摘要：通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償進(jìn)行研究，并對(duì)當(dāng)前存在的問題進(jìn)行檢視，認(rèn)為在使用傳統(tǒng)的補(bǔ)償模式之外，還可以考慮分期貨幣補(bǔ)償與技能補(bǔ)償模式等多種補(bǔ)償模式，同時(shí)確立參與型土地征收程序等方案，以期為與我國(guó)當(dāng)前土地征收補(bǔ)償制度提供參考。

關(guān)鍵詞：集體土地;征收;補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）01-0058-62 收稿日期：2019-10-12

作者簡(jiǎn)介：陳雪琴，廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院副教授。

《土地管理法》第44-47條對(duì)農(nóng)村集體土地征收做了較為簡(jiǎn)單的規(guī)定，近年來(lái)，集體土地征收補(bǔ)償制度在不斷完善，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，暴露出集體土地征收與補(bǔ)償存在問題較為明顯，成為中國(guó)城市化發(fā)展的重要因素，也制約了振興鄉(xiāng)村、生態(tài)文明和和諧社會(huì)的構(gòu)建。對(duì)此，有必要從多方面對(duì)集體土地征收補(bǔ)償問題進(jìn)行檢視，既保障城鎮(zhèn)化發(fā)展，又能綠水青山常在。

1 集體土地征收補(bǔ)償存在的問題

1.1 集體土地征收混亂，土地浪費(fèi)和破壞較為嚴(yán)重

《全國(guó)土地利用規(guī)劃》中明確提及要堅(jiān)守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)格控制土地流失;要加強(qiáng)農(nóng)田的基本設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力與利用效益。城市化的發(fā)展不可避免的會(huì)導(dǎo)致各類農(nóng)用地的減少，因此保留優(yōu)質(zhì)耕地、提高耕地的利用效率去填補(bǔ)征地所帶來(lái)的空缺是我國(guó)集體土地征收過(guò)程中所需要兼顧的重要方面。

我國(guó)2010年的第六次人口普查顯示，不包括港澳臺(tái)地區(qū)的大陸總?cè)丝谶_(dá)13.4億人次，是一個(gè)人口超級(jí)大國(guó)，而維持大量人口的食物需求則離不開對(duì)土地的需求?！锻恋毓芾矸ā返?條也明確提出要合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地。但是在中國(guó)城市化進(jìn)程中，對(duì)于土地資源的浪費(fèi)達(dá)到驚人的程度，圈地行為屢禁不止。很多地方打著公共利益的名義，達(dá)到商業(yè)開發(fā)的目的，如建設(shè)工業(yè)區(qū)，開發(fā)房地產(chǎn)等項(xiàng)目。

1.2 土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，各地的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種，一是傳統(tǒng)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即按照不同的地類年產(chǎn)值乘以相應(yīng)倍數(shù)計(jì)算出土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)。第二種補(bǔ)償方式為“征地區(qū)片綜合地價(jià)”，即分區(qū)域征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域補(bǔ)償倍數(shù)和分區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定補(bǔ)償價(jià)格，這種補(bǔ)償方式包括土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)償費(fèi)，未包含地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。大部分地區(qū)對(duì)于地上附著物的大致劃分有果樹類作物，花卉、苗木類作物，中藥藥材類，堡坎、大棚等設(shè)施及其他附著物，并對(duì)這些作物是否可移植具體補(bǔ)償分為移植補(bǔ)償與征收補(bǔ)償兩種，再根據(jù)種植經(jīng)營(yíng)手續(xù)是否合法按照果園種植行間距標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)。由于地上附著物種類繁多，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，補(bǔ)償方式不定，產(chǎn)生了很多農(nóng)民搶種等現(xiàn)象。但是，由于土地價(jià)值不僅僅是受到自然因素等影響，還更多的是交通、區(qū)域、規(guī)劃以及投資目的等其他因素的影響。雖然統(tǒng)一年產(chǎn)值與片區(qū)綜合定價(jià)兩種辦法在一定程度上規(guī)范了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是始終沒有消除地方政府對(duì)集體土地價(jià)格主導(dǎo)地位的烙印，片區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在也體現(xiàn)出相鄰地區(qū)補(bǔ)償水平差距大，不同地同價(jià)等，這在一定程度上會(huì)引發(fā)出新矛盾。

1.3 補(bǔ)償模式單一和農(nóng)民征收補(bǔ)償信息滯后

但是各地在開展土地征收補(bǔ)償工作時(shí)，為避免矛盾采用最直接的貨幣補(bǔ)償方法，雖然這種補(bǔ)償方式能切實(shí)將土地補(bǔ)償費(fèi)手對(duì)手的交到農(nóng)民群眾手中，保障了失地農(nóng)民生活，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)這種補(bǔ)償方式過(guò)于簡(jiǎn)單，不利于征地補(bǔ)償工作的進(jìn)，也無(wú)法滿足被征地農(nóng)民的實(shí)際生活需求。而且該方法雖然簡(jiǎn)單實(shí)用但最關(guān)鍵的點(diǎn)便是政府資金是否到位，而經(jīng)濟(jì)落后本就是該地區(qū)的主要矛盾，這種面對(duì)面的補(bǔ)償方式一旦出現(xiàn)波折，被征地農(nóng)民的不滿情緒便會(huì)毫無(wú)緩沖的宣泄出來(lái)。土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的非市場(chǎng)化條件下，無(wú)論是產(chǎn)值倍數(shù)法還是片區(qū)綜合定價(jià)都是由政府主導(dǎo)定價(jià)，對(duì)于這種政府征收并且政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的行為，農(nóng)民只有在征地公告發(fā)布之后才能得知具體的征地補(bǔ)償細(xì)節(jié)，根本無(wú)法參與到征地決定和補(bǔ)償決定的過(guò)程中。

總體來(lái)講，大多數(shù)集體土地征收過(guò)程中普遍存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償信息不透明，同地不同價(jià)等問題，遠(yuǎn)達(dá)不到“生活水平不下降、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。差距巨大的補(bǔ)償價(jià)格會(huì)在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)戶心理不滿，最終影響社會(huì)穩(wěn)定。

2 集體土地征收與補(bǔ)償存在問題產(chǎn)生的原因

2.1 指導(dǎo)方針的缺失和公共利益的過(guò)度消費(fèi)

《土地管理法》沒有明確規(guī)定集體土地征收的指導(dǎo)方針，在各地地方性法規(guī)和文件也基本是簡(jiǎn)單提及“依法”“陽(yáng)關(guān)”等指導(dǎo)方針，但征收工作指導(dǎo)方針卻很難達(dá)到法律中基本原則的規(guī)范作用。政府工作基本原則與法律原則相同，是不可或缺的基本要素之一，也是具體規(guī)范和概念的基礎(chǔ)與本源。對(duì)于落實(shí)到具體工作的各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、社區(qū)來(lái)說(shuō)，對(duì)相關(guān)政策理解上的偏差，土地征收過(guò)程中，應(yīng)該站在何種角度去看待農(nóng)民對(duì)于土地征收工作產(chǎn)生的抵觸情緒，然后去調(diào)和政府與農(nóng)民之間的矛盾達(dá)到完成工作。

根據(jù)《憲法》規(guī)定，只有為了社會(huì)公共利益才能征收土地，但在土地公有制以及土地以及市場(chǎng)的國(guó)家壟斷、土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的非市場(chǎng)化條件下，土地征收行為難以進(jìn)行公共利益與非公共利益的目的區(qū)分?，F(xiàn)實(shí)中因非公共利益的需要，國(guó)家也只能動(dòng)用土地征收權(quán)別無(wú)他法。各地征地用途主要用于交通建設(shè)、工業(yè)園、房地產(chǎn)開發(fā)等。交通的發(fā)達(dá)與否直接影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交通建設(shè)屬于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)，同時(shí)也符合群眾需要與公共利益。但工業(yè)園與房地產(chǎn)建設(shè)是否符合公共利益的需要，而且工業(yè)建設(shè)所帶來(lái)的預(yù)期收益和建設(shè)工業(yè)園所導(dǎo)致的環(huán)境問題，在很多農(nóng)村地區(qū)屬于原始環(huán)境狀態(tài)保存比較好的地區(qū)，過(guò)多的工業(yè)園建設(shè)是否符合正確的發(fā)展路徑，又是否符合公共利益的需要，這也是一個(gè)值得思考的問題。

2.2 政府主導(dǎo)的征收補(bǔ)償導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制缺失

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，只有通過(guò)國(guó)家征收的方式才能使土地所有權(quán)從農(nóng)村集體手中流向國(guó)家。在土地公有制以及土地以及市場(chǎng)的國(guó)家壟斷、土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的非市場(chǎng)化條件下，無(wú)論是產(chǎn)值倍數(shù)法還是片區(qū)綜合定價(jià)都是由政府主導(dǎo)定價(jià)，對(duì)于這種政府征收并且政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的行為，是否能有效地保證被征地農(nóng)民權(quán)益不得而知。同時(shí)，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償金與土地市場(chǎng)價(jià)格懸殊，被征地農(nóng)民失地卻沒有得到等價(jià)值的補(bǔ)償，這無(wú)異于在享有權(quán)利的同時(shí)不能享有權(quán)益。地方政府憑借其行政權(quán)力在土地征收補(bǔ)償制度中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，這其中的利益牽扯導(dǎo)致了集體土地征收補(bǔ)償水平難以提高。

2.3 征地和補(bǔ)償程序難以保障失地農(nóng)民的知情權(quán)

2004年10月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》為新探索做了框架式的探索，部分地區(qū)政府結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了不少研究創(chuàng)造出許多補(bǔ)償方式，例如貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、社會(huì)保險(xiǎn)安置等。但是很多地方在在開展土地征收補(bǔ)償工作時(shí)，為避免矛盾和減少工作量，都是采用最直接的貨幣補(bǔ)償方法，該方法雖然簡(jiǎn)單實(shí)用但最關(guān)鍵的點(diǎn)便是政府資金是否到位，而經(jīng)濟(jì)落后本就是該地區(qū)的主要矛盾，這種面對(duì)面的補(bǔ)償方式一旦出現(xiàn)波折，被征地農(nóng)民的不滿情緒便會(huì)毫無(wú)緩沖的宣泄出來(lái)。

同時(shí)，集體土體征收具有強(qiáng)制性，這種影響到農(nóng)民基本權(quán)益的土地資源重新分配的權(quán)力是需要嚴(yán)格的程序來(lái)進(jìn)行制衡，可是征地補(bǔ)償程序并沒有專門的文件規(guī)定，征收補(bǔ)償程序主要依照的法律規(guī)定有《土地管理法》第46條（國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施），但是這樣籠統(tǒng)的規(guī)定給土地征收權(quán)留下了空間。而且規(guī)定的批準(zhǔn)程序和公告程序，都是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，對(duì)于被征地農(nóng)民根本無(wú)法參與其中。雖然為了完善征地程序，我國(guó)先后出臺(tái)了的《征收土地公告》與《國(guó)土資源聽證規(guī)定》，但是由于各種因素，聽證程序流于形式，而農(nóng)民也大多采取上訪、群體性事件來(lái)表達(dá)自己的不滿，同時(shí)由于征地程序采取“兩公告一登記”，這與《國(guó)土資源聽證規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生行政資源的浪費(fèi)，加大了征地工作量。

3 完善我國(guó)集體土地征收與補(bǔ)償?shù)膽?yīng)對(duì)措施

3.1 集體土地征收要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則和正確界定定公共利益

糧食的儲(chǔ)備是維持社會(huì)穩(wěn)定的基本要素，在中國(guó)迅猛的城市化發(fā)展大戰(zhàn)略下，如果沒有科學(xué)的評(píng)估而大量的征收集體土地勢(shì)必將會(huì)對(duì)糧食的補(bǔ)充產(chǎn)生影響，而科學(xué)征地使得糧食補(bǔ)給的穩(wěn)定正是取得戰(zhàn)略勝利的保障。對(duì)此，必須做到科學(xué)合理地征收集體土地，規(guī)范建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)利益的建設(shè)用地的取得與公共利益建設(shè)用地的征收等行為?？茖W(xué)征收，應(yīng)做到“一評(píng)估、二公告、三取得農(nóng)民同意、四征收”，做到科學(xué)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展相互結(jié)合。

要可持續(xù)發(fā)展必須以人為本。以人為本就是要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，不斷發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需要，保障人民群眾的權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。由此，在集體土地征收補(bǔ)償工作過(guò)程中，必須尊重農(nóng)民的利益，為其謀生是基礎(chǔ)，為其發(fā)展更重要，在實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與建設(shè)發(fā)展同時(shí)，提高被征地農(nóng)民的生活水平。

《憲法》《物權(quán)法》等法律都規(guī)定了實(shí)施土地征收的條件是處于“公共利益”的需要，雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)屬于公共利益事項(xiàng)做了列舉，但事實(shí)上是很難界定“公共利益”一詞，對(duì)此，引入比例原則來(lái)衡量。比例原則，是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)權(quán)時(shí)，要保障公共利益和相對(duì)人權(quán)益的均衡，上選擇對(duì)行政相對(duì)人侵害最小的方式進(jìn)行。因此將比例原則納入集體土地征收中，則在土地征收時(shí)便能夠考慮到社會(huì)公共利益與采取土地征收方式而被侵害相對(duì)人利益之間進(jìn)行衡量。比例原則的納入更多的是考慮到在集體土地征收過(guò)程中政府一方過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，而被征地農(nóng)民過(guò)于弱勢(shì)的地位，并且被征地農(nóng)民缺乏合法手段去阻止征收行為。因此，在征收原則中加入比例原則，讓政府在征收之初就開始思考被征地農(nóng)民的利益受損問題、平衡雙方的利益。

3.2 征收補(bǔ)償引入市場(chǎng)運(yùn)作并兼顧公正

集體土地征收是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資源優(yōu)化配置的結(jié)果，集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以市場(chǎng)土地價(jià)格為基準(zhǔn)也是應(yīng)有之意。將土地征收價(jià)格交于市場(chǎng)定，農(nóng)民一是可以清楚的知道在當(dāng)前市場(chǎng)的土地價(jià)格，增加土地征收過(guò)程中的透明度，二是可以制約政府主導(dǎo)土地征收價(jià)格的作用，防止征收價(jià)格定價(jià)的不科學(xué)，有效防止農(nóng)民利益受到損害，三是政府將定價(jià)權(quán)交于土地市場(chǎng)后，可以防止個(gè)別農(nóng)民坐地起價(jià)，采取不合理的手段阻礙土地征收。

土地征收是犧牲少數(shù)人的利益滿足大多數(shù)人的利益，是利益之間的取舍，無(wú)論是多數(shù)人還是少數(shù)人，只要是其合法利益都必須給于同等的保護(hù)，這才符合法治原則。“公正補(bǔ)償”原則，它以補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的減少為前提，考慮被剝奪的權(quán)利以合法方式使用時(shí)具有的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，不以被征收人當(dāng)前的生活狀態(tài)為依據(jù)，這使得私人不會(huì)因?yàn)楣怖孀鞒鎏貏e犧牲而承擔(dān)不合理的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，2017年通過(guò)的《民法總則》也明確了公平、合理地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，結(jié)合公正補(bǔ)償原則和農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，還應(yīng)考慮一下幾種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充：一是最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。除需要將集體土地補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)交與規(guī)范的土地市場(chǎng)規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)采用將補(bǔ)償作為基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)和最低保障，允許被征地權(quán)利人證明其實(shí)際損害超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)而申請(qǐng)按實(shí)際損害補(bǔ)償。同時(shí)在按照區(qū)片綜合地價(jià)制度時(shí)既應(yīng)當(dāng)要完善區(qū)塊劃分，又要統(tǒng)一區(qū)塊內(nèi)按不同土地用途進(jìn)行土地分類分級(jí)的完善，土地分級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開，保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保障農(nóng)民利益。最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從土地被征收人農(nóng)民的根本利益出發(fā)，保障了農(nóng)民的各項(xiàng)利益。二是非法定補(bǔ)償金補(bǔ)償。《物權(quán)法》第42條規(guī)定，征收集體土地應(yīng)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。但上述補(bǔ)償費(fèi)用就算是全部交于市場(chǎng)評(píng)估，但由于不可預(yù)知的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等因素，農(nóng)民權(quán)力勢(shì)必會(huì)受到傷害，而又由于市場(chǎng)定價(jià)的合理性與公平性，農(nóng)民有很大程度上會(huì)吃虧?？紤]到農(nóng)民在征收中處于弱勢(shì)地位，可以給予適當(dāng)非法定補(bǔ)償金補(bǔ)償，如積極參與征收獎(jiǎng)勵(lì)金，補(bǔ)助金，市場(chǎng)波動(dòng)救助金等，這些補(bǔ)償金可以很大程度上補(bǔ)償被征收人的損失，有效減少抗?fàn)?。但同時(shí)，要細(xì)化補(bǔ)償金救助范圍，在相應(yīng)法律規(guī)定或地方行政規(guī)章中專設(shè)補(bǔ)償金篇章，防止行政資源的浪費(fèi)。

3.3 確立參與式的補(bǔ)償程序和多樣化的補(bǔ)償模式以保障農(nóng)民利益

土地是農(nóng)民生產(chǎn)，生活的主要來(lái)源，失去土地的農(nóng)民意為著“失業(yè)”長(zhǎng)遠(yuǎn)生活無(wú)從保障。妥善解決被征地農(nóng)民的衣食住行的基本需要同時(shí)，更要為其就業(yè)、教育等提供有效保障。而當(dāng)前征地補(bǔ)償模式只關(guān)注農(nóng)民眼前的即期利益，忽視農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，開拓征收補(bǔ)償新模式勢(shì)在必行。除了傳統(tǒng)的補(bǔ)償模式，還可以采取以下兩種補(bǔ)償新模式：

一是分期貨幣補(bǔ)償模式。一次性貨幣補(bǔ)償模式改為分期貨幣補(bǔ)償模式，將補(bǔ)償款統(tǒng)一進(jìn)行管理，按年或月向被征地農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)償款，并根據(jù)物價(jià)上漲的幅度或社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以適當(dāng)調(diào)整。這種模式既保證了征收補(bǔ)償款的保值增值，又保障了被征地農(nóng)民的短期與長(zhǎng)期生活水平不會(huì)下降。

二是技能培養(yǎng)模式。針對(duì)大部分征地農(nóng)民普遍文化程度低、沒有專業(yè)技能的情況，結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，政府應(yīng)當(dāng)在征收工作開展之時(shí)，免費(fèi)開設(shè)特設(shè)課程，同時(shí)在征地工作開展之際告知被征地農(nóng)民，讓農(nóng)民自主選擇，這樣既提高了農(nóng)民的文化水平，又增強(qiáng)了專業(yè)技能的培訓(xùn)，為失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造了有效條件，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)。這及免除了失地后農(nóng)民的后顧之憂，又能夠滿足當(dāng)前城市一些行業(yè)勞動(dòng)力不足，專業(yè)人員不足的現(xiàn)象。

集體土地征收補(bǔ)償與被征地農(nóng)民的利益有直接關(guān)系，征收補(bǔ)償程序設(shè)置合理與否直接影響到被征地農(nóng)民的補(bǔ)償是否，且考慮到土地征收中的利益，農(nóng)民直接參與程序更加有助于監(jiān)督政府行為。對(duì)此，可以從兩個(gè)方面來(lái)保障農(nóng)民有效參與到征地補(bǔ)償程序。

一是被征地農(nóng)民全程參與監(jiān)督。公告登記是保障被征地集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地農(nóng)民及利害關(guān)系人等相關(guān)當(dāng)事人知情權(quán)的重要途徑。《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，征收土地方案通過(guò)后采用“兩公告一登記”方法公告被征收人。農(nóng)民時(shí)代都依賴土地生存，是土地的主人，考慮到農(nóng)民的知情權(quán)，在擬征地公告程序前，將擬征收土地相關(guān)的事實(shí)提前告知當(dāng)事人。當(dāng)?shù)胤秸袪砍兜郊w土地方面的發(fā)展規(guī)劃同時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)?shù)剞r(nóng)民由全體農(nóng)民選舉出幾名代表全程參與土地征收補(bǔ)償方案的制定，在期間，農(nóng)民代表可以表達(dá)出自己的心聲，與政府共同商量制定出公平、合理、符合實(shí)際的補(bǔ)償方案，隨后將制定的征收補(bǔ)償方案公告，考慮到部分農(nóng)戶可能受文化限制不了解具體政策，還可以由政府工作人員與農(nóng)民代表共同組織一個(gè)說(shuō)明會(huì)，向被征地農(nóng)民進(jìn)行講解，兩次公告農(nóng)民代表與全體被征地農(nóng)戶全程參與，雙層監(jiān)督，這也使得征地工作更加透明。

二是簡(jiǎn)化聽證程序，專家參與聽證。聽證程序是政府落實(shí)民主決策、合理行政的重要程序，能有效避免政府可能的不當(dāng)土地征收行為，但不能因此過(guò)度地阻礙正常征地工作。因此建議改“兩公告為一公告”避免公告內(nèi)容重復(fù)繁瑣，并邀請(qǐng)相關(guān)專家參與聽證，一方面提高被征地農(nóng)民對(duì)當(dāng)前土地征收補(bǔ)償價(jià)格的認(rèn)識(shí)，另一方面也提高征地補(bǔ)償方案的透明度，提高聽證會(huì)的專業(yè)性與可操作性。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)度不斷加快，農(nóng)民的集體土地征收問題引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾，各地征地上訪案件逐年增多。同時(shí)，民以食為天，食物來(lái)源于土地，在我國(guó)這樣一個(gè)人均耕地資源匱乏的國(guó)家，土地資源變得更加重要，發(fā)展與征地問題之間的矛盾問題直接關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定和和諧發(fā)展。2018年中央1號(hào)文件提出振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，要求深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系;2019年8月修改的《土地管理法》第18條提出國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，第47條和第48條對(duì)農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償?shù)淖龀隽烁鼮橥晟频囊?guī)定，這些舉措無(wú)疑為以后因地制宜制定和完善集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制提供指導(dǎo)方針和法律依據(jù)。

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