鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)施路徑機(jī)制分析

熊玉晴　張艷　崔益鄰

摘要：在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，“政府—農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體—金融機(jī)構(gòu)”三者構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán)抵押利益主體，其政府應(yīng)秉承“利益共享”理念，拓寬融資渠道有利于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的順利進(jìn)行。土地經(jīng)營權(quán)抵押要引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行適度規(guī)?；?jīng)營，形成聯(lián)合體進(jìn)行抵押更容易獲得貸款。加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)施需多方合作逐步推進(jìn)，促進(jìn)各參與主體從利益沖突、失衡走向利益共容、共享利益主體。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的履約機(jī)制也涉及法律、信任、獎(jiǎng)懲、評(píng)估、處置等方面。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地經(jīng)營權(quán);抵押貸款

中圖分類號(hào)：[S-9]

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200215058

收稿日期：2020-01-07

作者簡介：熊玉晴（1993-），女，在讀碩士。研究方向：土地資源管理;通訊作者張艷（1978-），女，博士，副教授。研究方向：土地資源管理的教學(xué)和科研。

引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，我國的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾，為了打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)桎梏，促進(jìn)人才、資金、技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)之間有序流通，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐漸成為解決主要矛盾的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。2019年“中央一號(hào)文件”明確指出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)乎幾億中國農(nóng)村人口的福祉，被上升到國家戰(zhàn)略高度并寫入黨章，表明鄉(xiāng)村建設(shè)將成為未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展的重要“極點(diǎn)”。為進(jìn)一步全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，明確土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長期不變，建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度，放活多種“農(nóng)業(yè)+”適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)允許承包土地的經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，促使土地資源向土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，豐富了土地資源的經(jīng)濟(jì)屬性，進(jìn)一步促進(jìn)了土地要素的有序流轉(zhuǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

自2014年提出在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)（以下簡稱“試點(diǎn)”）工作逐步展開。這項(xiàng)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)不僅是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的積極探索，也是對(duì)農(nóng)村土地抵押融資制度可行性的證明[1]。有學(xué)者認(rèn)為我國農(nóng)村土地抵押試點(diǎn)模式是多樣的，試驗(yàn)效果參差不齊、差異大，各地區(qū)特殊性較多，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰及穩(wěn)定性不強(qiáng)，農(nóng)村土地保障性功能強(qiáng)以及銀行權(quán)利難以贖回等現(xiàn)象，嚴(yán)重制約農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作的開展[2]?，F(xiàn)階段，如何有效推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款成為一個(gè)研究熱點(diǎn)。

因此，本文試圖在鄉(xiāng)村振興這一國家戰(zhàn)略背景下，從以土地經(jīng)營權(quán)抵押融資、入股參與規(guī)模化經(jīng)營機(jī)制的角度出發(fā)，揭示土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中存在問題的內(nèi)在原因，厘清土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中“政府—農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體—金融機(jī)構(gòu)”三者之間的關(guān)系，以提出土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有效實(shí)施路徑。

1 試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查和實(shí)證研究

1.1 試點(diǎn)研究

近年來，有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究集中在需求程度與影響因素等2大方向。從研究區(qū)域角度講，既涉及到發(fā)達(dá)地區(qū)，也涉及到不發(fā)達(dá)地區(qū)，但大都集中在試點(diǎn)地區(qū)，數(shù)據(jù)來源大多根據(jù)實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查獲得。從研究模型選取角度講，可以根據(jù)有無進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求進(jìn)行農(nóng)戶分類，以二元Logistic模型進(jìn)行研究。從指標(biāo)選取角度講，主要涉及受訪者個(gè)人特征、家庭特征、土地特征、政策認(rèn)知程度、金融機(jī)構(gòu)特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障力度等。從研究結(jié)果角度講，基于視角的不同，學(xué)者們得出了的結(jié)論呈現(xiàn)“俱樂部”趨同性。黃惠春從區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)農(nóng)戶貸款需求存在顯著差異，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶貸款意愿受兼業(yè)程度影響較大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶貸款需求受農(nóng)村土地面積影響較大[21]。于麗紅等從不同規(guī)模農(nóng)戶需求差異角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)抵押貸款需求的意愿與額度與土地規(guī)模呈現(xiàn)正相關(guān)性[22]。付兆剛、錢文榮、惠獻(xiàn)波等人也進(jìn)行了相關(guān)的研究，且結(jié)論趨向于一致，并發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶貸款意愿受教育程度、家庭收支、貸款經(jīng)歷、社會(huì)關(guān)系、土地規(guī)模、利率等因素影響[20]。

隨著實(shí)踐的深入，學(xué)者們對(duì)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究的熱點(diǎn)聚焦于農(nóng)戶的行為選擇、行為響應(yīng)、貸款的可獲性。在研究區(qū)域上，大多集中在試點(diǎn)開展較早的地區(qū)，如寧夏同心、平羅等地區(qū)，有足夠的案例可以收集。主要通過調(diào)研與座談等形式獲取資料，通過Poisson Hurdle模型、二元Probit模型進(jìn)行實(shí)證研究。靳聿軒等聚焦于影響農(nóng)戶進(jìn)行抵押貸款行為的制度因素，認(rèn)為靈活的土地經(jīng)營模式有利于抵押貸款，不完善的法律和社會(huì)保障體系阻礙抵押貸款的進(jìn)行[23]; 王巖等關(guān)注貸款主體和貸款方式的差異，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶作為抵押主體時(shí)，更偏向有第三方（合作社、擔(dān)保公司）的間接形式的貸款;而當(dāng)規(guī)模經(jīng)營主體更偏向于直接形式的貸款[24]。 羅劍朝、李韜、曹瓅、孟楠等發(fā)現(xiàn)無論市場(chǎng)主導(dǎo)型還是政府主導(dǎo)型，小農(nóng)戶受經(jīng)營成本影響，更傾向于做出抵押貸款行為[25-28]。林樂芬認(rèn)為受土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)完善程度、土地評(píng)估機(jī)制健全程度、信貸風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制成熟程度制約，農(nóng)戶農(nóng)村抵押貸款的可獲得性較差[29]。漆信賢、黃賢金、黃惠春等發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者教育水平、家庭年總收入、土地規(guī)模、信用記錄等也影響農(nóng)村土地抵押貸款的可得性[30，31]。

此外，針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款所采取的不同模式來看，李偉偉、張?jiān)迫A等人總結(jié)了11個(gè)省、市、區(qū)的案例，認(rèn)為貸款模式主要為向銀行直接抵押和向擔(dān)保公司、土地協(xié)會(huì)反擔(dān)保，抵押標(biāo)的物主要為流轉(zhuǎn)或其它方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，放貸方主要是農(nóng)村信用合作社，抵押貸款人主要是專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)[12]。郭忠興、汪險(xiǎn)生等人認(rèn)為，農(nóng)村土地抵押貸款過程是一個(gè)多層“鏈?zhǔn)健边^程，并以寧夏同心、寧夏平羅、重慶江津、江蘇新沂為例，從制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)2方面論證了農(nóng)村土地抵押貸款適合“混合制”的治理結(jié)構(gòu)[13-16]。

1.2 政府主導(dǎo)的抵押貸款：陜西高陵的實(shí)踐

1.2.1 陜西高陵的過程

從西安市高陵區(qū)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)證研究來看，從貸款對(duì)象來看，貸款對(duì)象主要涉及2類用戶：抵押自己承包土地經(jīng)營權(quán)所需資金較少的普通農(nóng)戶;抵押通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)所需資金較多的，如專業(yè)經(jīng)營大戶、集體合作社以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從抵押貸款對(duì)象看，通過2011年試點(diǎn)工作擴(kuò)展到2015年土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民住房財(cái)權(quán)“兩權(quán)”試點(diǎn)，高陵區(qū)對(duì)抵押價(jià)值估算采用 “經(jīng)營權(quán)”價(jià)值加地上附著物價(jià)值總和進(jìn)行計(jì)算，針對(duì)承包戶的土地經(jīng)營權(quán)，計(jì)算其承包期的剩余期限的一半的土地租金和地上附著物的價(jià)值之和。針對(duì)流轉(zhuǎn)獲得土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如果租金一年一付，則只計(jì)算地上附著物的價(jià)值。從貸款銀行來看，能夠開展貸款的銀行主要涉及長安銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、秦農(nóng)銀行、陽光村鎮(zhèn)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行（僅農(nóng)房抵押貸款），而銀行在發(fā)放貸款時(shí)，往往只會(huì)發(fā)放評(píng)估價(jià)值的50%，以減少風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，高陵區(qū)政府成立擔(dān)保公司與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金用于降低銀行損失。此外，高陵區(qū)還設(shè)立了土地收儲(chǔ)中心以更好地實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。如果銀行出現(xiàn)不良資產(chǎn)，則可以選擇由土地收儲(chǔ)中心收儲(chǔ)抵押的土地，根據(jù)評(píng)估價(jià)值，先償還銀行貸款，余額返還借款人。土地收儲(chǔ)中心再委托產(chǎn)權(quán)交易中心對(duì)收儲(chǔ)的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收入返還土地收儲(chǔ)中心。

1.2.2 自上而下的制度供給

高陵區(qū)作為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的國家試點(diǎn)，其制度的供給是依賴于政府，屬于國家強(qiáng)制性的制度變遷，是一種國家自上而下的宏觀調(diào)控政策工具。這種具有強(qiáng)制性的制度變遷方式是政府主導(dǎo)的、自上而下的激進(jìn)型的制度變遷形式。此外，在這種宏觀性的制度供給策略實(shí)施過程中，都由政府主導(dǎo)設(shè)立擔(dān)保基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，健立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心與農(nóng)村土地收儲(chǔ)中心。

1.2.3 高陵區(qū)的治理結(jié)構(gòu)

高陵所采取的治理結(jié)構(gòu)是典型的三方治理模式，在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)中，政府背景的第三方發(fā)揮了重要作用。政府主導(dǎo)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及交易中心，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)而能夠進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦理登記;政府主導(dǎo)成立擔(dān)保公司，并設(shè)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，進(jìn)而為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保;政府主導(dǎo)成立農(nóng)村土地收儲(chǔ)中心，用來處置抵押物。即通過三方治理模式，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中形成的交易成本與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府，寄希望于“大部制”，政府從機(jī)制體制等深層次角度出發(fā)解決實(shí)際問題，體現(xiàn)政府集中力量辦大事的特點(diǎn)。但同時(shí)也存在諸如制度構(gòu)建周期長、成本大、靈活性較差等問題。

1.3 民間自發(fā)的互助貸款：寧夏同心的實(shí)踐

1.3.1 寧夏同心的過程

寧夏同心縣自2003年開始探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，其貸款的主要對(duì)象為當(dāng)?shù)卮迕?。整個(gè)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的程序主要包括：成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社或者建立土地行業(yè)協(xié)會(huì);農(nóng)戶自愿申請(qǐng)加入合作社，同時(shí)以承包土地經(jīng)營權(quán)利為抵押作為反擔(dān)保條件;社員自發(fā)組成聯(lián)保小組（一般3～5人）;社員通過合作社簽訂農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)委托書和反擔(dān)保協(xié)議書;社員與合作社簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)委托書和反擔(dān)保協(xié)議書;合作社和銀行簽訂擔(dān)保承諾書;銀行向社員發(fā)放貸款;若社員無法還款，則由聯(lián)保人或合作社還款并處置抵押物。

同心縣為了使村民容易獲得貸款、降低抵押物的處置難度，采取村民互相聯(lián)保與合作社反擔(dān)保等2種形式對(duì)社員貸款進(jìn)行擔(dān)保。在這過程中，申請(qǐng)貸款人無法償還，可在合作社內(nèi)部進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的處置，由聯(lián)保人獲得申請(qǐng)人的土地經(jīng)營權(quán)，并進(jìn)行貸款償還。這種機(jī)制的構(gòu)建，通過社員間的“聲譽(yù)”和“說壞話”機(jī)制防范違約現(xiàn)象，分擔(dān)無法償還貸款風(fēng)險(xiǎn)，降低銀行損失。

1.3.2 自下而上的制度需求

寧夏同心縣與陜西高陵區(qū)不同的是，其制度不是依靠政府行為，而是源于農(nóng)民的自發(fā)行為，是一種自下而上的誘致性制度變遷。誘致性制度變遷由諸如自然人與法人等主導(dǎo)的一種自下而上的制度變遷。在這種制度演變的過程中，基層行為主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生潛在獲利機(jī)會(huì)需求，產(chǎn)生對(duì)保障獲利機(jī)會(huì)的制度的需求，進(jìn)而通過制度需求的獲取形式自下而上的影響決策者的決策安排。因而，這種誘致性的制度是在不斷演進(jìn)過程中通過邊際成本改革與增量調(diào)整形成的。

1.3.3 同心的治理結(jié)構(gòu)

同心縣的治理結(jié)構(gòu)由合作社主導(dǎo)，其本質(zhì)上也是三方治理的一種具體形式，通過合作社內(nèi)部資格審查、社員互相聯(lián)保以及抵押物處置機(jī)制將交易成本內(nèi)部化為合作社內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)的成本。這種治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行依賴于合作社的權(quán)威性。由于同心縣是回族人民聚居區(qū)，受宗教和熟人社會(huì)聲譽(yù)的影響，合作社具備了一定權(quán)威性。但在非少數(shù)民族聚集區(qū)，這種治理結(jié)構(gòu)在分擔(dān)了違約風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也存在合作性權(quán)威性不高的問題。

1.4 實(shí)證研究結(jié)論

通過陜西高陵區(qū)與寧夏同心縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)證研究，高陵模式是由政府主導(dǎo)的一種自上而下的治理政策工具的優(yōu)化，這種模式通過政府主導(dǎo)建立土地收儲(chǔ)中心、產(chǎn)權(quán)交易中心等機(jī)構(gòu)用于解決土地經(jīng)營權(quán)抵押過程中存在的產(chǎn)權(quán)不規(guī)范現(xiàn)象，且將土地經(jīng)營權(quán)的處理轉(zhuǎn)移到政府內(nèi)部處理以降低交易風(fēng)險(xiǎn)與成本;同心模式是通過村民自主、自發(fā)建立合作社，利用社員互相聯(lián)保機(jī)制將村民與銀行的違約糾紛轉(zhuǎn)移到合作社內(nèi)部處理，進(jìn)而解決土地經(jīng)營權(quán)抵押中的交易成本過高、風(fēng)險(xiǎn)過大的問題，通過村民降低銀行的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，高陵和同心模式在土地經(jīng)營權(quán)抵押都是采用三方治理的方式，通過有權(quán)威性的第三方機(jī)構(gòu)消除抵押過程中產(chǎn)生的交易成本和不確定性。

從土地經(jīng)營權(quán)抵押的“鏈?zhǔn)健边^程來看，在貸款上，高陵模式通過政府確權(quán)頒證和產(chǎn)權(quán)交易中心辦理流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)證來降低雙方信息獲取的成本，同心模式通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社（土地協(xié)會(huì)）的推薦來降低雙方的成本;在還款上，高陵模式通過土地?fù)?dān)保公司和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金代償?shù)男问?，降低借款人不能還款引起的風(fēng)險(xiǎn)性，同心模式通過村民聯(lián)保人代償?shù)男问?，降低借款人違約引起的風(fēng)險(xiǎn)性;在處置抵押物上，高陵模式以政府信用為擔(dān)保，通過設(shè)立土地收儲(chǔ)中心進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，降低抵押物處置成本，同心模式通過合作社內(nèi)部的處置來將交易成本內(nèi)部化為合作社內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)的成本。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的制度設(shè)計(jì)和履約機(jī)制研究

2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的制度模式

從國際經(jīng)驗(yàn)、中央政策以及地方實(shí)踐看，放開農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款成為激活土地要素的源泉，振興鄉(xiāng)村發(fā)展的一大助力。因而，如何評(píng)價(jià)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，完善土地抵押制度的設(shè)計(jì)，成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。高圣平認(rèn)為通過強(qiáng)制管理的方式借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置，不宜進(jìn)行強(qiáng)制變賣[9]。焦富民認(rèn)為通過貸款重組、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、按序清償以及交易平臺(tái)掛牌流轉(zhuǎn)等實(shí)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的抵押[4]。高圣平等人還認(rèn)為可以通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款釋放農(nóng)村土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與融資能力，進(jìn)而解決農(nóng)村金融市場(chǎng)的信息不對(duì)稱問題，助力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施[8]。部分學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度不僅可以拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展的融資渠道，而且是緩解城鄉(xiāng)二元體制和促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的必然要求?？傊?，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的離不開政府調(diào)控、法律保障、金融政策支持。

2.1.1 政府主導(dǎo)作用

根據(jù)高陵與同心土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)證研究可知，通過政府主導(dǎo)或監(jiān)督設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，通過第三方進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，發(fā)揮政府擔(dān)保、評(píng)估、流轉(zhuǎn)監(jiān)督、處置等職能，充分體現(xiàn)“服務(wù)型”政府。

完善政府職責(zé)，制定土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款配套政策，保障融資功能實(shí)現(xiàn);建立健全監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，以政府為主體督導(dǎo)相關(guān)單位進(jìn)行制度與配套政策完善，用于指導(dǎo)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記，進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)和抵押貸款，從而進(jìn)一步激活農(nóng)村土地從資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。建立健全土地經(jīng)營權(quán)抵押登記與審查制度，抵押登記與審查主管部門制定與完善已有的工作細(xì)則，明晰權(quán)抵押登記與審查的抵押物的權(quán)屬、四至、面積等屬性，規(guī)定辦理時(shí)限與頒布證時(shí)限，公開審核與公示的方式。政府主導(dǎo)構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，涉及管理辦法、風(fēng)險(xiǎn)防范以及財(cái)政與金融政策完善。

2.1.2 農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新

推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款方式創(chuàng)新，豐富土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)品類型。從貸款產(chǎn)品角度看，應(yīng)著力開發(fā)單一或主導(dǎo)“土地經(jīng)營權(quán)”抵押為標(biāo)的產(chǎn)品;從貸款內(nèi)容看，應(yīng)當(dāng)明晰貸款對(duì)象、用途、額度、期限，確保經(jīng)營權(quán)抵押人的合法權(quán)益。立足于較大規(guī)模經(jīng)營主體需求，探索實(shí)施抵押證券化，為放貸者提供彈性支撐。建立健全土地經(jīng)營權(quán)品質(zhì)評(píng)估體系，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，并制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)流程，探索土地經(jīng)營權(quán)抵押的基準(zhǔn)價(jià)格。同時(shí)，在進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的過程中，充分結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)成果、地上附著物價(jià)值、土地經(jīng)營權(quán)剩余年限以及土地承包經(jīng)營者的逾期收入等因素，綜合判定土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值，充分體現(xiàn)價(jià)值評(píng)估過程中的“人本化”。

2.1.3 建立多方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、緩釋及補(bǔ)償機(jī)制

建立多方參與的分擔(dān)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。由政府財(cái)政足額撥款，設(shè)立?？顚Ｓ?，用于降低抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。同時(shí)制定詳細(xì)的補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理實(shí)施辦法，明晰進(jìn)行資金管理的政府部門、能夠進(jìn)行補(bǔ)償資金使用的準(zhǔn)入條件以及進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)谋壤s束。在實(shí)際的資金管理過程中，風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)補(bǔ)償資金由政府監(jiān)管的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心公司管理，政府監(jiān)管的土地收儲(chǔ)中心對(duì)資金進(jìn)行處置，這樣可以促使政府轉(zhuǎn)變職能，避免既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，進(jìn)一步保障資金安全使用。進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)保障與防范機(jī)制，由政府主導(dǎo)、多方參與，構(gòu)建由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、土地收儲(chǔ)中心、擔(dān)保公司和金融機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制。通過這種機(jī)制的構(gòu)建，能夠有效分擔(dān)抵押貸款由于不確定性因素造成的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也有利于抵押貸款項(xiàng)目的多樣化經(jīng)營與應(yīng)保盡保。完善融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)依據(jù)征信為抵押貸款主體提供擔(dān)保的補(bǔ)充性擔(dān)保機(jī)制，能夠給予征信較好的貸款主體一定比例的優(yōu)惠。此外，政府可以依據(jù)政府財(cái)政收入能力對(duì)抵押貸款給予利息補(bǔ)貼。

2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的履約機(jī)制

2.2.1 法律機(jī)制

翟林瑜認(rèn)為由政府主導(dǎo)涉及到契約的自上而下模式的抵押貸款環(huán)節(jié)都受到法律的保護(hù) [32]。李秋高認(rèn)為法律肩負(fù)著預(yù)防與救濟(jì)的雙重責(zé)任 [33]。因而，借貸雙方簽訂的貸款合同、兩方協(xié)議以及三方協(xié)議都是正式契約并且寫明“具有法律效力”，體現(xiàn)法律在銀行放貸前已經(jīng)給各參與方打下“預(yù)防針”。而如果締結(jié)契約后出現(xiàn)借款人違約、銀行不按照合同放款或者處置抵押資產(chǎn)不當(dāng)?shù)那闆r，法律會(huì)強(qiáng)制對(duì)違約方進(jìn)行處罰，體現(xiàn)法律事后救濟(jì)致力于維護(hù)各參與方的權(quán)利。因此，在法律機(jī)制下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的履約得到了保障。

2.2.2 信任機(jī)制

Barber（1983）[34]將信任定義為“對(duì)他人技術(shù)能力和履行義務(wù)責(zé)任的期望”。Arrow（1987）[35]指出信任是雙方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“粘合劑”，有利于簽訂契約的有效控制。中國傳統(tǒng)文化重視人際關(guān)系，而信任的建立依賴于良好的人際關(guān)系。祁玲玲和賴靜萍（2014）[36]根據(jù)實(shí)證研究得出中國人之間的信任程度與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的人際關(guān)系呈現(xiàn)正相關(guān)性。同時(shí)，受還款能力因素制約，放貸方主要在貸款對(duì)象上，種植專業(yè)大戶、合作社員、農(nóng)業(yè)專業(yè)化企業(yè)獲得貸款的機(jī)率遠(yuǎn)大于普通農(nóng)戶。此種情況下，同心縣五戶聯(lián)保機(jī)制的實(shí)施，極大地保證了履約率。

2.2.3 獎(jiǎng)懲機(jī)制

劉亞娜[37]認(rèn)為激勵(lì)和約束是獎(jiǎng)懲制度最直接、最基本的作用。特別是在當(dāng)事人需要與對(duì)方長期多次合作的情況下，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰對(duì)其履約產(chǎn)生的正負(fù)向激勵(lì)作用會(huì)更加明顯。若貸款人在約定期限內(nèi)按時(shí)還清了所有貸款，銀行會(huì)認(rèn)可他的履約能力，那么今后再次向銀行申請(qǐng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)，銀行會(huì)同意放貸并適當(dāng)增加放貸額度和延長貸款期限，使該貸款人下次的資金需求獲得保障。這樣的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制會(huì)讓其它尋求長期發(fā)展的農(nóng)戶自覺履行契約，便于在未來缺乏資金時(shí)能再次獲得貸款。但假設(shè)貸款人沒能夠按時(shí)還款，其會(huì)受到社會(huì)譴責(zé)和群體懲罰。張曉艷和劉明[38]認(rèn)為，社會(huì)譴責(zé)這種連帶式的軟懲罰有很大的威懾性，在鄰里消息互通的鄉(xiāng)村，一旦有人借錢不還，違約信息會(huì)迅速傳開。除了違約者會(huì)遭受村民的嘲諷導(dǎo)致聲譽(yù)受損，其親屬也會(huì)受到連帶。而群體懲罰是具有毀滅性的硬懲罰，如果借款人違約，其信息會(huì)受到各個(gè)銀行的重點(diǎn)關(guān)注，并且所有銀行會(huì)聯(lián)合起來抵制該違約者。相當(dāng)于其今后無法從任何一家銀行獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，永久性失去從銀行獲取該項(xiàng)貸款的資格。

2.2.4 評(píng)估機(jī)制

徐華君和操穎卓[39]認(rèn)為，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有利于緩解農(nóng)村地區(qū)“融資難”的現(xiàn)象。在進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估過程中，要綜合考慮農(nóng)戶的預(yù)期收入、基準(zhǔn)地價(jià)、土地承包經(jīng)營權(quán)剩余年限以及地上附著物價(jià)值。如，在農(nóng)盟牽頭對(duì)抵押資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值認(rèn)定時(shí)，僅按照土地經(jīng)營權(quán)及地面附著物的 3～5 折計(jì)算。盡管規(guī)定了評(píng)估后的農(nóng)戶在地資產(chǎn)不能低于在銀行的估價(jià)，但這樣打折后農(nóng)戶所能獲得的貸款金額也得到了較大的控制。除此之外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心定期到貸款農(nóng)戶的抵押資產(chǎn)所在地進(jìn)行實(shí)地監(jiān)管，防止農(nóng)戶出售抵押資產(chǎn)導(dǎo)致抵押資產(chǎn)在貸款期限內(nèi)出現(xiàn)大幅縮水的現(xiàn)象，防范控制未來的處置風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)戶違約的概率。

2.2.5 處置機(jī)制

蘭德平和劉洪銀[40]認(rèn)為，合理的土地處置方式是降低土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑之一。仝愛華和姜麗麗[41]認(rèn)為，通過采取正確的抵押土地處置方式，才能促進(jìn)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有序推進(jìn)，進(jìn)而保障放貸金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)抵押資產(chǎn)采用市場(chǎng)化處置模式，有效節(jié)約處置時(shí)間和成本，從而防范銀行信貸資金風(fēng)險(xiǎn)。如果出現(xiàn)不良資產(chǎn)，則可以選擇由土地收儲(chǔ)中心收儲(chǔ)抵押的土地，根據(jù)評(píng)估價(jià)值，先償還銀行貸款，余額返還借款人。土地收儲(chǔ)中心再委托產(chǎn)權(quán)交易中心對(duì)收儲(chǔ)的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收入返還土地收儲(chǔ)中心。在法律允許的范圍內(nèi)，享有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶在不轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的情況下，以土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)的擔(dān)保，抵押貸款方，不按契約履行約定時(shí)，放貸方有依法處分土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，并有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

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（責(zé)任編輯 賈燦）