關(guān)于有效預(yù)防未成年人違法犯罪的幾點(diǎn)思考

關(guān)鍵詞 未成年人 違法犯罪 法律保護(hù) 法律意識(shí) 法律約束

作者簡(jiǎn)介：溫全祿，甘肅省敦煌市七里鎮(zhèn)中學(xué)。

中圖分類號(hào)：D924.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.108

未成年人是國(guó)家的未來(lái)和希望，也是每個(gè)家庭的希望。未成年人的健康成長(zhǎng)，無(wú)疑是每個(gè)家庭的重大問(wèn)題，又是整個(gè)社會(huì)、國(guó)家和民族穩(wěn)定發(fā)展的大問(wèn)題。但我國(guó)未成年人的違法犯罪率近三十多年來(lái)總體呈上升趨勢(shì)，未成年人的違法犯罪問(wèn)題已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，成為影響我國(guó)社會(huì)治安格局和社會(huì)穩(wěn)定的重大破壞性因素。主要表現(xiàn)為：社會(huì)不良因素誘發(fā)的未成年人違法犯罪比例上升;未成年人違法犯罪暴力性加重，惡性化、甚至低齡化趨向明顯;違法犯罪類型多樣化;違法犯罪行為方式向團(tuán)伙化、組織化、成人化、智能化方向發(fā)展;重新犯罪率不斷升高。

這一令人憂慮的現(xiàn)實(shí)把一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題擺在了我們面前：一方面是與未成年人相關(guān)的法律法規(guī)在不斷健全，另一方面卻是未成年人違法犯罪率的節(jié)節(jié)攀升，我們不禁要問(wèn)：造成這種現(xiàn)象的癥結(jié)何在？破解這個(gè)頑癥的路在何方？

筆者認(rèn)為，主要原因在于之前有關(guān)未成年人的法制建設(shè)中還存在著一些亟待重視和完善的地方。本文試就如何強(qiáng)化未成年人的法律意識(shí)，有效預(yù)防未成年人違法犯罪談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、全面推進(jìn)依法治國(guó)的總方針，為加強(qiáng)未成年人的法制工作，切實(shí)增強(qiáng)他們的法律意識(shí)奠定了政策基礎(chǔ)

黨的十八大提出了 “科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法制建設(shè)新十六字方針;黨的十八屆四中全會(huì)更是以“依法治國(guó)”為主題，標(biāo)志著我國(guó)的法制建設(shè)，不管在宏觀的理論布局還是具體的制度實(shí)踐層面都進(jìn)入了系統(tǒng)化、規(guī)范化、有序化的新階段，在凈化社會(huì)環(huán)境和建立法治新秩序方面已經(jīng)為我們指明了大方向。要全面推進(jìn)依法治國(guó)，未成年人的法制教育必然是其中的應(yīng)有之義和重要內(nèi)容，因?yàn)槲闯赡觌A段是公民一生中法制觀念形成的初始階段和基礎(chǔ)階段，因此也可以說(shuō)是最重要的階段。依法治國(guó)，就是要全民講規(guī)矩、講紀(jì)律、講法律。未成年人不但不能例外，恰恰需要重點(diǎn)加強(qiáng)，特別是在逐步接近成年的青少年階段。因?yàn)槲闯赡耆朔梢庾R(shí)的增強(qiáng)，不僅關(guān)系到他們未成年階段的健康成長(zhǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，還對(duì)提高全體公民的法律素養(yǎng)、穩(wěn)定社會(huì)秩序具有更加重要的意義。隨著當(dāng)前依法治國(guó)不斷推向深入，一些誘發(fā)未成年人違法犯罪的社會(huì)不良因素的消除和遏制，一個(gè)有利于未成年人健康成長(zhǎng)的法治社會(huì)環(huán)境的建設(shè)已經(jīng)拉開(kāi)了序幕，這將為我們探索、改進(jìn)新形勢(shì)下有關(guān)未成年人的法制工作提供了強(qiáng)有力的政策支持。

二、轉(zhuǎn)變思想觀念，對(duì)未成年人應(yīng)當(dāng)法律保護(hù)和法律約束并重

我國(guó)《憲法》《刑法》《民法通則》《婚姻法》《義務(wù)教育法》等許多法律法規(guī)，和《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》兩部專門(mén)法律，對(duì)未成年人的權(quán)益保護(hù)都作了明文規(guī)定，明確了家庭、學(xué)校、社會(huì)和司法機(jī)關(guān)在保護(hù)未成年人方面的法律責(zé)任。未成年人由于身心尚不成熟，這種客觀的保護(hù)是十分必要的。但問(wèn)題都有另一面，未成年階段也是社會(huì)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)逐漸覺(jué)醒和成熟的階段。我國(guó)法律規(guī)定的成年標(biāo)準(zhǔn)是18周歲，這僅僅是一個(gè)年齡標(biāo)準(zhǔn)，并不能全面準(zhǔn)確地反映一個(gè)人身心真正的成熟程度。隨著時(shí)代的發(fā)展，未成年人身心的成熟期已在逐步靠前，特別是少年時(shí)期和18歲前的青春早期，更是未成年人迅速向成人過(guò)渡的階段，而正是這個(gè)階段，事實(shí)上成了未成年人違法犯罪的易發(fā)和高發(fā)階段。青少年違法犯罪，總體上事先都有不良行為這個(gè)苗頭，應(yīng)及早予以有效的約束和規(guī)范。不能只講保護(hù)不講懲戒，及時(shí)必要的懲戒恰恰才能更好的保護(hù)。怎樣幫助未成年人盡可能平穩(wěn)理智地度過(guò)這個(gè)階段，國(guó)家應(yīng)該有針對(duì)性強(qiáng)的相應(yīng)法律。

既然未成年人的身心是逐步走向成熟的，那么，未成年人的法律責(zé)任也要相應(yīng)地逐步增加。不應(yīng)在18歲這個(gè)地方形成法律斷層：不應(yīng)在18歲前失之過(guò)寬，而在年滿18周歲之后又陡然適用成人法律。未成年人如果實(shí)施了違法和犯罪行為，客觀上危害了他人和社會(huì)，應(yīng)和成年人一樣，首先應(yīng)明確違法犯罪行為實(shí)施者的法律責(zé)任，實(shí)施者本人必須是第一責(zé)任人，其次再考慮未成年這個(gè)因素和監(jiān)管方的責(zé)任問(wèn)題。而現(xiàn)實(shí)中，更多的是把未成年人自己應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任避重就輕甚至當(dāng)做無(wú)辜，卻把相當(dāng)一部分責(zé)任過(guò)多地、不合理地歸咎于負(fù)有監(jiān)護(hù)責(zé)任的學(xué)校和家長(zhǎng)，致使其違法違紀(jì)成本低至一個(gè)很不合理的程度，使他們從心理上認(rèn)為是違法犯罪是無(wú)所謂的、甚至是劃算的，從而更加放縱。實(shí)施違紀(jì)違法行為的是未成年人，而被追責(zé)的卻不是他們，這在一定程度上實(shí)際起了縱容的作用。不少事實(shí)說(shuō)明，有些過(guò)激的未成年人還可能“運(yùn)用法律武器” ，用故意的違紀(jì)違法行為反過(guò)來(lái)威脅、對(duì)抗和報(bào)復(fù)學(xué)校、家長(zhǎng)和教育監(jiān)管者。例如幾年前湖南兩名高中生弒師案，案發(fā)后記者采訪時(shí)明確鎮(zhèn)定地回答“我們知道不到18周歲不判死刑”，這是不能用不懂法不成熟能解釋得通的。他們的犯罪故意特別明顯，但未滿14周歲不追究法律責(zé)任，未滿18周歲不判死刑的條文成了他們的“護(hù)身符”。特別是不滿14周歲不追究違法者本人相應(yīng)法律責(zé)任條文，是對(duì)“違法必究”原則的嚴(yán)重傷害。沒(méi)有懲戒，如何能讓違法犯罪的未成年人明其錯(cuò)，又如何能讓沒(méi)有違法犯罪的未成年人明其錯(cuò)！未成年人由于心智尚未成熟，違法犯罪案件不公開(kāi)審理，也可以從輕判罰，這也是合理的，但違法了、犯罪了必須承擔(dān)法律責(zé)任，而不是一點(diǎn)兒責(zé)任都不擔(dān)，一點(diǎn)兒懲戒都沒(méi)有，甚至于像“弒母案”、“弒師案”、殺害同學(xué)案這樣的極端惡性案件，就因?yàn)槲礉M14周歲，實(shí)施者在輕描淡寫(xiě)地承認(rèn)了一句“我錯(cuò)了”之后照常上學(xué)讀書(shū)，這對(duì)我國(guó)法制基本原則的沖擊力是不小的，對(duì)正在成長(zhǎng)中的未成年人的消極暗示也是不容忽視的。

另一方面，家庭和學(xué)校對(duì)此因?yàn)槿鄙俜芍С侄y以有效對(duì)其約束，卻要不可避免地承擔(dān)責(zé)任。還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是，在未成年人事實(shí)上實(shí)施了違紀(jì)和違法犯罪行為后，家庭方面容易從情感上和行動(dòng)上選擇極力庇護(hù)，學(xué)校方面也因?yàn)轭檻]被追責(zé)從而容易選擇大事化小、小事化了和瞞報(bào)，這在客觀上也是一種縱容。我國(guó)法律規(guī)定，任何公民的權(quán)力與義務(wù)是一致的，但未成年人與學(xué)校和家庭的權(quán)力和義務(wù)卻是倒掛的、不一致的：未成年人的權(quán)益被無(wú)限放大，而義務(wù)卻被無(wú)限縮小。

此外，在思想導(dǎo)向方面還有一個(gè)十分矛盾的地方：如果是成年人，違反了工作紀(jì)律，或者違反了法律，主因肯定在違紀(jì)違法者本人，主要責(zé)任當(dāng)然在他自己，客觀原因是其次。我們采信的是事實(shí)，是證據(jù);違紀(jì)違法者自己的陳述如果與事實(shí)和物證不符，當(dāng)然會(huì)被證實(shí)是在撒謊，是在自我掩飾和狡辯，根本不能作為最終裁決的依據(jù)。而如果是未成年人的違紀(jì)違法問(wèn)題，通常的處理方式卻是輕視甚至撇開(kāi)事實(shí)和物證，極力尋找違紀(jì)違法者之外的各種客觀原因，并且?guī)缀跏且宦蓛A向于采信未成年人自己說(shuō)法。以筆者多年來(lái)看到的現(xiàn)象為例：班里個(gè)別違紀(jì)厭學(xué)的學(xué)生，對(duì)老師一次又一次耐心的說(shuō)服引導(dǎo)置若罔聞，上課搗亂，也不做任何作業(yè)，受到老師很正常的批評(píng)后，他們就以此為借口逃學(xué)，甚至做出了違紀(jì)違法的事。而最終調(diào)查和處理的結(jié)果是：他任意編造的 “理由”卻被肯定，老師被輕易地扣上教育方式方法不當(dāng)?shù)拿弊樱灰笞龀錾羁虣z查，那個(gè)真正違紀(jì)甚至違法的學(xué)生之后依然故我，并以此作為自己的壯舉，在同學(xué)中宣講。這樣類似的事不止一兩件，也不是一個(gè)偶然的個(gè)案，而是當(dāng)下一個(gè)比較普遍的處理未成年人問(wèn)題的運(yùn)行模式和現(xiàn)象。一個(gè)違紀(jì)違法的未成年人的謊言，卻在客觀上被采信，被作為首先認(rèn)定其他人有責(zé)的證據(jù)，而違紀(jì)違法者本人，倒像是沒(méi)事人一樣。內(nèi)因和外因的關(guān)系在未成年人這里被嚴(yán)重顛倒，對(duì)未成年人的要求和對(duì)成年人要求嚴(yán)重?cái)嗔?。這種思維在有不良行為的未成年人思想中被固化后，在其成年后是難以一下子轉(zhuǎn)變的，也完全有可能對(duì)其成年后的思想和行為繼續(xù)產(chǎn)生嚴(yán)重的消極影響，對(duì)更多的未成年人也極易造成錯(cuò)誤的導(dǎo)向和負(fù)面影響。學(xué)校是教書(shū)育人的地方，而不是一些永遠(yuǎn)有錯(cuò)的教師擔(dān)負(fù)著沉重的責(zé)任僅憑說(shuō)理說(shuō)服去教育管理一幫永遠(yuǎn)沒(méi)錯(cuò)的學(xué)生的地方，教師對(duì)學(xué)生承擔(dān)者教育管理的責(zé)任，就應(yīng)該賦予教師教育管理學(xué)生的權(quán)利。這是以往我國(guó)有關(guān)未成年人法制建設(shè)中又一個(gè)明顯的短板，在家庭教育中也有類似的尷尬局面。

三、應(yīng)高度重視和完善家庭對(duì)未成年人有效監(jiān)管的權(quán)力和措施

未成年人生活的最主要環(huán)境是家庭，在強(qiáng)調(diào)家庭保護(hù)的同時(shí)，我認(rèn)為很有必要用法律的形式明確未成年人在家庭生活中的權(quán)力和義務(wù)。而以往的法律對(duì)未成年人在家庭生活中的責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有規(guī)定，或只從道德倫理的角度提倡，或只有模糊籠統(tǒng)的表述而沒(méi)有具體的措施。對(duì)未成年人的違紀(jì)違法行為，作為監(jiān)護(hù)人的家長(zhǎng)，因?yàn)槿狈Ψ芍С?，難以正當(dāng)有效地行使監(jiān)督、教育和管理的權(quán)力。我們不妨看看國(guó)外法律在這方面的規(guī)定：以德國(guó)為例，德國(guó)把未成年人在家庭中的行為規(guī)范上升到了國(guó)家法律的層面，并且是從6歲開(kāi)始的。德國(guó)法律條文中有明確規(guī)定：孩子在6歲之前可以玩耍，不必做家務(wù);6～10歲，要偶爾幫助父母洗碗、掃地、買東西;10～14歲，要剪草坪、洗碗、掃地及給全家人擦鞋;14～16歲，要洗汽車、整理花園;16～18歲，如果父母上班，要每周給家里大掃除一次。對(duì)于不愿意做家務(wù)的孩子，父母有權(quán)向法院申訴，以求法院督促孩子履行義務(wù)。除了家務(wù)，這樣的具體要求還涉及到禮儀、讀書(shū)學(xué)習(xí)和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)等各方面。這種全國(guó)統(tǒng)一的、具體的家庭行為規(guī)范是以法律的形式出現(xiàn)的，既直接針對(duì)未成年人，具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性，又使監(jiān)護(hù)人有法可依、有章可循。最重要的是，如果未成年人違反了這些具體的要求，就必然有對(duì)應(yīng)的懲戒措施。這樣，讓未成年人及早樹(shù)立紀(jì)律觀念和法律意識(shí)就會(huì)逐漸凝聚成每個(gè)家庭和全社會(huì)的共識(shí)，從而營(yíng)造出廣泛的、良好的氛圍，形成強(qiáng)大的合力。我認(rèn)為類似德國(guó)針對(duì)未成年人的法律，對(duì)我們很有借鑒意義，這種上升到國(guó)家法律層面的未成年人家庭行為規(guī)范是我國(guó)當(dāng)下急需的。還有一個(gè)問(wèn)題，就是監(jiān)護(hù)人自身如果不作為，甚至自身的言行影響或誘導(dǎo)未成年人違法犯罪，也應(yīng)在懲戒之列。我們的普法工作應(yīng)實(shí)際涵蓋到每個(gè)家庭、接觸到每個(gè)人。但目前的普遍狀況是，學(xué)校對(duì)家長(zhǎng)的不作為無(wú)權(quán)約束。學(xué)生家長(zhǎng)或監(jiān)護(hù)人作為社會(huì)成員只有公安司法等部門(mén)才有約束力，這就需要我們?cè)诨鶎蛹哟筮@方面的力量。很何況在現(xiàn)實(shí)中，家庭對(duì)未成年人的教育管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)被親情和溺愛(ài)所取代。這一點(diǎn)在下文中相關(guān)的地方還將述及。

四、國(guó)家法律應(yīng)與學(xué)校紀(jì)律緊密銜接，并給予學(xué)校紀(jì)律有力的支持

未成年人第二個(gè)重要的生活環(huán)境是學(xué)校。雖然學(xué)校一般都有比較統(tǒng)一明確的紀(jì)律，但也存在一些明顯的問(wèn)題：一是在義務(wù)教育這個(gè)最為關(guān)鍵的階段，在校學(xué)生只有教育部門(mén)頒布的《中小學(xué)學(xué)生日常行為規(guī)范》和《中小學(xué)學(xué)生守則》，這些規(guī)范和守則無(wú)一例外地都是從正面提倡應(yīng)該怎么做，而沒(méi)有違紀(jì)后該怎么懲戒，這種沒(méi)有底線全憑自覺(jué)的“規(guī)范”“守則”的約束力是大打折扣的，也難以有效地培養(yǎng)未成年人的紀(jì)律觀念。沒(méi)有懲戒約束的紀(jì)律，同沒(méi)有懲戒制裁的法律一樣，明顯是不完整的。二是學(xué)校紀(jì)律缺少法律支撐。紀(jì)律是法律在基層單位的細(xì)化和延伸，與法律應(yīng)是銜接的。但事實(shí)上，一直以來(lái)這兩者之間明顯存在著斷層。未成年人因?yàn)檫@些學(xué)校紀(jì)律本身缺失懲戒內(nèi)容的缺陷而并不看重，又覺(jué)得法律離自己還很遙遠(yuǎn)，這就造成了一些紀(jì)律和法律意識(shí)淡薄的未成年人紀(jì)律管不了，法律又管不著，從而肆無(wú)忌憚，為所欲為。三是這些規(guī)范、守則同時(shí)也包含著對(duì)未成年人在家庭和社會(huì)環(huán)境中的行為要求，這一部分，學(xué)校只能積極宣講，實(shí)際上并沒(méi)有權(quán)限和能力管轄。學(xué)校作為未成年人最主要的教育陣地，對(duì)未成年人進(jìn)行全方位的教育引導(dǎo)這是應(yīng)該的，但不能就此認(rèn)為學(xué)校應(yīng)該包攬和分擔(dān)本應(yīng)家庭和社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任。四是沒(méi)有把這些規(guī)范和守則的要求上升為法律，更沒(méi)有對(duì)應(yīng)的懲戒約束性的具體措施。這就導(dǎo)致紀(jì)律難以嚴(yán)明，未成年人的紀(jì)律和法律意識(shí)難以增強(qiáng)，致使自律意識(shí)不強(qiáng)的未成年人在行動(dòng)上會(huì)更多的越過(guò)紀(jì)律和道德這道柔性防線從而直接靠近法律這個(gè)底線，增加“撞線”的可能。為及早教育挽救未成年人，我認(rèn)為工讀學(xué)校的存在是很有必要的，國(guó)內(nèi)幾個(gè)專門(mén)收治問(wèn)題少年的私人學(xué)校火爆的事例其實(shí)已經(jīng)說(shuō)明了這一點(diǎn)。這樣既可以保證未成年人的受教育權(quán)，也使常有不良行為的未成年人能及時(shí)得到有效的矯正和規(guī)范。

我們不妨看看國(guó)外在這方面的法律規(guī)定：

在美國(guó)一些州，如果學(xué)生不努力讀書(shū)，要判刑入獄。學(xué)生如果將學(xué)校認(rèn)為不宜帶進(jìn)的東西帶進(jìn)學(xué)校內(nèi)，學(xué)校將一律沒(méi)收，并且不再退還給學(xué)生。美國(guó)法律賦予教師的懲戒權(quán)包括：言語(yǔ)責(zé)備、剝奪某種特權(quán)、留校、懲戒性轉(zhuǎn)學(xué)、短期停學(xué)、開(kāi)除。

英國(guó)中小學(xué)生如果無(wú)故曠課，不僅會(huì)受到嚴(yán)厲批評(píng)，還將對(duì)其父母處以5000英鎊以下的罰款。近年來(lái)又專門(mén)制定法律，允許教師以身體接觸的方式去懲罰學(xué)生。

韓國(guó)有《教育處罰法》，對(duì)違紀(jì)學(xué)生的懲戒有十分詳細(xì)而明確的規(guī)定。新加坡也有《關(guān)于體罰學(xué)生的指導(dǎo)原則》，規(guī)定在輔導(dǎo)、留校的懲戒方式不能奏效后，法律賦予校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)和紀(jì)律事務(wù)長(zhǎng)有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)學(xué)生嚴(yán)厲懲戒。

瑞士對(duì)學(xué)生要求很嚴(yán)格，如果有人無(wú)故曠課，法院就要對(duì)他提出訴訟，因?yàn)閷W(xué)習(xí)是學(xué)生應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)曠課的學(xué)生，一般都要處以罰款。在澳大利亞，有一些公立學(xué)校設(shè)立了警戒室，學(xué)生違反了校規(guī)校紀(jì)，會(huì)被叫到警戒室，由專門(mén)的教師依照不同情況采取不同方式進(jìn)行懲戒，或者被送到農(nóng)場(chǎng)從事體力勞動(dòng)，最嚴(yán)重的是開(kāi)除，如果再不起作用，就會(huì)被送到特殊學(xué)校。類似的國(guó)外法律還有很多，在此就不一一贅述了。

這些國(guó)家針對(duì)未成年人的法律，看似野蠻殘酷，也并非全部可取，但無(wú)疑是法制比較健全和有遠(yuǎn)見(jiàn)的體現(xiàn)，這才是真正理智的做法，是對(duì)未成年人的真正關(guān)愛(ài)。這些國(guó)家的公民法律素養(yǎng)整體較高是世界公認(rèn)的。相比之下，我國(guó)法律在這一方面還有很大的空白。上述國(guó)外教育中合法的做法，大多數(shù)在我國(guó)卻是違紀(jì)違法的。對(duì)未成年人的確應(yīng)該寬容、仁愛(ài)，但不能片面地、曲解式地一味地溺愛(ài)和寵愛(ài)。我不贊同有些學(xué)者既推崇上述這些國(guó)家的教育效果和國(guó)民素質(zhì)，卻又無(wú)視這些國(guó)家培養(yǎng)和強(qiáng)化公民特別是未成年人紀(jì)律觀念和法律意識(shí)的措施、不探究其中因果關(guān)系的某些觀點(diǎn)，我們不應(yīng)宣揚(yáng)未成年人無(wú)視任何法規(guī)紀(jì)律的個(gè)性張揚(yáng)和絕對(duì)自由。

近年來(lái)，一些地方開(kāi)始出臺(tái)一些關(guān)于加強(qiáng)學(xué)生管理，賦予教師懲戒權(quán)利措施，這是關(guān)于未成年人教育的理性回歸。其中，2017年2月，青島市首開(kāi)先例，在頒布的《青島市中小學(xué)校管理辦法》明確規(guī)定：“中小學(xué)校對(duì)影響教育教學(xué)秩序的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行批評(píng)教育或者適當(dāng)懲戒”。2019年4月，廣東省司法廳公布《廣東省學(xué)校安全條例（送審稿）》，在“學(xué)校教育懲戒與違紀(jì)處理”部分，規(guī)定“學(xué)校和教師依法可以對(duì)學(xué)生進(jìn)行批評(píng)教育。中小學(xué)教師對(duì)學(xué)生上課期間不專心聽(tīng)課、不能完成作業(yè)或者作業(yè)不符合要求、不遵守上課紀(jì)律等行為，可以采取一定的教育懲罰措施”。2019年7月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》公布，《意見(jiàn)》中明確提出“制定實(shí)施細(xì)則，明確教師教育懲戒權(quán)”。11月，教育部也以此作出了盡快制定出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，“保障教師有效行使懲戒權(quán)，促進(jìn)教師敢管善管”。

青島和廣州出臺(tái)的地方性教育法規(guī)，都有不明確、不細(xì)致的缺憾，并且與有關(guān)教師職業(yè)道德的行政法規(guī)有明顯的矛盾，如北京等省市2019年發(fā)布的教師職業(yè)準(zhǔn)則中，有體罰學(xué)生等行為，教師將面臨開(kāi)除等處罰。什么是體罰和變相體罰？就這樣一個(gè)問(wèn)題，怎樣界定，都沒(méi)有明確具體的規(guī)定，并且各方都有自己的解讀，最終處罰的還是教師。因此在實(shí)際工作中，其實(shí)是難以實(shí)施的。慶幸的是，這一問(wèn)題已引起黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視，我們期待中共中央和國(guó)務(wù)院新出臺(tái)的這個(gè)《決定》以及隨后將要出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則能解除廣大教師對(duì)懲戒權(quán)和學(xué)生管理方面存在的政策和法律困惑，把學(xué)校和教師對(duì)學(xué)生的教育管理懲戒權(quán)落到實(shí)處。

五、應(yīng)細(xì)化和明確未成年人社會(huì)保護(hù)的責(zé)任主體的各方職責(zé)

十八大以來(lái)，社會(huì)環(huán)境開(kāi)始明顯好轉(zhuǎn)，這對(duì)凈化未成年人的成長(zhǎng)環(huán)境是一個(gè)重大機(jī)遇。反思以往對(duì)未成年人的社會(huì)保護(hù)這一塊，由于事實(shí)上的確牽扯面廣，因而也容易互相推諉指責(zé)，各方都片面強(qiáng)調(diào)客觀因素的復(fù)雜，貌似理由充足，實(shí)則推卸責(zé)任。

以網(wǎng)吧和游戲廳的管理為例：禁止未成年人進(jìn)入這些場(chǎng)所，這是多年以前四部委的通令。而實(shí)際情況是，游戲廳和網(wǎng)吧里的主力軍還是未成年人。網(wǎng)吧和游戲廳的經(jīng)營(yíng)者與司法和文化監(jiān)督機(jī)構(gòu)打游擊戰(zhàn)，即使偶然遭到封閉和罰款，但總體上還是人滿為患，生意興隆。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，學(xué)校和家庭的教育引導(dǎo)在這些容易誘發(fā)未成年人墮落的內(nèi)容和場(chǎng)所面前顯得那么蒼白無(wú)力和無(wú)奈。而隨著網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)通訊普及到家庭和個(gè)人，網(wǎng)絡(luò)不健康的內(nèi)容已經(jīng)與未成年人零距離大面積接觸。原來(lái)的網(wǎng)吧已被未成年人貼身攜帶的手機(jī)所代替，這是一波比上網(wǎng)吧更洶涌的浪潮，以致于在學(xué)校、在課堂玩手機(jī)都屢見(jiàn)不鮮，并且因?yàn)槭謾C(jī)的管理問(wèn)題引發(fā)許多師生糾紛，甚至殺死老師的慘案。2020年新年伊始，西安一中學(xué)生因?yàn)樯险n玩手機(jī)被老師沒(méi)收因而殺死老師就是慘痛一例。我們以往的法律法規(guī)對(duì)極易誘發(fā)未成年人走向消極墮落的場(chǎng)所和因素過(guò)于寬容，但對(duì)家庭和學(xué)校這些極力教育引導(dǎo)和監(jiān)管未成年人健康成長(zhǎng)的力量卻被套上一道道嚴(yán)苛的束縛。這也是應(yīng)該從法律層面急需調(diào)整的又一個(gè)方面。

另外，光靠“堵”是不夠的，還要“疏”， 各地政府在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將未成年人教育活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施的建設(shè)納入規(guī)劃，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)規(guī)模的未成年人活動(dòng)中心、體育文化娛樂(lè)等活動(dòng)場(chǎng)所，引導(dǎo)他們積極參加有益于身心健康和全面發(fā)展的活動(dòng)，使未成年人的課外生活更加積極健康和豐富多彩，用積極健康的課外活動(dòng)把更多的未成年人吸引過(guò)來(lái)，這樣也會(huì)逐步減少未成年人由于癡迷頹廢而滑向違法犯罪。

六、大力加強(qiáng)基層司法隊(duì)伍建設(shè)，司法工作直接延伸到學(xué)校、家庭和未成年人

要真正培養(yǎng)和增強(qiáng)未成年人的法律意識(shí)，從現(xiàn)實(shí)情況和時(shí)代發(fā)展的需要看，司法工作必須延伸到學(xué)校、家庭，必須延伸到未成年人本人。而目前大體只到社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。具體地講，就是一要加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，大力增強(qiáng)人員配備，學(xué)校應(yīng)全部配備警務(wù)人員而不是保安。條件不足的也要有上級(jí)學(xué)?；蚧鶎泳瘎?wù)人員的經(jīng)常性巡查。二要完善學(xué)校警務(wù)室和警務(wù)人員的職責(zé)?，F(xiàn)在部分學(xué)校已經(jīng)設(shè)立了警務(wù)室，配備了警務(wù)人員，一方面是不夠普及，另一方面是職責(zé)不全，主要是應(yīng)對(duì)外來(lái)因素對(duì)學(xué)校安全和正常秩序的干擾和侵害。這應(yīng)該只是校警的一部分職責(zé)，只是對(duì)外職責(zé);還應(yīng)賦予警務(wù)人員監(jiān)管學(xué)生違紀(jì)違法行為的職責(zé)，這是對(duì)內(nèi)職責(zé)。但這方面的職責(zé)現(xiàn)在事實(shí)上是空白的。未成年人將來(lái)要成年，要走向社會(huì)，要面對(duì)的是工作單位的紀(jì)律和國(guó)家法律，應(yīng)該在學(xué)校就讓他們直接接觸這些。也可以換一種做法，就是法律有明確具體的規(guī)定，賦予學(xué)校和家庭這樣的職責(zé)，特別是有效地約束及處理違紀(jì)未成年人的權(quán)力。三要在城鎮(zhèn)的社區(qū)、街道，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組加大警力配備，不妨統(tǒng)一設(shè)立“片警”，進(jìn)一步細(xì)化和分區(qū)。一方面直接介入到未成年人不良行為的及時(shí)了解和誡勉中，另一方面，對(duì)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)護(hù)人的不作為、對(duì)轄區(qū)內(nèi)影響和誘導(dǎo)未成年人違紀(jì)違法犯罪的場(chǎng)所和其他因素要及早地、全覆蓋地及早發(fā)現(xiàn)和懲戒。要解決司法工作與群眾、與未成年人“最后一公里”的問(wèn)題。要從源頭、苗頭抓起，要主動(dòng)地、常態(tài)化巡查。要入門(mén)入戶，具體到每個(gè)家庭和轄區(qū)成員。要切實(shí)觸動(dòng)未成年人的家長(zhǎng)切實(shí)參與到未成年人的教育管理中來(lái)。四要徹底改變基層公安司法機(jī)構(gòu)和工作人員以往那種坐等上門(mén)、不舉不究的工作模式，要防微杜漸，對(duì)每個(gè)未成年人的問(wèn)題特別是每個(gè)有問(wèn)題的未成年人都有實(shí)時(shí)的了解和掌控，有及時(shí)的提醒和警告，以至及時(shí)的懲戒。

要切實(shí)培養(yǎng)和增強(qiáng)未成年人的法律意識(shí)，有效地預(yù)防未成年人違法犯罪，應(yīng)首先從未成年階段和未成年人本身入手，從未成年人違法犯罪的社會(huì)誘因入手，把法律和法制工作延伸到家庭、學(xué)校和未成年人，使家庭和學(xué)校能合法有效地?fù)?dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。應(yīng)盡快制定一部規(guī)范未成年人行為的、涵蓋未成年人主要生活領(lǐng)域、包含相應(yīng)懲戒內(nèi)容的專門(mén)的教育法律，讓未成年人在學(xué)校、家庭和社會(huì)生活中切實(shí)感受到紀(jì)律、規(guī)范和法律的剛性，在上述不同的生活環(huán)境中，這些剛性的規(guī)則就是做人和道德的最底線，觸碰不得，觸碰了就要受到相應(yīng)的懲戒和處罰。同時(shí)，應(yīng)大力加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)基層司法力量，使法律、公安司法機(jī)關(guān)與未成年人零距離接觸。把家規(guī)、校紀(jì)和國(guó)家法律銜接起來(lái)，保持一致。努力凈化社會(huì)環(huán)境，清除不良影響，厘清家庭、學(xué)校、社會(huì)和公安司法機(jī)關(guān)各自的責(zé)任。公民的權(quán)利和義務(wù)是一致的、對(duì)等的，沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，未成年人在這一點(diǎn)上也不能例外。這樣才能扭轉(zhuǎn)未成年人法制工作被動(dòng)滯后的局面，從而逐步整體上切實(shí)提高未成年人和公民的法律素養(yǎng)，強(qiáng)化法律意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)。

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