村民關(guān)聯(lián)對征地效率的影響及改進研究
——以甘肅河西地區(qū)為例

張文斌，陳永桃，姜莉娟

(1.蘭州財經(jīng)大學 甘肅商務發(fā)展研究中心/財稅與公共管理學院/馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730101；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學 資源與環(huán)境學院，甘肅 蘭州 730070；3.碧桂園集團 江西區(qū)域，江西 南昌 330038)

近年來，在城市化進程中大量農(nóng)地被征收，征地補償、征地效率等問題成了全社會普遍關(guān)注的熱點問題[1-2]。中央一些文件和國務院相關(guān)文件重點強調(diào)“加快推進征地制度改革，完善征地補償辦法”，并不斷出臺相關(guān)政策措施[1-2]。這足以看出國家對于征地問題的重視。目前，學界關(guān)于征地補償標準與公平效率的研究主要表現(xiàn)在：(1)征地制度與征地補償標準方面，任浩、盛春雨、王雪青等人對征地補償產(chǎn)值標準提出了新的算法[1-4]。王瑞雪等指出征地補償在理論和實踐中都存在重大偏誤，征地補償標準未能準確反映耕地價值[1-6]。林其玲等從信訪角度進行研究，指出征地補償標準調(diào)整滯后必然會引起信訪事件[1-7]。(2)征地公平與效率方面，陳玫任等對不同國家征地模式進行比較，分析了中國征地模式公平與效率問題[1-8]。齊睿指出征地制度經(jīng)歷了從公平優(yōu)先、效率優(yōu)先、公平與效率均衡三個階段[1-9]。李宏宇基于統(tǒng)籌和兼顧、公平和效率理論剖析了目前征地制度存在的一些問題[10]。柴國俊實證考察了征地補償?shù)墓脚c效率，并提出征地補償應注重社會公平，更要兼顧土地市場效率[11]。(3)征地過程中各主體行為方面，付英對村干部從征地補償中的政府代理人、村民當家人、理性個人三個角色深入分析，剖析了村干部的行為。陳永桃等關(guān)注“農(nóng)民合作困境”問題，從征地主體的博弈關(guān)系角度分析村民之間關(guān)聯(lián)，并提出了改進征地制度的建議[1-11]。

綜上所述，學者基于征地制度、補償標準、公平效率、政府行為等視角研究征地問題的成果較多，而從失地農(nóng)戶的社會關(guān)聯(lián)出發(fā)、非物質(zhì)因素的村民關(guān)聯(lián)視角出發(fā)對征地效率影響的研究較少[1-12]。本研究從當今研究農(nóng)村社會問題和經(jīng)濟管理問題的新視角村民關(guān)聯(lián)為切入點，研究征地過程中失地農(nóng)戶之間情感、認知、經(jīng)濟和行動維權(quán)合作與排斥關(guān)系，試圖揭示村民關(guān)聯(lián)程度如何影響征地效率，并從村民關(guān)聯(lián)視角提出改進征地效率的意見或建議，使學界、政界認識到村民關(guān)聯(lián)影響的存在[1-14]，為解決村民關(guān)聯(lián)的策略引導問題和征地效率的提升問題提供一定的理論參考和經(jīng)驗借鑒。

1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

以甘肅河西地區(qū)為例，根據(jù)甘肅省2012年公布實施的征地補償標準，武威市、張掖市、酒泉市平均年產(chǎn)值為631～2285元/畝，補償倍數(shù)為19～22倍，個別地區(qū)補償倍數(shù)可以達到26倍；不同縣區(qū)土地補償平均在1.4～5.2萬元/畝，商住用地土地出讓金為60～70萬元/畝[1-15]。2015年民勤縣東壩鎮(zhèn)、紅沙梁等鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地178畝，征地補償標準為2.29～3.07萬元/畝，補償倍數(shù)為19～22倍[1-15]。河西地區(qū)W市2008—2015年近郊區(qū)某新城區(qū)建設征地項目，征地總面積約1.5km2。2008年W市發(fā)布征地公告并開始征地。政府公布的征地補償方案內(nèi)容：土地補償費9.6萬元/畝；青苗補助1200元/畝；拆遷安置為集中建設小高層安置樓房，人均按40m2安置；并對60周歲以上男性和55周歲以上女性按600元/月的退休金給予補貼，對其余失地農(nóng)民承諾按人均10m2的商鋪予以安置[1-15]。W市征地補償方案實施以來受到了周邊農(nóng)戶的普遍歡迎，且征地過程較為順利；但在2009年至2015年8月W市征地案例中，許多征地項目擱淺。土地征收程序完成，但是就業(yè)安置、房屋拆遷和地上附著物補償方案并未得到全部落實，政府補償不到位、不及時，失地農(nóng)戶極力抗爭、阻撓。截止調(diào)研時，項目區(qū)土地閑置，農(nóng)地撂荒。

2 村民關(guān)聯(lián)對征地效率的影響分析

2.1 村民關(guān)聯(lián)理論分析

農(nóng)民社會關(guān)聯(lián)對保持村莊秩序、建設新農(nóng)村等的重要性已經(jīng)引起了國內(nèi)外學者的廣泛關(guān)注[1-2]。但在農(nóng)民合作與村莊秩序的研究中，國內(nèi)外學者多從農(nóng)民合作、社會關(guān)聯(lián)的角度出發(fā)，從村民關(guān)聯(lián)視角研究征地過程中的人際關(guān)系及其對征地效率的影響鮮見。村民關(guān)聯(lián)是指村莊內(nèi)部人與人之間具體關(guān)系的性質(zhì)、程度和廣泛性，也是村民在村莊內(nèi)部結(jié)成的各種具體關(guān)系的總稱[1-13]。村民關(guān)聯(lián)強調(diào)具有行動能力的人與人的關(guān)系和構(gòu)成的行動能力。本研究中村民關(guān)聯(lián)更強調(diào)了征地過程中村民關(guān)聯(lián)的廣泛性和差異性[1-13]。

2.2 村民關(guān)聯(lián)維度界定

本研究在對社會關(guān)聯(lián)和村民關(guān)聯(lián)文獻查閱和分析的基礎上，借鑒相關(guān)研究，從包括情感關(guān)聯(lián)、認知關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)和行動關(guān)聯(lián)(見表1)在內(nèi)的“村民關(guān)聯(lián)四維度”模型展開具體研究[1-11]。

根據(jù)實地調(diào)研問卷，設計李克特五級量表，在情感關(guān)聯(lián)、認知關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)、行動關(guān)聯(lián)等四個關(guān)聯(lián)維度下分別設計若干個測度項，并運用相關(guān)性權(quán)重法來測算確定各階指標的權(quán)重[1-26]。然后利用結(jié)構(gòu)方程模型對標準化的因子載荷系數(shù)做歸一化處理，最終得到各指標的權(quán)重[1-2]，見公式(1)：

(1)

式中：Wij為一階潛變量的第j個可觀測變量的權(quán)重，aij為第i個因子的第j個可觀測變量的載荷系數(shù)，最終可摸清農(nóng)戶的關(guān)聯(lián)維度的占比權(quán)重如表1。基礎關(guān)聯(lián)是指前人研究中提出的二級指標調(diào)研結(jié)果[1-27]，本文引入對比，旨在基礎關(guān)聯(lián)比較下進行更具有針對性的征地過程中村民關(guān)聯(lián)程度研究。

2.3 征地效率概念界定

不同的學者對于征地效率的概念表述不盡一致。根據(jù)前人研究，本文將征地效率內(nèi)涵界定為：征地項目啟動實施到完成，政府、開發(fā)商和農(nóng)民三方面直接成本和間接成本總數(shù)、征地周期和社會公平穩(wěn)定的綜合評價。征地效率的特征表現(xiàn)在：征地效率低的表現(xiàn)為征地成本上漲，征地周期趨長，社會公平與滿意度差；征地效率高的表現(xiàn)為征地成本趨于最低，征地周期趨于最短，社會公平與滿意度好[1-14]。在實際征地過程中，公平與效率始終是一對矛盾體，且在不同時期表現(xiàn)出此消彼長和相互抵觸的替代關(guān)系。在效率與公平二者“雙向互動”的作用下，征地效率高低變化也呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

2.4 村民關(guān)聯(lián)對征地效率影響的指標體系

白志遠(2014)在村民關(guān)聯(lián)的研究中將基礎關(guān)聯(lián)度定義為一定時空尺度中普遍社會環(huán)境下的一種村民關(guān)聯(lián)度[1-26]，本文將借鑒這種基礎關(guān)聯(lián)度，從征地的社會環(huán)境狀況出發(fā)，明確提出量表，并將調(diào)查統(tǒng)計后的數(shù)據(jù)與基礎關(guān)聯(lián)進行對比，見表1。

表1 征地中村民關(guān)聯(lián)評價指標權(quán)重分布與基礎關(guān)聯(lián)度對比表

圖1 征地中村民關(guān)聯(lián)維度和基礎關(guān)聯(lián)度比較

由調(diào)研結(jié)果可知，在征地過程中村民的情感關(guān)聯(lián)和認知關(guān)聯(lián)較低，分別為15.80%、21.08%，行動關(guān)聯(lián)較高，為29.92%，經(jīng)濟關(guān)聯(lián)最高，為33.20%，反映出征地中農(nóng)民的切身利益關(guān)乎農(nóng)民個體參與集體相關(guān)征地事宜的積極性[1-28]。對調(diào)查結(jié)果進行分析后發(fā)現(xiàn)，村民關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)和行動關(guān)聯(lián)變化較大，如果用虛線表示基礎關(guān)聯(lián)，用實線表示征地關(guān)聯(lián)，則其兩者比較見圖1。

在村民關(guān)聯(lián)理論構(gòu)建和維度劃分的基礎上，本文將村民關(guān)聯(lián)理解為基于人際情感、認知、經(jīng)濟利益和行動傾向的一種相互關(guān)系和一致性行動的能力。四個維度構(gòu)成的村民關(guān)聯(lián)高低最終表現(xiàn)為結(jié)果上的行動一致性，而從征地中農(nóng)戶、政府和開發(fā)商相關(guān)主體的行動策略而言，由于立場和行動目標的不同，村民關(guān)聯(lián)對征地效率的影響需要分類探討。

(1)村民關(guān)聯(lián)高：①支持征地、配合征地，則征地的直接成本容易談成，間接成本消耗相對不高，征地周期也相對縮短，征地效率高；②排斥征地，對征地過程進行集體維權(quán)，抗拒和阻撓征地，則征地談判陷入僵局，政府可能強勢介入，維穩(wěn)壓力也就增加，出現(xiàn)群體事件或者其他不穩(wěn)定因素，征地成本增加，周期延長，征地效率降低。

(2)村民關(guān)聯(lián)低：①排斥征地，群體維權(quán)合力小，或者雖有合力但被政府和拆遷隊伍各個擊破，策略分化，則征地周期縮短，征地效率變高；②支持征地，村民之間維權(quán)合作困難，征地事不關(guān)己，當事農(nóng)民也不受村民之間輿論壓力和力量動員，最終拖延征地，時間和成本消耗上升，征地效率低。

3 村民關(guān)聯(lián)對征地效率的影響與改進策略

3.1 村民關(guān)聯(lián)下征地成本與征地效率變化分析

本文運用拉弗曲線來分析我國征地制度變遷中的公平和效率的階段性特征。美國供給派經(jīng)濟學家阿瑟拉弗(ArthurB Laffer)在1970年提出了拉弗曲線[1-13]。本文將橫軸向右的方向定義為征地效率提升，縱軸向上的方向定義為征地公平提升，用曲線表示征地制度變遷中不同階段的公平與效率，如圖2所示。

圖2 征地制度變遷示意圖和征地成本與效率改進示意圖

(1)O1-A-B-C階段：處于計劃經(jīng)濟時期的征地制度與當時優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略有關(guān)[19]。20世紀80年代無償分配、低價征地的體制和征地中公共利益界定范圍不清晰，再加上唯GDP的考核引導，促使地方政府征地驅(qū)動力增強，以提高地方經(jīng)濟增長速度[1-2]。在O1-A-B階段，由于征地成本較低、征地效率較高，且短時期內(nèi)效率還在上升；失地農(nóng)民在O1-A-B階段中享受的土地增值收益比例和征地補償非常低[1-2]。黃小琥(2002)估算了改革開放以來的20多年，征地使得農(nóng)民蒙受至少20萬億元的損失，遠超過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差被剝削的0.6-0.8萬億元的水平[1-28]。O1-A階段：代表國家在征地中干預強度大，在征地制度運行過程中不完整的契約強度與產(chǎn)權(quán)強度使農(nóng)民喪失了基本的議價能力和機會，導致征地公平增長緩慢[1-2]。在A-B-C階段，農(nóng)民之間合作緊密，維權(quán)意識增強，聯(lián)合談判帶來議價能力的提高，從而導致征地成本上升、進而降低了征地效率[1-2]。O1-A階段，征地補償?shù)颓艺鞯啬繕诉^于泛化，引發(fā)大量損害農(nóng)民權(quán)益的事件，加上征地沖突、維穩(wěn)等，必然導致征地間接成本的提高[1-2]。除此之外，征地過程中個別“釘子戶”漫天要價的成功勢必影響其他農(nóng)民，從而使農(nóng)民在征地過程中形成攀比議價和聯(lián)合抗爭的集團。在此過程中征地效率不斷上升是由于征地補償標準的被迫提高，其實質(zhì)是失地農(nóng)民在征地補償標準上分享土地未來的增值收益。

(2)C-D-E-O2階段：我國目前征地制度處在圖中A-B-C逐步提高征地補償(直接成本)試圖降低間接成本，提高征地效率的階段。提高征地補償是目前學術(shù)界所公認的，錢忠好認為農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地收益“漲價歸公”是不合理的，應重視土地的承載價值、社會價值和生態(tài)價值，非生產(chǎn)性收益也應給予農(nóng)民補償[1-28]。當征地補償標準提升到C-D-E階段時，較大幅度提高征地補償，可以減少征地中的沖突、節(jié)約扶貧救濟等成本，但會減弱政府的征地驅(qū)動，導致征地效率下降。當征地補償標準高于圖2中曲線拐點C時，征地效率開始下降[1-2]。由于法律法規(guī)中明文規(guī)定的征地補償?shù)钠毡樘岣?，此時，即便村民關(guān)聯(lián)低、征地阻力較小，但依法補償標準也是相對較高的(圖2中D-E征地補償)。E-O2階段表示征地補償標準高于政府的承受范圍，政府現(xiàn)有財力無法支撐，因此，政府無力開展征地工作[1-2]。綜上，政府征地行為受到規(guī)制的影響，當征地補償被逐步提高時，征地公平上升，但征地補償標準不可能無限度地提高。圖2中，高于C點的T2-T3階段征地補償雖然較高，但由于政府無財力承擔高額的征地補償標準而導致征地效率下降。

3.2 村民關(guān)聯(lián)對征地效率的改進策略

圖2中，征地效率曲線總體上呈現(xiàn)出“躺U型”的趨勢?？梢钥闯隼硐氲难a償標準階段應為曲線對應在縱軸上T1-T2的上行階段和T3-T2的下行階段，即圖2中“躺U型”曲線的B-C階段和C-D階段。曲線上C點為理論上征地效率的最高點，在此區(qū)間內(nèi)征地補償合理、農(nóng)民滿意度高，政府征地間接成本也相對較低，達到了理論上各方利益的均衡點[1-2]。從圖2可以看出，沿曲線B-C方向趨勢和D-C方向趨勢是公平與效率的最理想階段，也將成為征地改革最優(yōu)化的目標。在曲線B-C方向上升階段，為了提高征地效率，政府主動或被動地提高征地補償，讓失地農(nóng)民獲利；在曲線D-C方向下降階段，政府和農(nóng)民達成了雙方均可接受的補償價格，間接成本在不斷下降，征地補償評估價格和實施效果達到了一致的滿意度。

現(xiàn)實中，我國征地效率總體上還未超越圖2中C點的效率，反映出征地補償標準仍在提升階段。村民關(guān)聯(lián)弱，勢單力薄，容易被政府、村干部的分化策略各個擊破[1-2]。村民關(guān)聯(lián)強則配合征地，便于征地效率提高。尤其當征地是為公共利益時，村民強關(guān)聯(lián)將有利于經(jīng)濟建設，此時政府應該采取措施，積極引導和激勵村民響應政府號召。例如，政策性獎勵積極性高、配合征地的農(nóng)民，聘請村內(nèi)有威望的長輩作為征地政策的宣傳員。這樣既有利于征地效率提高，也便于安撫被征地農(nóng)民[29,30]。當征地帶有商業(yè)色彩時，村民強關(guān)聯(lián)就會排斥征地，造成征地成本極大提高，甚至引發(fā)沖突。因此，需要征地部門工作人員、村干部在征地過程中注意工作方法，解決村民反映強烈的問題，疏通征地中的主要障礙，從而降低村民對征地的排斥力，提高征地效率。綜上，征地效率的改進可以從以下四個方面著手：

(1)實行分化策略。政府在推進征地的行動策略上，除提高征地補償標準，村干部進行積極動員外，還可以采取分化策略。如，簽訂差別化拆遷的保密協(xié)議[1-2](征地拆遷中越早簽約越早安置，獎勵政策鼓勵盡早簽約)。再如，在征地和拆遷工作中進行科學普法、信息公開、調(diào)研座談來解決其中的突出問題，減少征地的間接成本；

(2)實現(xiàn)漲價歸公?！皾q價歸公”是公有制社會公平和正義的追求[1-2]。長遠的制度設計和規(guī)范要著眼于“漲價歸公”帶來的收益切實取之于民用之于民，在處理長遠利益與眼前利益時，還要合理、高效地分配增值收益帶來的財富和利益；

(3)借鑒超額累進稅率。在“漲價歸公”思路指導下，農(nóng)轉(zhuǎn)非增值收益分配機制和農(nóng)戶分享比例借鑒超額累進稅率的做法，把土地用途轉(zhuǎn)變和發(fā)展權(quán)收益劃分為若干等級，對每個等級分別規(guī)定相應的分配比例，分別計算政府、農(nóng)民和村集體分配額度[1-2]。超額累進比率分段函數(shù)計算分配額度，具有更大的彈性。增值基數(shù)越大，由政府代表社會獲得的收益就越大，有利于自動地調(diào)節(jié)、穩(wěn)定；

(4)促使非貨幣補償達到最優(yōu)均衡點。征地中采用貨幣補償雖然更便于賬目清算，然而實際情況是貨幣補償高低與農(nóng)民滿意度不成正相關(guān)。要使征地效率在B-C-D階段維持，就要找到理論上的各方利益均衡點C。事實上貨幣補償很難找到均衡點C，只能采取非貨幣的補償，如土地入股分紅、就業(yè)安置、職業(yè)培訓等[1-2]。案例中河西地區(qū)采用政府給予被征地農(nóng)民商鋪經(jīng)營的安置方式作為非貨幣補償?shù)挠辛ρa充，這使失地農(nóng)戶在后續(xù)生活和經(jīng)營時獲得了土地的間接價值收益，從而達到了政府和農(nóng)民利益的均衡點。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本研究從村民關(guān)聯(lián)這一新視角出發(fā)，來研究村民關(guān)聯(lián)對征地效率的影響及改進，主要得出以下結(jié)論：

(1)村民關(guān)聯(lián)下的行為能力形成四個方向的力量：低關(guān)聯(lián)支持征地，高關(guān)聯(lián)支持征地；低關(guān)聯(lián)排斥征地，高關(guān)聯(lián)排斥征地。其中，高關(guān)聯(lián)支持征地，社會公益事業(yè)征地效率會提高；高關(guān)聯(lián)排斥征地，則征地消耗人力、物力和時間巨大，征地效率低下，不利于社會經(jīng)濟發(fā)展和公益設施建設。其中，低關(guān)聯(lián)支持或者低關(guān)聯(lián)排斥征地，不同程度拖延征地時間，在征地中消耗的間接成本相對低，而征地間接成本大幅上升主要是因為村民高度關(guān)聯(lián)的排斥征地和抗拒拆遷。

(2)征地中財富分配邏輯和現(xiàn)實差異很普遍，失地農(nóng)民可以借征地機會成為市民，過上不低于以往水平的生活；但也存在被征地農(nóng)民的補償承諾沒有兌現(xiàn)、安置政策沒有落實，造成被征地農(nóng)民失地、失業(yè)，甚至生活水平下降的情況。失地農(nóng)民上訪、圍堵政府和村委會，阻撓工程建設、拒不搬遷等排斥和抗拒行為時有發(fā)生?？範帉е抡鞯匦式档停钦鞯刂贫冗\行以來長期具有的特征。

(3)征地效率與征地公平在不同時期表現(xiàn)出相互抵觸和此消彼長的替代規(guī)律，二者出現(xiàn)雙向互動的態(tài)勢。征地效率曲線呈現(xiàn)“躺U型”趨勢，“不公平厭惡”導致不公平補償下效率不可能無限提升；而無限制提高征地補償與農(nóng)民滿意度也不一定成正相關(guān)，實物補償安置更利于接近農(nóng)民和政府的利益均衡點。

(4)征地效率的改進可以從實行分化策略、實現(xiàn)漲價歸公、借鑒超額累進稅率、促使非貨幣補償達到最優(yōu)均衡點等四個方面著手。

4.2 討論

目前土地產(chǎn)權(quán)制度“二元分割”、制度性模糊和“戰(zhàn)略性擱淺”，使得征地制度設計和運行仍需不斷改革，以適應城鄉(xiāng)不同水平的生產(chǎn)力。本研究從村民關(guān)聯(lián)這一當今研究農(nóng)村社會和經(jīng)濟管理的新視角出發(fā)，來研究征地過程中失地農(nóng)戶之間情感、認知、經(jīng)濟和行動維權(quán)合作與排斥關(guān)系，來揭示村民關(guān)聯(lián)程度如何影響征地效率，這是本文的創(chuàng)新之處。征地公平與效率的動態(tài)變化，有內(nèi)在驅(qū)動的規(guī)律，村民關(guān)聯(lián)作用就是一種內(nèi)在驅(qū)動力。當然，村民關(guān)聯(lián)也需要人為適度干預、調(diào)整、修正，漸進式趨向征地主體之間滿意且不損害社會其他成員利益，唯其如此，才能實現(xiàn)農(nóng)戶、政府與社會利益目標的協(xié)調(diào)與均衡。如何進行適度人為干預，來達到農(nóng)戶、政府與社會之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，這將是今后進一步研究的方向。