我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制淺議

【摘 要】 我國地方執(zhí)法監(jiān)督已取得一定成就，但仍存在一些問題，如權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的阻力，社會監(jiān)督制度的不完善，監(jiān)督主體的素質(zhì)較低等問題。分析了當前我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制存在問題的原因，提出完善我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制的對策建議：強化人大的龍頭監(jiān)督權(quán)威;保障法律監(jiān)督的效力;完善行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督建設;盡快制定相關(guān)法律，加強社會監(jiān)督;健全監(jiān)督經(jīng)驗交流學習機制，加快監(jiān)督隊伍建設，提高整體素質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】 地方政府;依法行政;監(jiān)督機制

行政執(zhí)法監(jiān)督是指享有監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)、政黨、社會團體、社會組織和公民個人等作為監(jiān)督主體，對作為監(jiān)督對象的行政執(zhí)法主體及行政公務人員的行政執(zhí)法行為，進行監(jiān)察與督促的活動。[1]目前我國擁有的監(jiān)督主體較多，如權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、政黨、公民等，都可以通過一定的方式和途徑對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督。事實上，行政執(zhí)法監(jiān)督在促進和保障行政機關(guān)依法行政，實現(xiàn)依法治國方面起著極為重要的作用。具體來說，它是加強和完善社會主義法制的重要步驟;是督促和保障行政機關(guān)履行法定職責的有力武器;是預防和糾正行政執(zhí)法人員執(zhí)法過錯的有效手段;同時也是維護公民、法人、和其他組織合法權(quán)益的重要保障等。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督機制的重要性

建國以來我國比較重視行政執(zhí)法監(jiān)督機制的建設和完善，改革開放以來，隨著我國社會主義法制建設的不斷推進，行政執(zhí)法監(jiān)督作為我國行政法制建設的重要組成部分，已經(jīng)取得了很大的成效，初步形成了一個具有眾多監(jiān)督主體，監(jiān)督范圍廣泛，監(jiān)督形式多樣的行政執(zhí)法監(jiān)督體系。就監(jiān)督主體的角度而言，主要包括權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，新聞監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督等;而從監(jiān)督的內(nèi)容而言，不僅可以包括各級政府抽象行政行為的合法性及合理性，也可以包括具體行政行為的合法性及合理性;再者從監(jiān)督的范圍而言，有對國家各級、各類行政機關(guān)是否依法行政監(jiān)督，也有對國家公務員是否遵紀守法，廉潔奉公進行的監(jiān)督;從監(jiān)督制度上來看，制度建設步伐越來越快、越來越到位，如醞釀了二十年的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》已從2007年1月1日開始施行。但是，我們需要正視的是，目前我國的行政執(zhí)法監(jiān)督工作狀況還不盡如人意，整個依法行政執(zhí)法監(jiān)督機制還存在著一定的缺陷，離“依法治國、依法行政、建設社會主義法治國家”的要求還有一定的差距。

二、當前我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制存在的問題及原因分析

1、意識偏差與制度缺陷，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督阻力重重

權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，就是指各級人民代表大會以及縣級以上人民代表大會常務委員會對各級國家行政機關(guān)及其工作人員進行的監(jiān)督。[2]由于權(quán)力制約、權(quán)力地方化、部門利益、監(jiān)督制度疲軟、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的認識分歧等因素的存在，客觀上會出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督缺位或監(jiān)督不力的情形，使得地方政府的行政執(zhí)法行為偏離或背離法律法規(guī)的既定要求，為權(quán)力濫用提供了機會。就目前情況分析，造成人大監(jiān)督不力的原因主要有：

（1）行政執(zhí)法人員主動接受人大監(jiān)督的意識薄弱。自縣級以上地方人大設立常委會20多年以來，無論從監(jiān)督者還是從被監(jiān)督者來說，真正能夠從國家政治制度的角度和社會主義民主政治建設的高度充分認識人大監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督工作的重要性的觀念和意識還比較弱。有些人認為人大監(jiān)督是挑刺，就是對他工作的否定，因此對人大提出的意見、建議不重視。加上封建思想殘余仍然在作怪，對“人治”傳統(tǒng)的極度推崇，使得不少執(zhí)法人員有一種居于人民群眾之上的“優(yōu)越感”，而沒有樹立起真正的責任觀念和主動接受監(jiān)督的意識，沒有重視人大的監(jiān)督行為和監(jiān)督意見。

（2）監(jiān)督隊伍的自身建設問題。一是人員結(jié)構(gòu)不夠合理。如年齡偏大的人員雖然有著黨性強，覺悟高，要求嚴等優(yōu)勢，但隨之而來的是存在著“退居二線”、“船到碼頭車到站”的思想，或者存在著不思進取、身體欠佳的一面，履行監(jiān)督職責時難免會打折扣。二是部分同志業(yè)務水平不夠高。從理論層面來說，人大性質(zhì)決定了人大的監(jiān)督工作必須要以法律法規(guī)為準繩，嚴格按照程序辦事。但在現(xiàn)實中，由于部分同志是從黨委或政府部門過來的，因為平時公務比較繁忙，從而導致對人大業(yè)務知識學習不夠，鉆研不夠精，法律水平不夠高，對人大監(jiān)督工作不夠了解、底氣不足等問題。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作尤其困難。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是中國社會的基層行政區(qū)域。過去總有“山高皇帝遠”的一些說法，就是表示在這些較偏遠的地方基層，監(jiān)督力量是非常薄弱的，監(jiān)督工作也是非常困難，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府部門，卻往往又直接與民眾打交道。由于沒有像縣級以上的人大常委會的機構(gòu)負責人大閉會期間的一切重要事宜，所以我國就特設了人大主席團，但是按照我國《地方組織法》規(guī)定，它不是鄉(xiāng)級人大的常設機關(guān)，不可以代行本級人大的部分職權(quán)，鄉(xiāng)級人大主席、副主席的職責主要在于“聯(lián)系”、“組織”和“反映”等方面的日常工作。而且實踐中，鄉(xiāng)級人大主席、副主席還擔負著其他一些任務，時間精力都較分散，很難集中精力從事人大工作，促進人大對本級政府的監(jiān)督，很難起到帶頭監(jiān)督的作用。

2、認識不統(tǒng)一、制度不完善，法律監(jiān)督工作難開展

我國憲法第129條規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。但是，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)法律監(jiān)督被忽視、監(jiān)督工作難開展等問題，這些問題很大程度上挫傷了檢察干警的積極性，影響了監(jiān)督的實質(zhì)效果。

（1）對法律監(jiān)督的概念還沒有統(tǒng)一定論。一般而言，人們能夠把一事物和其他事物區(qū)別清楚，主要是通過概念從而懂得某一事物的內(nèi)涵和外延開始的。但作為憲法大法里規(guī)定的專門法律術(shù)語，還沒有對法律監(jiān)督概念做一個具體的定義，目前社會上所使用的定義雖說都大同小異。但從嚴格的法律角度來講，這是不規(guī)范的，概念應該只有唯一一個，這樣才能保證統(tǒng)一性。因為沒有唯一的定義，是造成現(xiàn)實中監(jiān)督人員舉棋不定、處于被動地位的一個重要原因。

（2）對法律監(jiān)督權(quán)的范圍界定不統(tǒng)一。目前國內(nèi)許多學者對于法律監(jiān)督權(quán)的范圍還沒有統(tǒng)一看法，如有的認為：檢察機關(guān)的職能不能籠統(tǒng)地歸為法律監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)自身的辦案活動不能稱之為法律監(jiān)督，只有監(jiān)督別人的活動，才稱得上監(jiān)督。[3]這些爭議并不是毫無意義，因為這關(guān)系著法律監(jiān)督者在什么情況下去執(zhí)法，關(guān)系著其他監(jiān)督主體在什么情況下該向誰舉報的問題等等。就其原因，主要是跟立法上的疏漏有關(guān)，立法上不具體，對于理論研究和現(xiàn)實操作的統(tǒng)一就會出現(xiàn)分歧。

（3）人民監(jiān)督員制度不完善。自2003年實行試點以來，實踐證明，人民監(jiān)督員是符合法律監(jiān)督的發(fā)展要求的，是能夠更好的促進檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。但在實踐過程中，人民監(jiān)督員還是存在著一些問題，一方面是人民監(jiān)督員選任的條件，存在著“精英化”和“人民性”的分歧;另一方面是人民監(jiān)督員在監(jiān)督范圍方面的問題，實踐中發(fā)現(xiàn)有些地方檢察機關(guān)，特別是省檢察院，由于立案把關(guān)比較嚴格，可進入監(jiān)督程序的案件非常少，造成人民監(jiān)督員“無事可做”、浪費資源的現(xiàn)象。

3、制度不夠健全，職責不夠明確，引發(fā)行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的混亂

所謂行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督指行政機關(guān)內(nèi)部的上級行政機關(guān)對屬下級行政機關(guān)，專門監(jiān)督機關(guān)、主管行政機關(guān)對其他行政機關(guān)進行的監(jiān)督。[4]從理論上來講，這種監(jiān)督的優(yōu)勢無論是在監(jiān)督的內(nèi)容上還是在監(jiān)督形式上，都比其他監(jiān)督更為全面和徹底，因為監(jiān)督主體和監(jiān)督對象不僅擁有統(tǒng)一的管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)等特性外，還具有工作職能性質(zhì)比較貼近，比較熟悉技術(shù)手段，以及廣泛的監(jiān)督內(nèi)容等等。

（1）目前地方之間還缺乏統(tǒng)一的層級監(jiān)督法律。目前我國對地方的行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督還沒有專門的立法文獻，在《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》中只作了一些原則規(guī)定，真正對行政復議制度作了專門規(guī)定的只有《行政復議法》。但這并不是非常理想的狀態(tài)，因為我國已有多個省、自治區(qū)、直轄市和較大市依據(jù)這些法律原則規(guī)定，相繼的制定了各自的地方性層級監(jiān)督法規(guī)或者規(guī)章，但由于這些地方性法規(guī)或者規(guī)章所使用的依據(jù)沒有唯一的標準，致使各地所制定出來的規(guī)定不盡一致。由于不一致，造成了各地方政府及行政執(zhí)法部門在實際開展層級監(jiān)督工作中的差異性和不平衡性，影響了層級監(jiān)督的統(tǒng)一推進。

（2）監(jiān)督機關(guān)獨立性差。只有獨立性，才能產(chǎn)生權(quán)威性，才能使監(jiān)督客體處于一種超然的位置，才能產(chǎn)生監(jiān)督的震撼性。[5]我國《行政監(jiān)察法》第七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務以上一級監(jiān)察機關(guān)領導為主。”但該法第34條又規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察意見，應當報本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)同意?！鄙鲜鲆?guī)定在另一層面使得監(jiān)察機關(guān)處于雙重領導體制下，致使監(jiān)督人員處于監(jiān)督難、不敢監(jiān)督的困境。

（3）側(cè)重于事后監(jiān)督。監(jiān)督講究的是在規(guī)范的前提下對行政執(zhí)法是否準確執(zhí)法進行監(jiān)督，而完善的行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督應該包括事前、事中和事后監(jiān)督三個方面。但是，我國一直較多的把行政執(zhí)法監(jiān)督的重點放在追懲性的事后監(jiān)督，忽視預防和過程中的控制。雖然我國近幾年在“反腐”上面加大了查處力度，也取得了明顯的廉政效果。但長期以來的反腐行動也證明，這種事后的懲罰方式在取得監(jiān)督成效之前已經(jīng)讓國家和人民造成了很大的利益損害。況且，事后懲罰的方式也由于事前監(jiān)督的不到位而讓國家和人民痛惜一些本來是很優(yōu)秀的人才。據(jù)此，這種側(cè)重于事后懲罰性監(jiān)督所取得的成績遠遠不足達到我們依法治國的長遠計劃。如2006年5月18日發(fā)生在山西省大同市左云縣新井煤礦“5.18”的特別重大透水事故，出事煤礦礦主憑借其特殊的各種關(guān)系，對外界實施“瞞報”礦難實際工人，并聯(lián)系有關(guān)行政人員有計劃地組織轉(zhuǎn)移礦難工人家屬、逃匿人員、銷毀藏匿各種圖紙等技術(shù)資料，給事故調(diào)查設置了重重障礙，大大增加了事故調(diào)查的難度。而在事故發(fā)生前，這個煤礦連續(xù)幾年超采而無人問津，行政執(zhí)法監(jiān)督人員出于多方原因也只是走走過場而已，睜一只眼，閉一只眼，沒有什么監(jiān)督實效可言。

雖然后來對相關(guān)人員進行了不等程度的懲罰，但這也暴露了我們的行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督所存在的一些問題，沒有能在事前采取完善的預防矯正性做法，忽視了內(nèi)部一些人員的工作思想情況，埋下了種種問題。

4、人才培養(yǎng)機制不健全，造成監(jiān)督隊伍的整體素質(zhì)較差

具體而言可分為四個方面：一是專業(yè)性監(jiān)督人才比較少，部分監(jiān)督人員缺乏專業(yè)知識，對行政法律法規(guī)學習掌握不到位，在監(jiān)督工作中出現(xiàn)底氣不足，怕拿不準，怕說外行話的不正?，F(xiàn)象;二是監(jiān)督隊伍人員的監(jiān)督立場態(tài)度問題。在地方上，由于受到地方的特殊情況影響，一些監(jiān)督人員見所采取的監(jiān)督措施不能取得預期效果，或者目睹了一些監(jiān)督人員由于對監(jiān)督客體采取了積極的監(jiān)督行動，而后受到打擊報復等等原因，一些監(jiān)督人員就選擇了明哲保身的方法，即不作為做法。三是監(jiān)督經(jīng)驗不足，部份監(jiān)督人員不注重監(jiān)督前的調(diào)查研究，缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容和切實可行的監(jiān)督意見，從而使整支監(jiān)督隊伍在監(jiān)督時出現(xiàn)沒有深度、監(jiān)督形式單一和辦法少、缺乏剛性和實效等問題。四是目前很多地方所錄用的監(jiān)督人員都是直接從本地方選取的，雖然他們對當?shù)氐那闆r很熟悉，便于監(jiān)督，也的確比錄用外地人員較有優(yōu)勢。但另一方面卻是因為他們與當?shù)赜兄Ыz萬縷的牽連，在錄用程序和監(jiān)督過程上都大打折扣，自然而然的就出現(xiàn)問題。如本文所提及的案例中，存在的官商勾結(jié)關(guān)系。一些當?shù)刂饕块T負責人不僅參與幫助瞞報，還負責轉(zhuǎn)移受難家屬以掩人耳目等問題。

三、完善我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制的對策建議

關(guān)于如何完善當前我國地方行政執(zhí)法監(jiān)督體系的建設，這里講究一個“適度”原則，遵循實際情況。雖然我們要求服從法律，但是由于行政執(zhí)法的具體形式太多，目前我們還不能在短時間制定出盡善盡美的政策出來，所以我們更加應該堅持從我國國情出發(fā)，區(qū)別不同情況，對實踐中比較成熟的經(jīng)驗，加以深化、細化，作出具體規(guī)定;對于實踐中尚不成熟的經(jīng)驗、又需要作規(guī)定的，就要注意彈性空間，為進一步改革完善留下余地。

1、強化人大的龍頭監(jiān)督權(quán)威

（1）加強宣傳力度促進人大監(jiān)督意識的提高。針對目前對人大監(jiān)督的意識誤區(qū)，在采取立法的重要前提之下，還應進行目前的緊急宣傳教育和長期的宣傳戰(zhàn)略計劃。加強對黨政領導干部的學習教育，讓老同志明白在新形勢下人大監(jiān)督的龍頭重要性;讓新同志從一開始就培養(yǎng)人大監(jiān)督意識，這對于整個監(jiān)督系統(tǒng)的完善是有重大積極意義的。具體措施：

①從思想上達成共識，保證宣傳行動的統(tǒng)一推進。各地方需要認清當前社會發(fā)展的整體形勢和各地的特殊性，統(tǒng)一思想，明確地方監(jiān)督成效對地方之間相互的影響、對中央和地方之間的建設的影響，積極探討宣傳方案。積極學習《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，革除與《監(jiān)督法》相違背的機制和習慣，進而協(xié)調(diào)組織分配。

②以宣傳人大監(jiān)督權(quán)威為重點，普及人大監(jiān)督知識的學習范圍。各地方結(jié)合當?shù)靥攸c，宣傳方式和途徑可選擇靈活多變，但在宣傳內(nèi)容上要保證統(tǒng)一。主要宣傳內(nèi)容為兩個方面：一是從多角度宣傳人大監(jiān)督在整個監(jiān)督體系中是最具權(quán)威的監(jiān)督主體，加大社會對人大監(jiān)督的重要意義以及權(quán)威的領導地位的認可程度，這是宣傳的基本要求;二是對人大監(jiān)督的工作程序等具體內(nèi)容進行宣傳，掀起一股積極學習的氛圍，真正保障宣傳到位、認真學習的要求。

（2）人大監(jiān)督法制制度的建設以及完善。必須強化人大監(jiān)督權(quán)力建設，進一步落實憲法和法律賦予人大及其常委會的監(jiān)督職能，解決監(jiān)督不力的問題。建立和完善相關(guān)制度，改進權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，以人大為龍頭，帶動和維護其他監(jiān)督力量。這種監(jiān)督是最具有權(quán)威性的監(jiān)督。它不僅可以直接對行政執(zhí)法行為實行監(jiān)督，而且可以對行政機關(guān)和司法機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督活動進行再監(jiān)督。近年來各級權(quán)力機關(guān)以執(zhí)法檢查的形式行使監(jiān)督權(quán)，成績顯著。如《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議于2006年8月27日通過，并自2007年1月1日起開始施行。自此，我國立法機關(guān)的監(jiān)督工作步入法治化軌道，這是一個跨越性的進步，但這對于我國法制社會的建設還只是個開頭而已，我們還需要不斷的探索、不斷的進步，才能保證法制建設的順暢性。

（3）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及主席團的建設。對于當前在地方基層反映較大的行政執(zhí)法較亂、行政執(zhí)法監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設是完善整個監(jiān)督體系的關(guān)鍵因素。首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織人員開始，要嚴格按照當?shù)厝丝诒壤x出相應人大代表。這樣做的好處是可以保證人大會議的正常召開，盡可能選出代表各方面利益的代表，及時討論目前較突出的問題。其次是人大主席團的建設，最好是能擁有專職人選，這樣能保證在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開會期間所需的準備，又能保證人大閉會期間的正常運轉(zhuǎn)，保持同上面的聯(lián)系，密切聯(lián)系當?shù)厝罕?，及時收集、轉(zhuǎn)達人民群眾的來信來訪。

（4）借鑒國外經(jīng)驗，建立符合我國實際的人大監(jiān)督專員制度。所謂人大監(jiān)督專員，就是由人大及其常委會選出通曉法律知識的杰出、正直的人擔任監(jiān)督員，以人大特派員的身份專門負責實施監(jiān)督的模式。我國在行政執(zhí)法監(jiān)督中可嘗試設立人大監(jiān)督專員職位。作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特別措施之一，不僅能夠增強監(jiān)督主體的獨立性，強化監(jiān)督效果，適應我國特殊的市場環(huán)境，還能起到拓展監(jiān)督方式的作用，也能起到推動當前我國特殊的經(jīng)濟體制改革時期所需要的作用。

2、保障法律監(jiān)督的效力

（1）從立法上明確法律監(jiān)督的唯一定義。從憲法上定義法律監(jiān)督的具體內(nèi)涵，不認可目前所使用的各種關(guān)于法律監(jiān)督的定義。主要目的是能讓監(jiān)督主體和監(jiān)督客體在最短時間內(nèi)達成最大共識，使雙方在監(jiān)督活動中培養(yǎng)一種潛在的默契。這是一種有法可依的法制要求，在此基礎之上，才能達到執(zhí)法必嚴、執(zhí)法必效的作用。

（2）從立法上明確規(guī)定監(jiān)督客體接受監(jiān)督的具體義務。依法治國的前提是有法可依，抽象的執(zhí)法概念不能滿足日益進步的社會發(fā)展需求，特別是對于監(jiān)督客體，需要更具體更詳細更到位的執(zhí)法依據(jù)，才能保障監(jiān)督執(zhí)法的順暢性。所以我呼吁，我們需要在相關(guān)監(jiān)督法律中盡快的制定出監(jiān)督客體的具體義務，這其實是體現(xiàn)一種監(jiān)督有無效力的最好見證。如監(jiān)督客體必須按照法定程序和法定方式接受監(jiān)督，必須積極配合監(jiān)督檢查的要求，在規(guī)定時間內(nèi)和范圍整改所查出來的問題等等一些具體的義務。這能夠從法制上保證監(jiān)督主體受國家強有力的保障，保證執(zhí)法違法的得到應有懲罰，也是保證問題能得到及時的解決。

（3）繼續(xù)推進人民監(jiān)督員的制度建設。自2003年10月以來，在人民檢察機關(guān)設立的人民監(jiān)督員制度取得了明顯的監(jiān)督成效。但還是需要在幾個方面繼續(xù)推進：

①選任條件方面。人民監(jiān)督員不完全像政協(xié)委員和人大代表那么專業(yè)、那么高法律素質(zhì)的“精英”，之所以叫“人民監(jiān)督員”就是從“人民”角度出發(fā)。人民監(jiān)督員需要的是能夠兼顧到各個階層、各種職業(yè)，使這種監(jiān)督主體更具廣泛的代表性。所以在選人人民監(jiān)督員上應該重“人民性”，盡量輕“精英化”。

②監(jiān)督范圍方面。目前我國已有一些省份出臺了相應的法規(guī)，劃分人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作活動范圍。如為了充分發(fā)揮和保證人民監(jiān)督員的效能，應當規(guī)定人民檢察院定期向人民監(jiān)督員通報查處查辦案件情況，并邀請他們參加有關(guān)檢察活動，回訪案件當事人，列席有關(guān)會議，了解工作情況。這樣不僅能盡量體現(xiàn)民主，還能吸取到更廣泛人民監(jiān)督員的多方意見，起到監(jiān)督更加全面、更加到位的效果。在此，我建議全國人民代表大會盡快結(jié)合地方的情況制定出一部統(tǒng)一的涵括人民監(jiān)督員的監(jiān)督制度。

3、完善行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督建設

我們應加強專門行政監(jiān)督機構(gòu)的自身建設，增強其專門性和權(quán)威性，實行執(zhí)法和監(jiān)察分離，落實違憲違法審查制度，強化制約機制同時加強機構(gòu)之間協(xié)調(diào)溝通，合理配置使機構(gòu)效用最大化。

（1）完善現(xiàn)有行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督法律規(guī)范，制定專門的地方層級監(jiān)督法律。法治社會的首要前提就是有法可依，從立法上統(tǒng)一地方內(nèi)部層級監(jiān)督，這是最根本的保障。國家應當結(jié)合地方原有的層級監(jiān)督法規(guī)和規(guī)章，制定專門的層級監(jiān)督法律，統(tǒng)一明確層級監(jiān)督的監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍等有關(guān)問題。

（2）嘗試改革行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的雙重領導體制，實行行政執(zhí)法監(jiān)督的垂直領導。通過這樣的途徑可以解決行政內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體的地位低、權(quán)威不足等問題，提高行政監(jiān)督效能。這樣也可以盡量避免人情關(guān)系的影響，具體而言，可在監(jiān)察機關(guān)實行自上而下的垂直領導體制，下級監(jiān)察部門只受上級監(jiān)察部門的領導監(jiān)督，由上級任免干部，干部只對上級負責，不受當?shù)仄渌姓块T的約束。

（3）獨立的經(jīng)費預算。經(jīng)濟上不獨立，依賴于監(jiān)督客體，那監(jiān)督效果仍然不理想。各地每年應該做好對監(jiān)察機構(gòu)的單獨費用預算，下級監(jiān)察部門從本系統(tǒng)的上級領取費用，這樣使監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)濟上不再依賴同級行政機關(guān)，使執(zhí)行監(jiān)督所需經(jīng)費及時到位，保障監(jiān)督的實效。

（4）完善監(jiān)督程序，建立與外部監(jiān)督主體有效的協(xié)調(diào)機制。要求把監(jiān)督工作貫穿于整個過程，即包括事前、事中、事后監(jiān)督，把握住每個環(huán)節(jié)，還需要結(jié)合外部監(jiān)督，努力建設成與外部監(jiān)督相結(jié)合的協(xié)調(diào)機制，建設成一個內(nèi)外互補的監(jiān)督環(huán)境，讓監(jiān)督無處不在，誰都看得見監(jiān)督的影子。

（5）建立健全政務公開制度，增強權(quán)利運行的透明度。隔行如隔山，特別是面對行政權(quán)力的復雜性、執(zhí)法的多樣性時，要想監(jiān)督主體通過監(jiān)督來取得很好的監(jiān)督效果是難以想象的事情。所以，應該向社會公開行政執(zhí)法的職責權(quán)限、服務項目、受理程序、辦理時限、收費標準，積極推進政務“陽光工程”。明確要求，凡是涉及人民群眾切身利益的事項以及職能范圍內(nèi)應該向人民群眾和社會公開的事項，都應向人民群眾和社會公開。

（6）完善職能分離制度。所謂職能分離，即采取案件調(diào)查職能只能由執(zhí)法部門負責，而法制部門負責聽證和裁決。具體程序是在執(zhí)法部門將案件調(diào)查終結(jié)后，提出調(diào)查報告和處罰建議，然后將案件移交法制部門。法制部門對調(diào)查報告與處罰建議進行形式審查后，負責告知當事人處罰的事實、理由。這樣做的意義是可以避免執(zhí)法主體和監(jiān)督主體是同一主體從而把畸形監(jiān)督的可能性降到最低，把監(jiān)督效能放到最大。

（7）嘗試重點推行特定公職人員財產(chǎn)申報制度?，F(xiàn)代法治國家的實踐所證實，實施公職人員財產(chǎn)申報制度的成效顯而易見，且是“反腐打黑”的重要途徑。但由于多方面原因，在我國推行這項制度卻并非易事，目前推行全國性的財產(chǎn)申報制度還比較困難，實際效果也并不理想。因此，我們可以嘗試采取重點突破的辦法，把重點放在一些如行政執(zhí)法機關(guān)的首長或者經(jīng)濟管理人員等人員上，認真實行財產(chǎn)申報制度，以積累經(jīng)驗加以推廣。

4、盡快制定相關(guān)法律，加強社會監(jiān)督

在本案中，雖然地方上的公眾和社會監(jiān)督受到很大的壓力，但我們也應看到，一些群眾還是敢于站出來監(jiān)督的，只是范圍較窄而已。所以我們應該抓住這些好的勢頭，爭取將法律制定得更完善，培養(yǎng)更廣泛人民群體的民主意識，讓人民懂得自己才是國家的主人，而不是某個利益集團和個人，清除傳統(tǒng)的特權(quán)觀念，等級觀念等非平等思想，樹立起平等意識，那么社會這一監(jiān)督主體還是能夠起到巨大的舉報和監(jiān)督作用的。

（1）應盡快出臺行政執(zhí)法公開的相關(guān)政策，實現(xiàn)行政公開。行政公開是行政執(zhí)法監(jiān)督的必要前提，只有行政公開，公眾了解并掌握行政執(zhí)法的相關(guān)知識、相關(guān)程序，懂得相互的義務和權(quán)利;只有行政公開透明，行政相對人能夠參與行政過程，行政相對人才能積極、主動地參與行政過程，才能逐漸增強監(jiān)督意識，在多方面努力下，才能營造出行政相對人敢去監(jiān)督、并積極探索如何才能監(jiān)督的大好局面。

（2）應盡快制定一部《新聞法》，保證新聞媒體的獨立地位。通過以法律的形式確立新聞監(jiān)督的性質(zhì)、范圍和權(quán)限等方面，從而保證新聞媒體的獨立地位。因為新聞輿論監(jiān)督是行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，目前在我國，眾多監(jiān)督主體很大程度上是依靠新聞媒體的傳播之快、范圍之大等等的特性才能起到讓社會皆知的作用，也是新聞監(jiān)督，才能夠深入揭露、善于暴露在地方上的一些重大問題，如山西礦難案件，就是通過央視電視臺記者曝光才讓如“山西煤礦隱瞞事故”等問題公布于世，讓眾人皆知隱藏著的不公現(xiàn)象，也引起大家的監(jiān)督意識，聲討意識，起到團結(jié)的作用。再者，在現(xiàn)代社會中，新聞權(quán)被認為是除立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力之外的“第四權(quán)力”，我們更應注意讓這種監(jiān)督權(quán)力發(fā)揮到最大。隨著人民群眾主體意識、參與意識的增強，以及行政執(zhí)法公開性、透明度的提高，社會監(jiān)督的作用會越來越大。程序以及監(jiān)督的效力以法律的形式固定下來，為行政執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)和手段，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性，防止行政執(zhí)法監(jiān)督的隨意性。通過制定規(guī)范使新聞輿論監(jiān)督走上制度化和規(guī)范化的道路。

（3）完善民主黨派、社會團體、人民群眾對行政執(zhí)法的監(jiān)督。①加快普法教育的推廣步伐和覆蓋范圍。知法懂法是依法執(zhí)法的前提，也是實現(xiàn)正確監(jiān)督的基礎。盡管在社會監(jiān)督這一群體里，有一些有法律專業(yè)知識的人才，但由于我國法制起步較晚、經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢等因素，影響了我國在地方上的普法教育工程，法律人才還是較緊缺的，這也是當前制約我國法制社會建設的一個重要難題。因而，地方相關(guān)監(jiān)督主體要通過多種途徑，如從法律法規(guī)的剛性細化監(jiān)督主體所擁有的權(quán)利，或者組織以各種團體為中心的免費普法教育學習，選派一些優(yōu)秀的法律工作者講授，讓社會監(jiān)督主體這一版塊能盡快掌握到監(jiān)督所必需的律文知識，增強權(quán)利意識，以保證執(zhí)行監(jiān)督時對自身的保護。

②聯(lián)合監(jiān)督。針對國家權(quán)力監(jiān)督主體具有直接法律效力的特點，要明確規(guī)定，社會監(jiān)督主體請求聯(lián)合監(jiān)督時，相關(guān)權(quán)力監(jiān)督機關(guān)要積極配合，給予最大幫助，以協(xié)助社會監(jiān)督的進行，保障社會監(jiān)督的效果。團結(jié)就是力量，和諧促進進步，監(jiān)督主體相互之間能夠采取聯(lián)合監(jiān)督而又分工明確，這樣，既可以增加監(jiān)督力度，又能起到經(jīng)常溝通，達到良好溝通的效果。

5、健全監(jiān)督經(jīng)驗交流學習機制，加快監(jiān)督隊伍建設，提高整體素質(zhì)

在完善執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設進程中，專業(yè)人才的建設具有舉足輕重的地位。如本文案例中所提到的，在對煤礦安全監(jiān)督檢查時礦工說：“那些檢查的人什么都不懂，來礦上檢查，他們也不知道哪些地方存有安全隱患，哪些地方有超采。”這樣的隊伍是不可能完成監(jiān)督任務的，而且，這樣素質(zhì)的隊伍也是與我們當前提倡的依法治國的要求格格不入的。而加快隊伍的整體素質(zhì)建設，無疑是推進“進、出口”建設的一個重要步驟。這兩者是相互促進、相互影響的。

（1）制度保障是最根本、也是最穩(wěn)定的保障途徑。地方人大應該以地方政府報告為引導，以國家相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合當?shù)靥攸c制定出適合地方情況的行政執(zhí)法監(jiān)督保障制度，并注意邊實踐邊總結(jié)。這樣才有實施的實際性、過程的順暢性、結(jié)果的可觀性。很大程度上能大大減低中央的政策到地方實施時所引起的摩擦。

（2）從思想上統(tǒng)一對“經(jīng)驗交流機制”這一舉措的重要認識。實踐經(jīng)驗表明，探索是一個很艱巨很漫長的過程，如果要我們眾多的監(jiān)督主體都去靠自己的努力去逐步完善自身，從而完善整個巨大的監(jiān)督體系的話，不采取在整個監(jiān)督機制內(nèi)進行學習交流，或者放棄別人的成功經(jīng)驗等做法，那都是很不現(xiàn)實、也很不明智的一種選擇?，F(xiàn)代越發(fā)達的國家，越想取得更大的成功，就越懂得如何去學習別人已經(jīng)走過、并認真借鑒吸收別人總結(jié)出來的經(jīng)驗。道理也同樣，基于我國現(xiàn)在各種監(jiān)督主體的發(fā)展現(xiàn)狀，我們首先得從思想上形成統(tǒng)一的認識，一定要組織好相互學習、相互交流的機制，保證“優(yōu)秀的監(jiān)督成果共享，成功的監(jiān)督經(jīng)驗共勉”的真正實現(xiàn)。

（3）采取多樣性的學習交流措施，保證方式的靈活性?？偟脑瓌t是在全國范圍內(nèi)促成“監(jiān)督時認真，監(jiān)督后交流”的學習交流氛圍，要求定期或不定期的由上層領導負責舉辦。各類行政執(zhí)法監(jiān)督主體通過各種途徑，交流成功的經(jīng)驗和吸取失敗的教訓，獎勵優(yōu)秀的監(jiān)督機構(gòu)或個人，激勵他們更加努力于監(jiān)督事業(yè)的建設;及時的發(fā)現(xiàn)監(jiān)督隊伍中思想或其他方面落后的人員，采取思想教育學習的方法對這些人員進行改造，從而可以以整體的力量迅速推進我國行政執(zhí)法監(jiān)督的建設。具體要求：一時間上的要求。應該分為定期舉辦和不定期舉辦。定期主要是以年度為單位，主要面向國內(nèi)省與省之間，可以以年初或以年中為一年定期舉辦的起始時間，這樣可以從體制上保證交流學習的順利進行和按期舉辦。不定期主要是各地方所管轄的范圍，可以以季度來舉辦，也可以根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生來舉辦，這主要是能夠保證同一管轄領域里上下交流渠道通暢，上面可以考核下面地方的情況，下面可以向上面反映情況，而平級之間可以相互學習。二是關(guān)于舉辦過程的資料問題。對于交流學習時用的資料，要用統(tǒng)一的材料，以便于各地監(jiān)督人員學習交流的順暢性、資料易讀易懂性。學習交流結(jié)束后可以相互索要相關(guān)資料，但原單位一定得保存好原件。

四、結(jié)語

完善的地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制是地方法制建設和各方面良性發(fā)展的重要保證，是推進我國建設社會主義法制社會的關(guān)鍵性因素。其歷史的使命性、任務的艱巨性、過程的煩瑣性，都是無可避免的。在對地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制進行研究探索過程中發(fā)現(xiàn)，很多監(jiān)督主體都存在著較明顯的問題，而這些問題也都正在干擾著其自身的效力發(fā)揮。所以，我們要求機制中任何一個監(jiān)督主體都必須注重自身的發(fā)展和完善，以高標準高要求促進步;機制中的各個監(jiān)督主體都必須正確面對所存在的問題，及時的研究產(chǎn)生問題的原因，結(jié)合當前我國社會發(fā)展特點，作出相對應的調(diào)整和解決措施;獨立不代表孤立，獨立是為更好的更快的完成職責，孤立是脫離群體、脫離整個機制的錯誤舉措，因此，我們要求各監(jiān)督主體自身快速的完善起來、成熟起來的同時還要求他們相互之間進行定期或不定期，定量或不定量的進行相互學習交流、相互促進和諧。通過這樣的種種途徑，完善地方政府的行政執(zhí)法監(jiān)督機制，帶動地方的法制建設，起到推進我國法制社會的整體建設。

【注 釋】

[1][2] 姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京大學出版社，2004.227、239.

[3] 許海峰.法律監(jiān)督的理論與實證研究[M].北京法律出版社，2004.11.

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[8] 莊建南.強化法律監(jiān)督與檢察權(quán)配置[M].北京：中國檢察出版社，2006.

【作者簡介】

王民祥（1982.01—）男，漢族，河南濮陽人，行政管理碩士研究生學歷，中共肇慶市委黨校市情研究中心講師，研究方向：政府改革;公共治理.