地方政府融資平臺存在的風(fēng)險與對策

徐思伊

摘要：地方政府投融資平臺是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標(biāo)準的公司。這些平臺往往能夠得到政府劃撥的土地或者財政撥款，能夠向銀行等金融機構(gòu)貸款，進而將資金運用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項目。我國地方政府融資平臺主要經(jīng)歷了五大發(fā)展階段，從一開始的剛剛成立，緩慢發(fā)展，到2009年至2012年的快速發(fā)展，國務(wù)院提出巨額經(jīng)濟刺激計劃，在這種背景下，地方政府積極籌建地方政府融資平臺，再到后來的規(guī)范調(diào)整階段和收縮階段。

關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險;金融風(fēng)險

引言

在地方政府融資平臺如雨后春筍般出現(xiàn)的同時，也伴隨著大量的違約現(xiàn)象，這引起了社會各方的廣泛關(guān)注。本文將著重從當(dāng)前地方政府融資平臺主要存在的風(fēng)險以及應(yīng)對這些風(fēng)險的對策這兩方面進行討論：

一、地方政府融資平臺存在的風(fēng)險：

（一）財政風(fēng)險：

地方政府融資平臺從它的建立，資金的獲取，資金的運用，資金的管理以及外部的監(jiān)管等各個方面均可能會滋生財政風(fēng)險。首先我們從地方政府融資平臺的建立來看：地方政府融資平臺多是政府及其部門機構(gòu)通過財政撥款或注入土地成立的，但由于監(jiān)管審查的不嚴格，有些注入的土地會有瑕疵，比如手續(xù)不全面或尚未取得國土資源部門的批文，甚至有些地方政府給當(dāng)?shù)厝谫Y平臺注入沒有財務(wù)收益的實物資產(chǎn)充當(dāng)資本金，這會導(dǎo)致注冊資金本不充實，同時在經(jīng)營過程中，有些融資平臺會出現(xiàn)抽逃資本金，資本金多次回轉(zhuǎn)使用等等違規(guī)行為，這些都可能引起財政風(fēng)險;從地方政府融資平臺資金的獲取來看：地方政府從建立時就可能出現(xiàn)資金不到位或者抽逃資金的行為，所投項目也大多數(shù)是公益類或者半公益類的項目，它們的目的主要是服務(wù)人民而不是盈利，因此項目現(xiàn)金流以及盈利情況不佳，但是由于它們特殊的政府背景，銀行認為其產(chǎn)生壞賬的可能性較小，便愿意貸款給它們。這種過度增信的行為可能會導(dǎo)致巨大的財政風(fēng)險，進而對社會產(chǎn)生深遠的影響;從地方政府融資平臺資金的運用情況來看：地方政府融資平臺是地方政府發(fā)起設(shè)立的，所投項目大多數(shù)為一些公益類或者半公益類的基礎(chǔ)建設(shè)項目，主要的目的是服務(wù)人民而不是盈利，因此地方政府融資平臺的現(xiàn)金流以及盈利能力不佳，這就可能會引起巨大的財政風(fēng)險;從地方政府融資平臺內(nèi)外部管理來看：政府在地方政府融資平臺中處于主導(dǎo)地位，是平臺公司的實際控制人，這導(dǎo)致地方政府融資平臺獨立操作性不強，同時公司治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部控制缺乏，財務(wù)部門和審計部門管理不規(guī)范，這會導(dǎo)致公司風(fēng)險控制能力不足，同時地方政府由于監(jiān)管不嚴往往會產(chǎn)生借新還舊的現(xiàn)象，存在資金鏈斷裂的風(fēng)險，這些都會引起巨大的財政風(fēng)險。

通過上述分析，我們分別從地方政府融資平臺的建立、地方政府融資平臺資金的獲取、地方政府融資平臺資金的運用以及地方政府融資平臺內(nèi)外部管理四個方面闡述了地方政府融資平臺可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險。

（二）金融風(fēng)險：

融資平臺的財政風(fēng)險向金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)化主要能夠通過商業(yè)銀行和中央銀行這兩個渠道。我們先分析通過商業(yè)銀行的渠道：平臺公司向銀行等金融機構(gòu)融資，由于上文分析的平臺公司存在一些天然的制度缺陷，這些制度缺陷滋生的一系列財政風(fēng)險就會通過銀行的壞賬而轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險。一旦銀行的不良貸款率超過其警戒線，銀行就會不斷的增加貸款以期望降低不良貸款率，這就進一步增加了風(fēng)險，微觀的金融風(fēng)險的不斷累積最終可能會形成宏觀的金融風(fēng)險，影響整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。其次這種財政風(fēng)險向金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)化還能夠通過中央銀行：銀行愿意貸款給平臺公司一個很重要的原因是銀行相信中央政府會成為最后“兜底人”當(dāng)平臺公司出現(xiàn)償債風(fēng)險時，中央政府會發(fā)行債券并委托中央銀行在公開市場中進行購買，這就會導(dǎo)致中央銀行向市場注入流動性，雖然這種方法很好的化解了平臺公司的財政風(fēng)險，但它影響了國家貨幣政策的獨立性。根據(jù)丁伯根理論，國家可以通過貨幣政策和財政政策兩種工具來實現(xiàn)內(nèi)部均衡和外部平衡兩個目標(biāo)，所以保證貨幣政策和財政政策的獨立性是非常重要的。因為為平臺公司做最后兜底人而被迫向市場注入流動性，會引起通貨膨脹，從而可能會影響實體經(jīng)濟。

如上所述，地方政府融資平臺確實存在著各種各樣的風(fēng)險，我們當(dāng)然不能忽視這些風(fēng)險，我們要尋找防范這些風(fēng)險的對策，但同時我們也不能過分夸大這些風(fēng)險，我們分析各類型投融資平臺及其融資結(jié)構(gòu)，財政償還能力較強的省市級投融資平臺的融資還是占有主要的比重，并且絕大部分城市的財政收入結(jié)構(gòu)還是多元化的，對土地收入的依賴程度并沒有想象中的高，因此地方政府融資平臺出現(xiàn)貸款集中爆發(fā)情況的概率還是比較小的。

二、防范地方政府融資平臺風(fēng)險的對策：

了解風(fēng)險，探究風(fēng)險出現(xiàn)的原因以及風(fēng)險傳導(dǎo)的機制是為了防范風(fēng)險。防范風(fēng)險需要社會各界的支持。下文從財政風(fēng)險和金融風(fēng)險兩個角度找出解決這些風(fēng)險的對策。

（一）從解決財政風(fēng)險的角度：

我們要防范財政風(fēng)險主要需要規(guī)范平臺公司的行為以及地方政府，中央政府的行為。從平臺公司角度來看：首先要規(guī)范融資平臺的設(shè)立和運行，從融資平臺的設(shè)立開始就要加強監(jiān)管，充實融資平臺資本金，劃清融資平臺與地方政府的界限，實現(xiàn)融資平臺市場化操作，對于融資平臺資本金實時監(jiān)控，杜絕一切形式的抽逃資金以及挪用資金行為。在融資平臺運營過程中，加強風(fēng)控意識，遵循“事前評估，事中監(jiān)督，事后總結(jié)”的要求，改善平臺經(jīng)營管理，實現(xiàn)平臺融資多元化。同時要推動融資平臺的市場化，讓地方政府融資平臺離開政府溫暖的襁褓，實現(xiàn)融資平臺的市場化。讓平臺公司自己建立一系列償債機制，留有足夠的現(xiàn)金流來應(yīng)付未知的風(fēng)險。建立地方政府融資平臺的信息披露制度，將平臺的資金狀況、負債水平以及舉債的融資來源、資金投向、項目效益等全部公之于眾，接受地方人大以及投資者和社會公眾的監(jiān)督。從地方政府的角度來看：首先要控制債務(wù)規(guī)模，隨著地方政府債務(wù)的不斷增長，負債率也多次直逼警戒線，由于政府的收入沒有很大的彈性，所以控制負債率是控制風(fēng)險的一個重要手段。其次要促進地方政府債務(wù)顯性化，隱性債務(wù)越多，商業(yè)銀行對政府貸款的信息就越少，這種信息的不對稱性會影響商業(yè)銀行貸款決策的準確性，從而帶來巨大的風(fēng)險。

（二）從解決金融風(fēng)險的角度：

要想解決金融風(fēng)險，根據(jù)上文的分析可知，主要是要通過切斷財政風(fēng)險向金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)化途徑。從商業(yè)銀行的角度來看：商業(yè)銀行在貸款之前要按照控制信貸風(fēng)險的要求，對地方政府投資項目進行嚴格審查，確保還款來源，同時要控制好授信總量。在貸款時避免獨自貸款，盡量采用銀團貸款，聯(lián)合貸款等方式分散風(fēng)險。在短款后要積極跟蹤融資平臺融資所投向的項目進展以及融資平臺本身的資產(chǎn)負債率等指標(biāo)以確保平臺公司有足夠的現(xiàn)金流來還款。商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時要更多的從項目本身出發(fā)，評估項目的未來收益，而不是僅僅看有無地方政府做擔(dān)保或者有無土地抵押。從社會公眾的角度來看：社會公眾要積極參與政府監(jiān)督，利用新媒體實時檢舉政府的不當(dāng)行為。同時積極探索政府融資平臺新的融資方式，推動融資渠道多樣化比如可以先鼓勵一部分有條件的平臺公司發(fā)行企業(yè)債券或者將未來的收益打包證券化以收回部分現(xiàn)金流等等。

綜上，我們從財政風(fēng)險和金融風(fēng)險兩方面闡述了地方政府融資平臺主要存在的風(fēng)險，但同時我們也要理性的看待這些風(fēng)險，切記不能將風(fēng)險“妖魔化”;當(dāng)然了解風(fēng)險是為了防范風(fēng)險，我們要通過規(guī)范融資平臺的設(shè)立和運行以及推動融資平臺市場化來規(guī)范平臺公司的行為，我們要控制債務(wù)規(guī)模，促進地方政府債務(wù)顯性化來規(guī)范地方政府的行為，從而最大程度上降低可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險。另一方面，我們要規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高銀行人員的專業(yè)素質(zhì)，積極評估和跟蹤所投項目，必要時可以采取銀團貸款等方式分散風(fēng)險。我們要調(diào)動社會公眾的積極性，讓其積極參與政府監(jiān)督，從而最大程度上降低可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險。

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