道路停車泊位施劃的行政法問題分析

趙喆

摘 ? 要：道路停車泊位具有公物性質，對道路停車泊位進行施劃限定了道路自身的用途，應認定是一種特別使用許可行為。設置道路停車泊位在一定程度上緩解了停車難的問題，但也引發(fā)了對道路停車泊位實施施劃的行政機關行使權力來源缺乏依據、權力行使缺乏控制、公民權利被侵犯后缺乏救濟途徑等問題。為此，應在遵循法定原則、比例原則和公民權利保障原則的基礎上，對道路停車泊位的施劃規(guī)定法定的條件與標準，同時通過聽證會的形式賦予公民參與權，并明確對道路形成依賴利用的使用人有權請求撤銷行政機關的許可行為。

關鍵詞：道路停車泊位;行政法;施劃;規(guī)范

公安部交通管理局公布的數據顯示，截至2017年底，全國機動車保有量達3.10億輛，其中，汽車2.17億輛;從分布情況看，全國有53個城市的汽車保有量超過百萬輛，北京、成都、重慶、上海、蘇州、深圳、鄭州7個城市超300萬輛。與汽車保有量迅速增長形成鮮明對比的是我國城市停車設施的發(fā)展情況。據國家發(fā)改委公開的數據，我國大城市汽車與停車位的比例約為1.0∶0.8，中小城市的比例是1.0∶0.5。而住建部發(fā)布的《城市停車設施規(guī)劃導則》提出，“規(guī)劃人口規(guī)模大于50萬人的城市，停車位供給總量宜控制在機動車保有量的1.1～1.3倍”?！氨Ｊ毓烙?，我國停車位缺口超過5 000萬個。其中，北京市停車位缺口達250萬個;深圳、上海、廣州、南京等城市的停車位缺口均超過150萬個”[1]。

隨著城市汽車保有量大幅提高，城市停車設施供給不足的問題凸顯，城市服務品質和管理質量的進一步發(fā)展受滯。為了解決城市停車難的問題，國內城市的行政主體為滿足停車人的需求，著手在城市道路上施劃道路停車泊位。這對解決城市停車問題有幫助，但產生了一系列管理問題，諸如對道路停車泊位實施施劃和管理的行政機關行使權力來源缺乏依據、權力行使缺乏控制、公民權利被侵犯后缺乏救濟途徑等。因此，有必要對道路停車泊位施劃引發(fā)的行政法問題進行梳理并分析。

1 ? ?道路停車泊位及其施劃的行政法理論基礎

1.1 ?道路停車泊位的公物性質

道路停車泊位，也稱路內停車位、路內停車泊位，是指依法在城市道路范圍內施劃設置的機動車停車泊位。其屬于城市停車設施的一種形式。依據經濟學領域的公共物品相關理論，“公共物品是指在使用上具有非競爭性和在受益上具有非排他性的物品。其中，非競爭性是指一個人對公共物品消費的同時并不影響其他人對該產品的消費，大家都可以從中獲得效用;非排他性，是指一個人在消費一種公共物品時，并不能排除其他人的使用”[2]。道路停車泊位是一國以公用的方式在道路上設置的物品，停車人都可以通過對泊位的使用滿足其停車的權益，且在行使權利的過程中也存在著其他停車人行使同樣權利的可能性，因此，道路停車泊位符合公共物品或準公共物品的特征，在性質上屬于“公物”。

從法律的角度分析，大陸法系的公物法理論將“公物”或“行政公產”定義為受法律調整的公共物品。行政手段包括人的手段、物的手段和法律手段，公物是行政主體對社會實行控制的物的手段，是由行政主體控制的最終為公共利益服務的財產。與傳統(tǒng)意義上民法保護私有權的目的不同，公物的這種為公共利益服務的公用功能決定了其是行政法而非民法調整和規(guī)范的對象。所以，應將對公物的管理視為行政權的一種，由行政法對其進行規(guī)制。另外，公物作為行政的物的手段，已經日益成為給付行政的重要一環(huán)。

1.2 ?道路停車泊位施劃的特別使用許可性質

道路停車泊位屬于行政法上的公物性質，行政機關對道路停車泊位進行施劃應當屬于一種特別使用許可的行政行為。具體而言，行政法上的行政行為是指“行政主體實施的由行政法規(guī)范調整或者應當由行政法規(guī)范調整的行政活動和行政手段”[3]。具體行政行為可定義為“行政主體就某一具體事件所為的行為”[4]。具體行政行為主要包括以下兩個特征：第一，相對人的特定性，行為的受領者包括公民、法人或者其他組織;第二，行為對象的特定性，是對“具體事件”的調整。就具體行政行為概念和特征而言，施劃道路停車泊位表現為對公共道路的行政處置，作為行為受領方的公共道路屬于“公物”而非“人”，不符合具體行政行為的特征，行為的后果并非直接對停車人的權利和義務產生影響，目前對具體行政行為的定義難以準確解釋道路停車泊位施劃行為的性質。

“在‘行政行為的受領者必須是人的理念支配下，討論行政行為和行政訴訟受案范圍。其演繹結論必定是不全面甚至是錯誤的?！盵4]對此，為更好地對道路停車泊位施劃的行為進行理論界定，需要引進德國最早采納的“對物行政行為”理論。德國《聯(lián)邦行政程序法》第35條規(guī)定：“行政行為是行政機關為規(guī)范公法領域的個別情況采取的具有直接對外效力的處分、決定或其他官方措施。一般處分是一類行政行為，它針對依一般特征確定或可確定范圍的人，或涉及物的公法性質或公眾對該物的使用?！边@條規(guī)定的最后對行政行為的受領者可以是物做出了承認，使得對物行政行為真正從理論走向現實。對物行政行為即行政主體通過行使行政權規(guī)范物的各項權能的行政行為。其以能夠對物法中的財產產生支配的物為受領對象，直接規(guī)制的是物的法律狀態(tài)而非“人”的權利義務。

現實中類似路邊停車泊位施劃這樣針對特定物的行為應屬于“對物行政行為”，因為其以特定的“物”即道路為受領對象，而非針對特定的“人”。具體而言，對道路停車泊位的施劃行為在一定意義上對道路本身的用途做出了改變，針對特定的“物”，即對公共道路的利用，向途經此道路的不特定的車輛和行人做出的行政行為，具體而言是一種特別使用的許可行為。

2 ? ?道路停車泊位施劃的行政法問題

2.1 ?權力來源缺乏理論支撐

當前，我國各地區(qū)行使道路停車泊位施劃權的行政主體多是交警部門，但交警部門行使此權力的來源缺乏理論支撐?！兜缆方煌ò踩ā返?3條規(guī)定：“在城市道路范圍內，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關部門可以施劃停車泊位?！薄兜缆方煌ò踩▽嵤l例》第33條規(guī)定：“‘城市人民政府有關部門可以施劃停車位。”因此相關法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定應由交警部門施劃道路停車泊位。但在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中有通過交警部門對道路停車泊位進行施劃的規(guī)定。然而交警部門作為施劃權的主體缺少理論支撐，這是因為道路停車泊位具有公物的性質，由行使公物管理權的行政主體行使這項權利更適當。

具體而言，公物的管理是“行政機關為了使公物實現公共使用的目的而采取的一切行為”[5]。公物管理權的目的是“使公物適合于公共目的的作用，這種作用被分為適合于該目的的制度作用和調整公共用物的公共利用作用”[6]。公物管理權的內容主要包括明確公物的內涵、公物的修理與維護、規(guī)制公物的連接點與使用關系、公物障礙的防護、土地的進入與短期使用等，其中心內容是公物的使用關系。就道路停車泊位的施劃來說，公共道路本身的用途是供往來交通，如果用作停車泊位則改變了公共道路本身的作用，由行車變作停車，是對道路的一種特別使用。這種使用關系與公物管理權的中心內容一致，因此道路停車泊位的施劃是行政主體行使公物管理權的表現，應由公物管理機關施劃為宜，就道路來說，管理權理應由路政部門行使。

2.2 ?權力行使缺乏控制

當前，我國行使道路停車泊位施劃權的行政主體比較繁雜。實踐中不同地方行使權力的部門包括交警部門、市容管理部門、環(huán)境保護部門、城管、街道辦事處等10余個部門。一個地方常出現多頭執(zhí)法的現象，一事多罰的情況屢有發(fā)生，不同行政主體間互不承認各自劃定的道路停車泊位，車主繳納費用獲得小區(qū)施劃的停車泊位后收到交警的罰單，繳納完罰款后又收到城管部門的違章停車罰單的情況時常出現。這種行政權力交叉、重復行使的現象極大地增加了作為行政相對人的車主停車的不確定性，相當于公民要為行政機關缺乏控制的權力行使行為承擔責任，這給車主造成了極大的經濟負擔。

立法實踐中對道路停車泊位施劃的規(guī)定較為模糊且沒有統(tǒng)一的標準?！兜缆方煌ò踩ā返?3條對此僅作出了“在不影響行人、車輛通行的情況下”，“應當符合道路交通安全、暢通的要求，并根據交通需求及時調整”等原則性規(guī)定。這樣的文字表述過于寬泛，給行政主體留下了很大的自由裁量空間。當然，《道路交通安全法》作為法律，規(guī)定了一個大致的范圍，地方立法可以在其指導下細化相關規(guī)定。但地方目前的立法狀況難以讓人滿意。由于不同地方公共道路的情況并不相同，地方立法在原則的指導下，應當按照各自不同的城市道路特點對道路停車泊位設置的條件、空間范圍、數量要求、注意事項等制定不同的規(guī)定。但立法實踐中，地方立法同質化現象明顯。例如《寧德市城市停車場建設管理條例》和《臨沂市城市停車設施管理辦法》都規(guī)定“路內停車泊位的施劃、撤銷條件由公安機關交通管理部門制定”。交管部門對作為公物管理的道路停車泊位施劃是否有管理權限的問題暫且不論，作為一種道路的特別使用許可的行為，道路停車泊位施劃與公民出行的安全與便捷有著密切的聯(lián)系，實踐中因為沒有法律的明確約束，地方交警部門在缺乏合理規(guī)劃的情況下直接對道路停車泊位進行施劃，行政缺乏嚴肅性，隨意性過大?！霸诠锏奶貏e使用許可方面，公物管理機關具有較大的自由裁量權，但是這種自由裁量權的行使并非沒有限制?！盵7]權力行使缺乏控制將影響道路使用的公用目的，對公共利益造成損害。

2.3 ?救濟缺位

我國目前對于道路停車泊位施劃的法律法規(guī)中，僅規(guī)定了管理部門、處罰機關等，缺乏對停車人權利的規(guī)定，這直接導致停車人在遭遇不合理的行政行為侵害時，缺乏對權利的救濟途徑，造成了不必要的損失。這與行政法公物理論中的“反射利益說”有關，這種學說認為公物的使用者通過不妨害其他人的方式対公物進行了自由、合理的使用，提升了生活質量。公物的使用者并沒有獲得權利，只是獲得了一種“反射利益”。反射利益說沒有在公民的公物使用遭受侵害時提供任何的救濟手段。

伴隨福利國家的發(fā)展，行政法觀念發(fā)生了變化，行政法理論也在不斷變革。服務行政、給付行政對傳統(tǒng)的干預行政理念的沖擊不斷加強，而給付行政的關鍵一環(huán)就是公物，因此對公物權提供法律保護勢在必行。德國的公物法理論就提出了全新的主張，“不再認為利用者只是行政的客體，而將利用者‘行政主體化，此有助于公物利用者受到損害時之救濟”[8]。這說明公物的設立、約束與解除不能僅由行政主體自由裁量，公物的使用者也并非僅獲得了“反射利益”，當對公物的使用權遭受他人的侵害時，可以通過尋求救濟手段來保護自身的“公物權”。

3 ? ?道路停車泊位施劃權的規(guī)范

面對權力行使、權力來源以及缺乏救濟的問題，道路停車泊位施劃應當立足自身特別使用許可的性質，在遵循一定基本原則的理論基礎上，確立道路停車泊位施劃的標準，賦予公民更大的參與權，并合理區(qū)分需要對權利進行救濟的主體，以促進道路停車泊位施劃權的規(guī)范。

3.1 ?道路停車泊位施劃應遵循的基本原則

3.1.1 ?法定原則

法定原則是行政法合法行政原則的體現，在道路停車泊位施劃中也應遵循這項原則。第一，應確立法定的行使道路停車泊位施劃權的行政機關，以明確權力行使的來源，杜絕多頭執(zhí)法的情況;第二，應確立法定的道路停車泊位施劃的前提和準則，即通過法律法規(guī)條文的規(guī)范來明確可以施劃停車泊位的道路標準、道路上施劃停車泊位的合理數量等;第三，應確立行政機關行使道路停車泊位施劃權的法定程序，促進行政權力行使和處罰權的規(guī)范。通過對法定原則的遵循，防止在道路停車泊位設立中存在過度占道、不因地制宜和執(zhí)法過程中的一事多罰、不文明執(zhí)法等情況發(fā)生。

3.1.2 ?比例原則

比例原則是行政法合理行政原則的體現，要求行政主體在行使行政權時應當對公共利益和個體利益之間、不同個體之間的利益進行權衡，做到行政主體在實現行政目的的同時，對行政相對人的利益損害最小。比例原則的要旨對平衡道路停車泊位各利益主體之間的利益具有重要的指導作用，即應做到公共道路停車人與行車人利益的平衡。需要明確行車人是道路的一般使用人，而停車人是道路的特別使用人，行政主體應當在不干擾行車人正常行車的前提下施劃道路停車泊位。公共停車的設置總體上須遵循以專門停車場等路外停車為主、道路停車泊位等路內停車為輔的原則，路外停車在數量上應大于路內停車泊位，且對道路停車泊位進行施劃時也應當考慮道路邊居民和商戶的利益，不能因此損害了相關主體的休息權和商業(yè)權益，盡力使得在設置道路停車泊位照顧停車人利益的同時，對行車人和其他行政相關人的利益損害最小。

3.1.3 ?公民權利保障原則

保障公民權、控制行政權是行政法的基本要義所在。行政主體在施劃道路停車泊位和對不法行為進行處罰的時候，也應當對作為行政相對人的停車人權利給予保障。道路停車泊位作為公民的一種特別使用許可，對緩解城市停車難的問題發(fā)揮了重要作用，停車人為此也犧牲了一定的利益，因此需要保護道路停車人的權利，防止行政主體濫用權力給公民及其公共道路使用權造成損害。具體而言，在立法的規(guī)劃上，在行政許可方面，對被許可獲得道路停車泊位的公民應當一視同仁，在平等授權的基礎上適度照顧社會弱勢群體的利益，賦予其適度的優(yōu)先權和便利;在行政處罰方面，需要嚴格規(guī)范行政主體對道路停車泊位收費的內容、比例和標準，保證公民不會被一事多罰和過度處罰。此外，還應當授予公民對道路停車泊位施劃的監(jiān)督權，促進行政權力的合法行使，進而保障公民自身的權利。

3.2 ?明確道路停車泊位施劃的前提與準則

實踐中欲嚴格限制行政主體自由裁量權的行使，必須通過立法的方式，通過法律條文明確道路停車泊位施劃的前提與準則。這個準則可以分為國家標準和地方標準。首先，國務院在從事城市規(guī)劃、公共交通方向研究的學者參與下，綜合全國城市的道路交通以及公共停車設施的基本情況，對道路停車泊位的施劃設計一個科學的、有一定幅度范圍的國家標準。其次，各地區(qū)各城市根據自身的地理條件和交通狀況，設置包括道路停車泊位施劃的具體前提與準則的地方標準。國家標準和地方標準都應當遵循嚴格控制總量、科學合理發(fā)展的原則，將道路停車泊位對城市停車設施的占比嚴格管控在一定范圍內，明確道路停車泊位只是城市停車設施的補充而非主要構成部分。另外，還要在宏觀上統(tǒng)籌利用資源，若道路旁已經設置大型停車場，則無需在附近設置道路停車泊位，避免公共資源過度集中和過度分散，以實現公共資源的合理配置和有效利用。

3.3 ?賦予行政相對人參與權

道路停車泊位的授予作為一種公物的特別使用許可，因為缺乏必要的程序規(guī)范和監(jiān)督，使得行政主體在行使權力時多從自身利益出發(fā)，在沒有充分收集信息和調查情況的情形下就對行政相對人獲得道路停車泊位進行了許可。這導致在實踐中有公民獲得多個道路停車泊位而一些有需求的公民無法獲得停車位，這不但使得作為停車人的公民的權利無法得到合理的保障，而且導致了公共資源的嚴重浪費。對于這一問題，我們可通過舉行聽證會的形式有效地賦予公民參與權。

具體而言，我國《行政許可法》第 46 條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”這說明涉及公共利益的重大行政許可事項屬于必須舉行聽證的事項范圍。施劃道路停車泊位是城市道路交通管理的一部分，關系到城市交通的全局運轉，屬于“重大公共利益”的范圍。因此，在必要時，應當對道路停車泊位的施劃舉行聽證會。然而，目前我國法律對這種特別使用許可類型的聽證會形式和內容沒有作出明確規(guī)定，且已有的對行政許可事項舉行聽證會的規(guī)定也僅限于定義，缺乏必要的操作內容和程序。

作為公物特別使用許可的一種，對道路停車泊位施劃問題舉辦的聽證會，在遵循聽證會一般規(guī)則的基礎上，使不同的觀點獲得表達，由此推動做出合理的行政許可決定應是其程序運行的重點。具體而言，在舉行聽證會前的一段合理時間內，行政主體應當將聽證會的時間、地點、參與人、道路停車泊位施劃的路段、數量、管理的機關、聽證會上討論的具體內容等事項予以公告。同時明確聽證會應當以公開的方式舉行，使得無法參與聽證會的行政相關人也可以知悉聽證會的過程，加強對行政程序行使的監(jiān)督。通過引入這種特別使用許可事項的聽證程序，行政相對人獲得了公平參加道路停車泊位管理的程序權利，不但有利于行政機關作出正確、合理地施劃決定，而且有助于保護公民的合法權益。

3.4 ?權利救濟主體的合理區(qū)分

道路停車泊位具有公物的性質。自由使用、無須行政機關進行干預是公民對公物進行使用的一般方式。但對公物進行使用時需要考慮不同主體之間與公物的密切程度。依照使用主體使用公物時對公物的依賴度，把公物的一般使用劃分為依賴利用和事實利用。所謂依賴利用，即使用主體在使用過程中形成了與公物的權利行使或生活的依賴關系。例如學生對往返家與學校的道路的使用就符合依賴利用的特征。事實利用指使用主體在使用過程中未形成與公物的權利行使或生活的依賴關系，其有對特定公物加以利用或不利用的選擇權，是一種自由的使用，對其權利行使不會產生實質影響?！霸谶@種情況下，使用人僅有反射利益，一般不能獲得司法上的救濟”。

就道路的使用而言，假設行政主體對道路停車泊位缺乏規(guī)劃、擅自進行許可，濫用行政權力，對公共道路的暢通產生影響。就事實利用道路的公民來說，這種情況一般并不構成侵害其“行的權利”，但對道路附近生活構成依賴利用的公民而言，其受道路不同情況的影響程度更深，道路停車泊位的不合理設置已經對其權利構成侵害，針對這種情況需要進行行政與司法的救濟，相關主體有權請求撤銷行政機關的許可行為。當然，假如行政主體并沒有濫用行政權，道路停車泊位施劃沒有對周邊的交通造成實質影響，因為道路停車同時具有公益的特征，公民在合理的范圍內亦有容忍的義務。

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