當(dāng)前教育集中核算制度存在的問題及成因剖析

葉靜

摘要：實(shí)施教育集中核算制度之后，并不意味著很快就可以消除財(cái)政資金監(jiān)管方面的種種弊端，而不過是財(cái)政支出體制方面的部分性變革。文章首先從制度層面和技術(shù)層面分析了教育集中核算制度存在的問題，然后針對存在的問題進(jìn)行了深入剖析。

關(guān)鍵詞：教育集中核算制度;技術(shù);問題;成因

教育集中核算制度是一種新型的會計(jì)管理制度，其顯著特點(diǎn)就是，將會計(jì)服務(wù)和管理監(jiān)督融為一起，在一定程度上規(guī)范了各學(xué)校的財(cái)務(wù)管理制度。然而，無論是從制度層面，還是從技術(shù)層面來說，在實(shí)施過程中，教育集中核算制度暴露出不少問題，以致各學(xué)校財(cái)務(wù)核算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不盡人意。

一、教育集中核算制度存在的問題

（一）制度內(nèi)容設(shè)計(jì)存在先天缺陷。一是財(cái)政部門撥款程序仍未作任何改變，財(cái)政資金撥付的方式采取的仍然是先撥后支的核算方式，即財(cái)政資金從國庫撥出后，被保存在教育核算中心在商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶上，由核算中心進(jìn)行二次控制。這樣的操作程序，仍然沒有脫離原來的資金撥付狀態(tài)，改變的只是將原來應(yīng)撥付給各預(yù)算單位的財(cái)政資金改撥到了教育核算中心。二是單位內(nèi)部實(shí)物資產(chǎn)移至教育核算中心的只是單位的會計(jì)核算工作，即由核算中心對核算單位的記賬、算賬、報(bào)賬等工作進(jìn)行集中，但是學(xué)校擁有的財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位自行進(jìn)行管理，客觀上造成了中心的會計(jì)核算工作與學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作相互分離以及賬款與賬物的分離，使得被核算單位資產(chǎn)管理原本就薄弱的問題更為突出。三是集中核算制度的實(shí)施使得作為會計(jì)主體的核算單位與會計(jì)人員發(fā)生了空間上的位移，即教育核算中心負(fù)責(zé)會計(jì)核算工作的柜組會計(jì)人員取代了原學(xué)校的會計(jì)崗位，會計(jì)崗位從學(xué)校內(nèi)部上移到了教育局內(nèi)的集中核算中心機(jī)構(gòu)，會計(jì)人員成了遠(yuǎn)離學(xué)校的“局外之人”。

（二）教育集中核算制度制定的法律依據(jù)存在不足。一是在教育集中核算制度下，由于取消了各預(yù)算單位的會計(jì)、出納崗位，學(xué)校只設(shè)報(bào)賬員，由教育部門成立的教育核算中心進(jìn)行代理記賬，這樣一來核算單位財(cái)務(wù)收支核算職能和與之相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任全部集中到教育會計(jì)核算中心，學(xué)校實(shí)質(zhì)上成了一個(gè)只花錢不用記賬的報(bào)賬單位，出現(xiàn)了財(cái)務(wù)核算人員（會計(jì)）與會計(jì)主體（核算單位）分離的“兩張皮”。二是到目前為止我國尚未出臺有全國性的具體可操作的會計(jì)集中核算管理制度，在我國的《會計(jì)法》、《事業(yè)單位會計(jì)制度》、《行政單位會計(jì)制度》、《預(yù)算法》等相關(guān)的法律法規(guī)中也并沒有相關(guān)財(cái)政、教育代理記賬的成文法律規(guī)定。

（三）會計(jì)核算基礎(chǔ)、模式存在一定的弊端。一是會計(jì)核算采用收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)存在缺陷。由于在以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)下，各項(xiàng)支出款項(xiàng)或者費(fèi)用的支出都只包括了以現(xiàn)金實(shí)際支付的那一部分，對那些本期已經(jīng)發(fā)生但尚未支付的費(fèi)用支出是不予以反映的，從而使那些己經(jīng)發(fā)生但尚未用貨幣支付的隱性債務(wù)有可能得不到體現(xiàn)，增加了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。如某些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)在外面簽單發(fā)生的招待費(fèi)用或其他費(fèi)用等，往往都要到了學(xué)期結(jié)束后或者年未時(shí)甚至更長時(shí)間才結(jié)算一次，這些當(dāng)年發(fā)生的欠款最終將變成了隱性債務(wù)而得不到體現(xiàn)。由于收付實(shí)現(xiàn)制下無法對隱形負(fù)債的信息進(jìn)行及時(shí)、完整和真實(shí)的披露，使得這些“隱形債務(wù)”被“無意識地、合理地”隱藏起來了。二是會計(jì)核算模式存在缺陷。教育集中核算制度下，中心的會計(jì)人員一人往往都要兼記十幾個(gè)單位的賬務(wù)，由于常年在核算中心上班，工作量大且又不能直接參與有關(guān)單位內(nèi)部工作或財(cái)務(wù)管理的財(cái)務(wù)活動，失去了實(shí)時(shí)實(shí)地監(jiān)督的條件，對單位核算的業(yè)務(wù)事項(xiàng)的知情度受到明顯的局限性。并造成了具體會計(jì)事務(wù)與賬務(wù)的脫節(jié)，無法實(shí)現(xiàn)跟蹤監(jiān)督經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的處理流程以及對其所統(tǒng)管單位實(shí)施全過程的會計(jì)監(jiān)督。 三是缺乏教育成本核算制度與控制機(jī)制弱化。在加強(qiáng)預(yù)算管理方面，我國政府部門出臺了包括國庫集中收付制度、收支兩條線管理制度、政府采購制度、專項(xiàng)資金管理制度等一系列制度措施，其最終目的也是在于對各學(xué)校的教育成本進(jìn)行控制。但這些制度的實(shí)施只是站在政府財(cái)政預(yù)算的角度，鑒于教育成本核算制度的缺失而無法進(jìn)行深層次的控制。制度的失卻再加上體制的束縛，包括預(yù)算約束力的弱化、經(jīng)費(fèi)支出過程控制的滯后、控制手段的有限和內(nèi)部審計(jì)的局限性等等，直接造成了學(xué)校教育成本控制機(jī)制的弱化。

（四）與之密切相關(guān)信息系統(tǒng)不夠完善。一是電算化信息系統(tǒng)共享程度不高，有待進(jìn)一步改善。教育系統(tǒng)的電算化信息系統(tǒng)有待共享主要是由于目前教育系統(tǒng)各業(yè)務(wù)科室在系統(tǒng)使用上往往都只考慮本科室的信息化管理，沒有考慮到教育系統(tǒng)整個(gè)業(yè)務(wù)流程間的優(yōu)化和數(shù)據(jù)傳輸與加工的高效性與合理性，致使各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享度低、存在大量重復(fù)操作、手工傳導(dǎo)、“信息孤島”現(xiàn)象。二是履行出納職能的商業(yè)銀行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)有待完備。由于財(cái)政資金劃入商業(yè)銀行賬戶時(shí)存在一定的時(shí)差性，往往不能馬上得以體現(xiàn)，如果遇到一些特殊情況需要馬上支付資金時(shí)，還必須與銀行及時(shí)進(jìn)行溝通，除了電話詢問外，中心資金柜會計(jì)每天還要在銀行或財(cái)政與核算中心機(jī)構(gòu)之間為單據(jù)的傳遞來回跑動，月末與銀行對賬時(shí)也必須去銀行取回相關(guān)業(yè)務(wù)的回單及對賬單進(jìn)行及時(shí)的核對，即造成了時(shí)間上的浪費(fèi)也容易造成單據(jù)的丟失，還不能在第一時(shí)間獲得各學(xué)校財(cái)政資金的準(zhǔn)確信息。三是預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后。在一些條件優(yōu)越的市級城市，實(shí)行集中核算制度后，財(cái)政部門、教育部門與預(yù)算單位一般間都建立了城域網(wǎng)，為預(yù)算單位網(wǎng)上上報(bào)用款計(jì)劃、授權(quán)支付以及預(yù)算完成的進(jìn)度等等提供了基礎(chǔ)條件。由于目前在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)方面尚缺統(tǒng)一的規(guī)章制度和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加上在信息的傳遞和數(shù)據(jù)處理上的不夠規(guī)范性，有關(guān)預(yù)算管理的統(tǒng)一信息傳送網(wǎng)絡(luò)一直未建立。

（五）專業(yè)人員缺乏且素質(zhì)不高。一是報(bào)賬業(yè)務(wù)員素質(zhì)普遍不高。許多學(xué)校的財(cái)務(wù)人員大都不是專職的財(cái)務(wù)人員，而是由任課老師兼任，一些規(guī)模較小的學(xué)校還存在財(cái)務(wù)人員沒持有會計(jì)上崗證的情況，從整個(gè)教育系統(tǒng)總體財(cái)務(wù)水平上來講，財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)偏低已是當(dāng)前客觀存在的一個(gè)問題。如今，隨著教育集中核算制度的實(shí)施，學(xué)校報(bào)賬人員的素質(zhì)偏低的問題已直接影響到了整個(gè)縣教育財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量。二是教育系統(tǒng)具備財(cái)務(wù)專業(yè)素質(zhì)的人員缺乏。每個(gè)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)對處在一線教學(xué)任務(wù)上的老師都相當(dāng)重視，至于財(cái)務(wù)人員，只要能滿足學(xué)校賬務(wù)處理的基本要求，是不是具備專業(yè)素質(zhì)的人員不會做過多的考慮，一般都是由學(xué)校的教學(xué)老師兼任，加上國家在對教育系統(tǒng)工資待遇方面的政策與教師職稱評定是直接掛鉤的，一般的財(cái)務(wù)人員的職稱如能盡量向教學(xué)職稱這條線上去掛靠的，都不會去追求財(cái)務(wù)職稱方面的提升，所以教育系統(tǒng)具備財(cái)務(wù)專業(yè)知識素質(zhì)的人員是相當(dāng)缺乏的。

二、教育集中核算制度存在問題的成因分析

（一）思想上認(rèn)識不夠到位。一是對教育集中核算制度下的資金的所有權(quán)、使用權(quán)和自主權(quán)存在一定的錯(cuò)誤理解。一些學(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為學(xué)校的會計(jì)核算工作移到教育中心后，單位預(yù)算資金運(yùn)用的隨意性受到了限制，是一種權(quán)力的上收，因此認(rèn)為制度前的管理方式要好一些，出現(xiàn)了對新的管理手段和管理方式的不適應(yīng)性，并產(chǎn)生抵觸情緒，這應(yīng)該是他在內(nèi)心觀念難以一時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變。二是對財(cái)務(wù)管理的主體地位認(rèn)識仍然模糊。制度實(shí)施后，在實(shí)際工作中，學(xué)校的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理工作還遠(yuǎn)不能適應(yīng)教育集中核算制度等公共財(cái)政改革的要求，平時(shí)重收入，輕管理的現(xiàn)象，仍較普遍，加上報(bào)賬業(yè)務(wù)員的思想觀念、政治業(yè)務(wù)素質(zhì)及現(xiàn)有的知識結(jié)構(gòu)等都沒能很好地適應(yīng)財(cái)務(wù)管理模式的變化，仍停留在記賬和報(bào)賬水平，致使經(jīng)濟(jì)管理功能不能很好的發(fā)揮出來。

（二）各項(xiàng)配套制度研究滯后于實(shí)踐。長期以來，我國政府總預(yù)算會計(jì)和行政事業(yè)單位會計(jì)核算采取的是收付實(shí)現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)，一直未進(jìn)行較大的調(diào)整，但在實(shí)踐過程中，隨著會計(jì)集中核算制度和國庫集中收付制度的進(jìn)一步深入，涉及到了許多新的業(yè)務(wù)和會計(jì)科目，如果不對政府會計(jì)制度體系進(jìn)行相應(yīng)的改革，政府提供教育公共服務(wù)方面消耗成本的信息就不完整，很多有關(guān)資產(chǎn)和教育成本經(jīng)費(fèi)方面的數(shù)據(jù)都得不到真實(shí)的體現(xiàn)，即使通過教育集中核算制度也無法進(jìn)行準(zhǔn)確的反映，得不出政府做出相關(guān)決策的依據(jù)。然而目前就有關(guān)政府會計(jì)核算方面的改革還在探索與研究階段，相對于實(shí)踐來說是滯后的。預(yù)算編制改革方面，由于部門預(yù)算還處在試行階段，目前的預(yù)算編制方法采用的還是基數(shù)增長法，而政府采購預(yù)算也還剛剛納入部門預(yù)算編制的范圍，而從實(shí)踐上來講，基數(shù)增長的預(yù)算編制方法已完全不能適應(yīng)集中核算制度的需要，必須加強(qiáng)這方面的制度研究以跟上集中核算制度改革實(shí)踐的步伐。

（三）相關(guān)財(cái)務(wù)制度缺乏連接性。學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度的制定必須注意與教育集中核算制度的連接性，特別是學(xué)校在向教育中心報(bào)送單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理制度時(shí)，必須要保證與核算中心制定的制度在步調(diào)做到協(xié)調(diào)一致，然而目前一些學(xué)校內(nèi)部在會計(jì)核算、財(cái)務(wù)開支和創(chuàng)收分配等方面的財(cái)經(jīng)政策和制度政出多門，不能協(xié)調(diào)一致，制度與制度之間也缺乏一定的連接性。比如，學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度中，預(yù)算制度是財(cái)政部門撥入教育經(jīng)費(fèi)控制的核心制度，然而預(yù)算編制的方法在哪，財(cái)務(wù)預(yù)算的績效制度以及預(yù)算編制的審計(jì)制度在哪？缺少了預(yù)算編制方法及執(zhí)行的審計(jì)制度，再好的預(yù)算也能是一紙空文。

參考文獻(xiàn)：

[1]毛亞丹.會計(jì)集中核算下如何加強(qiáng)中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)管理[J].中國外資，2013，（03）.

[2]余池.淺談中小學(xué)校會計(jì)集中核算如何發(fā)揮會計(jì)的監(jiān)督職能[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2015，（09）.