān)重要。傳統(tǒng)意義上的公安執(zhí)法強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)的“管”和行政相對(duì)人的“從”，公安行政調(diào)解也帶有較強(qiáng)的行政管制色彩。但隨著“尊重和保障人權(quán)”寫入我國(guó)憲法，行政法治從“管理行政”到“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)深入推進(jìn)，公安執(zhí)法強(qiáng)調(diào)“服務(wù)人民”，公安機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解就是服務(wù)人民的典型體現(xiàn)，因此，公安機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變觀念，而民法理念對(duì)于轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，樹立正確的執(zhí)法理念有著獨(dú)特的作用。胸懷民法理念，公安民警在執(zhí)法過程中就會(huì)自覺做到尊重和保障當(dāng)事人的基本權(quán)利，做到執(zhí)法為民，服務(wù)人民。

1.注重對(duì)預(yù)備警官民法精神的認(rèn)知教育

民法理念的培育是一個(gè)漸進(jìn)的過程，是一個(gè)對(duì)民法精神不斷認(rèn)知的過程，應(yīng)當(dāng)從預(yù)備警官開始進(jìn)行培養(yǎng)。教師在民法學(xué)課程教學(xué)中，不能僅僅就民法典的規(guī)定講解民事法律知識(shí)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合典型案例，使公安專業(yè)的學(xué)生認(rèn)識(shí)到民法精神對(duì)公安執(zhí)法的具體要求，認(rèn)識(shí)到缺乏民法理念會(huì)帶來的消極后果，同時(shí)教師要結(jié)合課程思政內(nèi)容，逐步培育學(xué)生樹立民法理念。

2.加大對(duì)公安民（輔）警民法理念的培訓(xùn)

在培訓(xùn)內(nèi)容上不僅要注重民事法律知識(shí)的傳授，還要將民法理念與公安執(zhí)法實(shí)際和民事法律知識(shí)相結(jié)合，通過具體案件闡釋民法精髓，使抽象理念變?yōu)榫唧w案例的操作方法，不斷深化民（輔）警的民法理念。

（二）民法典培訓(xùn)常態(tài)化，進(jìn)一步提升公安民警行政調(diào)解能力

目前我省公安民警（輔警）中有法學(xué)專業(yè)背景的人員比例較低，民事法律知識(shí)明顯欠缺，培訓(xùn)是提升民事法律知識(shí)的最有效途徑。

雖然各地公安機(jī)關(guān)都采用不同形式對(duì)公安民警進(jìn)行民法典培訓(xùn)，但并沒有做到全警參與。即使參與培訓(xùn)的民警，也只能了解民法典的基本精神和大致內(nèi)容，對(duì)在調(diào)解中要用到的具體民事法律知識(shí)了解有限，根本無法滿足工作需要。在警銜晉升、專業(yè)培訓(xùn)等各種培訓(xùn)中，以刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法的培訓(xùn)為主，少有民事法律知識(shí)的培訓(xùn)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)民法典對(duì)公安工作尤其是公安行政調(diào)解的重要意義，認(rèn)識(shí)到民法典和刑事法律、行政法律規(guī)范一樣重要。因此，在各級(jí)各類民警培訓(xùn)中要增加民法典專題，使民法典培訓(xùn)常態(tài)化，融民法典于公安執(zhí)法能力建設(shè)，進(jìn)一步提升公安民警的調(diào)解能力。公安民警掌握了基本的民事法律知識(shí)，運(yùn)用民事法律知識(shí)調(diào)解民事糾紛，避免“和稀泥”式的調(diào)解，將大大提高調(diào)解的公信力，提高矛盾糾紛化解率。同時(shí)，公安民警掌握了基本的民事法律知識(shí)，將會(huì)明晰民事糾紛與違法犯罪的界限，明晰公安機(jī)關(guān)能夠解決的民事糾紛的范圍，將提高刑（行）民交叉案件的辦理能力，如合同糾紛與合同犯罪的區(qū)別認(rèn)定，避免用刑事（行政）手段干預(yù)民事糾紛的解決。

（三）建立有效激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)民（輔）警自覺學(xué)習(xí)民事法律知識(shí)

民事法律體系龐大，內(nèi)容繁雜，僅通過培訓(xùn)提高民警的民事法律素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要通過多種舉措建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提升民（輔）警學(xué)習(xí)的自覺性。第一，鼓勵(lì)民警參加法律職業(yè)資格考試，明確通過法律職業(yè)資格考試者給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并可立功受獎(jiǎng)，創(chuàng)造濃厚的學(xué)習(xí)氛圍。民法是法律職業(yè)資格考試的重要內(nèi)容，所占權(quán)重比較大，通過法律職業(yè)資格考試者往往民事法律知識(shí)掌握得都比較好。另外，法院、檢察院入職的門檻是通過法律職業(yè)資格考試，公安機(jī)關(guān)不論是辦理刑事案件還是行政應(yīng)訴，都受到檢察院、法院的監(jiān)督，如果公安民警的法律素質(zhì)與法官、檢察官相差太遠(yuǎn)，會(huì)嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案，要鼓勵(lì)民警報(bào)考法律職業(yè)資格考試，進(jìn)而提升整體執(zhí)法能力和水平。第二，建議在基本級(jí)執(zhí)法資格考試中增加民法典內(nèi)容。當(dāng)前的執(zhí)法資格考試僅在高級(jí)中有極少量的合同法內(nèi)容，在基本級(jí)的考試中沒有民法內(nèi)容?；鶎庸裁窬枪残姓{(diào)解的主力軍，在基本級(jí)的考試中增加民法典內(nèi)容，不僅能促使民警學(xué)習(xí)民法法律知識(shí)，還能提高公安行政調(diào)解能力。第三，定期、不定期舉行民法典知識(shí)競(jìng)賽，鼓勵(lì)輔警參加競(jìng)賽，并制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法。輔警也會(huì)參與民事糾紛的調(diào)解，甚至有的地方輔警單獨(dú)調(diào)解民事糾紛，但輔警沒有機(jī)會(huì)參加上級(jí)機(jī)關(guān)組織的各種培訓(xùn)，基層公安機(jī)關(guān)除對(duì)輔警進(jìn)行培訓(xùn)外，還應(yīng)當(dāng)通過各種方式激勵(lì)輔警自覺學(xué)習(xí)民法典，使之成為民警執(zhí)法的好幫手。

（四）建立大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效化解矛盾糾紛

矛盾糾紛的排查化解是社會(huì)治安綜合治理的重要內(nèi)容，各級(jí)黨委、政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任，各司其職，共同化解矛盾糾紛，建立由政府協(xié)調(diào)主導(dǎo)的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的大調(diào)解格局，充分發(fā)揮各職能部門的作用，將公安機(jī)關(guān)從大量的民事糾紛調(diào)解中解脫出來。

建立行政、人民、司法“三大調(diào)解”相銜接的“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確各部門調(diào)解糾紛的職責(zé)范圍：公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)解治安糾紛和道路交通事故損害賠償糾紛，治安糾紛調(diào)解不成的，對(duì)違反治安管理行為進(jìn)行處罰，對(duì)民事糾紛部分告知當(dāng)事人向人民法院起訴或者向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，也可以在征得當(dāng)事人同意后直接轉(zhuǎn)交人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，公安機(jī)關(guān)不再管轄；人民法院負(fù)責(zé)所有符合法院受案條件的民事糾紛；司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)，對(duì)其他的民間糾紛進(jìn)行調(diào)解。人民調(diào)解實(shí)行三級(jí)聯(lián)調(diào)機(jī)制，本著“矛盾不出村（社區(qū)）”的理念，發(fā)生糾紛后首先由村委會(huì)（社區(qū)）調(diào)解，有條件成立調(diào)解室的村（社區(qū)），由人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，沒有專門調(diào)解員的由村委會(huì)干部或者社區(qū)干部進(jìn)行調(diào)解。村（社區(qū)）調(diào)解不成的，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)由政府、司法所、工商所、民政所、土地所等行政部門的工作人員組成，對(duì)屬于法院管轄范圍的經(jīng)濟(jì)糾紛，告知其向法院起訴，其他糾紛由司法所牽頭組織調(diào)解。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解不成引發(fā)信訪的案件，建立“訪調(diào)對(duì)接”機(jī)制，信訪部門將信訪案件發(fā)回鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)調(diào)解，充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)在人民調(diào)解中的積極作用。為調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對(duì)調(diào)解成功的糾紛根據(jù)難度大小給予調(diào)解員物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。派出所也可以聘請(qǐng)人民調(diào)解員駐所，幫助調(diào)解治安糾紛，由派出所根據(jù)調(diào)解案件的難度給予調(diào)解員不同程度的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）以創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”為契機(jī)，優(yōu)化社區(qū)警力配置

為全面推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)或全省“楓橋式公安派出所”，各地公安機(jī)關(guān)都進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐，積累了一些有效經(jīng)驗(yàn)和做法。一方面要總結(jié)提煉創(chuàng)建中取得的經(jīng)驗(yàn)和成果，充分發(fā)揮榜樣的示范引領(lǐng)作用；另一方面，要重視基層基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)警力部署。在信息化時(shí)代，社區(qū)警務(wù)應(yīng)當(dāng)緊跟網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展的潮流，建設(shè)智慧警務(wù)，利用公眾號(hào)或者微信群及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排查矛盾糾紛和安全隱患，增強(qiáng)與轄區(qū)群眾的密切聯(lián)系；充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)人口進(jìn)行精準(zhǔn)管理，真正做到底數(shù)清、情況明；依托各種平臺(tái)構(gòu)建智能防控體系。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派出所社區(qū)民警基本上都是50歲左右快退休的民警，善于做調(diào)解工作，但大都不會(huì)使用信息化手段，應(yīng)當(dāng)配備適當(dāng)?shù)哪贻p警力到社區(qū)，優(yōu)化社區(qū)警力配置。

（六）加大宣傳力度，改善公安執(zhí)法環(huán)境

在對(duì)公安民警的問卷調(diào)查中，問到“您認(rèn)為調(diào)解民事糾紛案件最大的難點(diǎn)是什么”時(shí)，48.87%的人選擇了調(diào)解對(duì)象不配合。民法典通過后，網(wǎng)絡(luò)上有各種普及民法典的案例、微視頻，有的社區(qū)、單位還組織了民法典的培訓(xùn)。作為公安機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)利用自身優(yōu)勢(shì)加大宣傳力度。一是基層民警在與群眾打交道時(shí)，通過現(xiàn)身說法、以案普法，普及法律知識(shí)，往往能夠達(dá)到事半功倍的效果。二是利用法制進(jìn)校園、社區(qū)、企業(yè)的時(shí)機(jī)，進(jìn)行普法講座。三是在公安自媒體平臺(tái)傳播民法典，宣傳矛盾糾紛的解決途徑，如合同糾紛、出租房糾紛、房屋產(chǎn)權(quán)糾紛等經(jīng)濟(jì)糾紛，必須向法院起訴，由法院裁決并強(qiáng)制執(zhí)行，讓人人都能感受到民法典帶來的便利。民法典的頒行代表著中國(guó)法治邁上了新的臺(tái)階，基層公安民警將法典宣傳工作做好，能夠加強(qiáng)群眾法律觀念，提升法治素養(yǎng)。無論是接處警工作，還是調(diào)解糾紛、執(zhí)法辦案都依法而行，執(zhí)法環(huán)境就會(huì)大大改善。

結(jié)語

良法促善治，在倡導(dǎo)法治社會(huì)的時(shí)代，充分尊重和保護(hù)當(dāng)事人的民事權(quán)利是調(diào)解民間糾紛案件的根本，廣大調(diào)解民警應(yīng)摒棄以往處理調(diào)解案件的錯(cuò)誤觀念，抓住民法典頒行的契機(jī)，強(qiáng)化以人民為中心的思想、秉持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，認(rèn)真負(fù)責(zé)高效地處理矛盾糾紛，勢(shì)必改變調(diào)解案件“調(diào)解不下、久調(diào)不決”的尷尬局面，推動(dòng)社會(huì)更加和諧穩(wěn)定。