歐洲兒童照顧對(duì)我國(guó)的啟示

白照君?李晉康

【摘 要】 文章敘述了歐洲兒童照顧、人力資本與人力資本投資的概念內(nèi)涵，論證了我國(guó)借鑒歐洲兒童照顧政策的可行性。探析歐洲兒童照顧體系建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示：轉(zhuǎn)變政策理念，提高對(duì)普通兒童照顧的重視;加強(qiáng)兒童照顧公共設(shè)施建設(shè);加大對(duì)兒童的直接補(bǔ)貼力度。

【關(guān)鍵詞】 兒童照顧;人力資本;社會(huì)投資;啟示

20世紀(jì)六七十年代，歐洲越來越多的女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，由于兒童照顧這一家庭責(zé)任給女性就業(yè)帶來困難，女性生育率降低。為提高生育率，兒童照顧體系得到政府重視。此后政府加大對(duì)兒童照顧的資金投入，幫助分擔(dān)女性家庭責(zé)任，以提高女性就業(yè)率，增加勞動(dòng)力市場(chǎng)人力資源。同時(shí)鼓勵(lì)生育，為勞動(dòng)力市場(chǎng)注入未來人力資本，緩解了老齡化壓力。我國(guó)自2015年10月全面二孩政策實(shí)施以來，政策效果并未達(dá)到預(yù)期水平，反映出社會(huì)生育意愿降低。其中原因包括我國(guó)兒童照顧體系的缺失導(dǎo)致女性平衡工作和家庭難度加大，女性在工作和家庭之間的選擇變得困難，社會(huì)對(duì)女性就業(yè)歧視加劇。無論是生育率的下降還是女性難以重返勞動(dòng)力市場(chǎng)，都是社會(huì)人力資本的損失。因此加大兒童照顧投入力度，建立健全兒童照顧體系有助于擴(kuò)充社會(huì)人力資本，符合社會(huì)人力資本投資理念。

一、兒童照顧、人力資本與人力資本投資的概念內(nèi)涵

1、兒童照顧

根據(jù)已有文獻(xiàn)，本文中的兒童照顧指國(guó)家或雇主通過育兒津貼、產(chǎn)假、日托設(shè)施等方式支持幫助家庭分擔(dān)兒童照顧責(zé)任，使年輕父母（尤其是母親）能夠有時(shí)間和精力投入勞動(dòng)力市場(chǎng)的政策措施，指來自家庭以外的兒童照顧，是社會(huì)福利的一部分。歐洲工業(yè)革命早期，兒童照顧被視為家庭內(nèi)部責(zé)任，政府及社會(huì)干預(yù)較少，兒童照顧僅僅是為貧困家庭提供的托幼服務(wù)。隨著工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展，越來越多的女性勞動(dòng)者投入到生產(chǎn)活動(dòng)中，家庭不能再承擔(dān)全部的兒童照顧責(zé)任，有識(shí)之士主張為家庭提供兒童照顧服務(wù)，從而推動(dòng)了婦女產(chǎn)假、兒童津貼等福利的產(chǎn)生。此后兒童照顧政策都是在津貼、假期、托幼設(shè)施的基礎(chǔ)上調(diào)整和完善。由此可見，來自家庭以外的兒童照顧大多以產(chǎn)假、育兒津貼、兒童津貼、公共托幼設(shè)施等形式體現(xiàn)。

2、人力資本與人力資本投資

根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨和貝克爾創(chuàng)立的人力資本理論，人力資本是指存在于人體之中的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的知識(shí)、技能和體力（健康狀況）等質(zhì)量因素之和。這一理論認(rèn)為人力資本是“活資本”，比生產(chǎn)設(shè)備、硬幣等“硬資本”具有更大的升值空間，尤其是在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代人力資本將發(fā)揮更大的作用。該理論還認(rèn)為提高人口質(zhì)量、加大教育資源投資是提升人力資本的重要途徑。

20世紀(jì)90年代，歐洲國(guó)家家庭模式發(fā)生變化，越來越多的女性投入到勞動(dòng)力市場(chǎng)。同時(shí)人口出生率下降，老齡化程度提高，給歐洲傳統(tǒng)的福利國(guó)家敲響警鐘，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的新問題，福利國(guó)家將兒童照顧提上日程。并且在此之前，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和福利政策之間出現(xiàn)矛盾，成為維系福利國(guó)家的阻礙，促使福利國(guó)家的支持者們尋求解決方案。英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯即為解決方案的提供者之一，他提出的“社會(huì)投資”理論將社會(huì)福利視為對(duì)社會(huì)的投資，旨在將消極福利變?yōu)榉e極福利，將被動(dòng)福利變?yōu)橹鲃?dòng)福利，尤其注重人力資本投資和利用風(fēng)險(xiǎn)資源，緩解了福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策之間的矛盾。歐洲福利國(guó)家在吉登斯理論的支持下，將兒童照顧政策理念從社會(huì)福利轉(zhuǎn)換為社會(huì)投資，出發(fā)點(diǎn)從福利制度的健全轉(zhuǎn)化為促進(jìn)就業(yè)、進(jìn)行社會(huì)投資，極大地推動(dòng)了西方福利國(guó)家兒童照顧的發(fā)展。

3、兒童照顧與人力資本投資的關(guān)系

（1）健全兒童照顧有助于擴(kuò)充當(dāng)前人力資源。第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)女性未就業(yè)的原因中，69.3%的被調(diào)查者是因?yàn)榱侠砑覄?wù)，而照顧兒童是家務(wù)中重要的一部分?？梢姸鄶?shù)女性由于承擔(dān)兒童照顧責(zé)任而不能從事社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)活動(dòng)，是社會(huì)人力資源的損失。雖然人力資源的擴(kuò)充不一定帶來人力資本的增值，但人力資源通過培訓(xùn)、教育、時(shí)間可以轉(zhuǎn)化為人力資本，是提升人力資本的數(shù)量基礎(chǔ)。健全兒童照顧體系有助于政府幫助家庭尤其是年輕女性承擔(dān)部分家庭責(zé)任，減輕其家庭負(fù)擔(dān)，從而有時(shí)間、精力投入勞動(dòng)力市場(chǎng)，是對(duì)市場(chǎng)人力資源的擴(kuò)充，是使人力資本增值的數(shù)量基礎(chǔ)。反之，有限的兒童照顧設(shè)施、不健全的兒童照顧體系則成為擴(kuò)大婦女就業(yè)的阻礙。以德國(guó)為例，20世紀(jì)末，德國(guó)兒童照顧設(shè)施薄弱，能夠享受到兒童照顧設(shè)施的兒童在3-6歲半的兒童還不到3/4，同時(shí)沒有照顧更小年齡兒童的幼兒園，幾乎所有的小學(xué)都是半日制。婦女加入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人數(shù)大增，高于歐盟的平均水平，但實(shí)際參加工作的人數(shù)大大低于英國(guó)和斯堪的納維亞國(guó)家，有力證明了在承擔(dān)照顧兒童責(zé)任的婦女中，越來越多的人希望參加勞動(dòng)力市場(chǎng)，但是因?yàn)槿狈和疹櫟墓卜?wù)而不能參加。1996年后，德國(guó)實(shí)行3-6歲的兒童都有權(quán)利上幼兒園，擴(kuò)大對(duì)三歲以下兒童的照顧設(shè)施，并改革勞動(dòng)力市場(chǎng)政策以支持女性重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。研究表明，兒童照顧設(shè)施的擴(kuò)張使有3-6歲孩子的母親參加工作的人數(shù)從1996年以來增加了7.5%。

（2）健全兒童照顧是對(duì)未來人力資本的投資?！吨袊?guó)婦女兒童發(fā)展綱（2011-2020年）》指出“兒童是人類的未來，是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源?！睆膬和蛸N、托幼設(shè)施、學(xué)前教育方面加強(qiáng)政府、社會(huì)對(duì)兒童照顧責(zé)任的承擔(dān)，是從數(shù)量和質(zhì)量方面對(duì)社會(huì)未來人力資本的投資。

從數(shù)量方面來看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在追求效率、效益的環(huán)境下對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)要求大大提高，職場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力加大。而以兒童照顧為主的家庭責(zé)任使許多年輕女性實(shí)現(xiàn)家庭和工作二者關(guān)系的平衡，一些女性以職業(yè)生涯發(fā)展為主要追求，主張晚育甚至不育，使得社會(huì)生育率降低。最突出的表現(xiàn)為2015年“全面二孩”政策并未達(dá)到預(yù)期效果，可見社會(huì)生育意愿降低。而健全兒童照顧，有助于緩解由家庭責(zé)任給女性帶來的壓力，消除因?yàn)樯龓淼念檻]，從而提高生育意愿，有助于擴(kuò)充未來人力資源。從質(zhì)量方面來看，學(xué)前教育是人力資本投資的初始階段。健全學(xué)前教育，使更多兒童有機(jī)會(huì)接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，傳授兒童基礎(chǔ)入門知識(shí)，有助于兒童啟蒙，為將來兒童成長(zhǎng)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是對(duì)未來人力資本的投資。

二、我國(guó)借鑒歐洲兒童照顧政策的可行性

歐洲作為福利國(guó)家的發(fā)源地，在建立社會(huì)福利制度方面是其他國(guó)家的典范。20世紀(jì)九十年代，歐洲國(guó)家向后工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)型，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，越來越多的女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力工作效率、能力的要求不斷提高，競(jìng)爭(zhēng)壓力加大，女性平衡家庭和工作難度增加，是導(dǎo)致生育率降低，人口出生率下降，老齡化加劇等社會(huì)問題的原因之一。而兒童照顧被視為緩解這些社會(huì)問題的途徑之一。經(jīng)過近四十年的發(fā)展，歐洲福利國(guó)家的兒童照顧政策為年輕父母重返勞動(dòng)力市場(chǎng)提供了機(jī)會(huì)，為勞動(dòng)力市場(chǎng)擴(kuò)充了人力資源，緩解了人口結(jié)構(gòu)變化帶來的壓力，在促進(jìn)就業(yè)、提高兒童受教育水平方面發(fā)揮了重要作用。

21世紀(jì)以來，我國(guó)政府出臺(tái)的政策中把殘障兒童、家庭殘缺兒童作為保護(hù)對(duì)象較多，對(duì)一般兒童的照顧有所忽視。當(dāng)前社會(huì)人口老齡化嚴(yán)重、家庭規(guī)?？s小、穩(wěn)定性減弱，政府對(duì)一般兒童權(quán)益保障的缺失使得兒童照顧責(zé)任全部落在家庭內(nèi)部，尤其是母親身上，導(dǎo)致女性勞動(dòng)力就業(yè)壓力增大，家庭負(fù)擔(dān)增加，生育率下降。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，兒童照顧體系缺失的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)面臨與歐洲國(guó)家相似的生育意愿降低、女性勞動(dòng)力就業(yè)難度增加等問題，因此歐洲兒童照顧體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有很大借鑒價(jià)值。

三、歐洲兒童照顧體系建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

隨著“全面二孩”政策的實(shí)施，社會(huì)對(duì)兒童的關(guān)注升溫，兒童照顧體系構(gòu)建提上政府工作日程。而歐洲經(jīng)過改革完善，兒童照顧體系較我國(guó)更加成熟，其中經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

1、轉(zhuǎn)變政策理念，提高對(duì)普通兒童照顧的重視

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府意識(shí)到人力資本在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的重要作用。兒童是國(guó)家的未來，對(duì)兒童照顧的投資符合社會(huì)投資理念。同時(shí)兒童照顧體系的建立能夠緩解家庭尤其是女性照顧兒童的壓力，增加女性勞動(dòng)時(shí)間，間接推動(dòng)女性就業(yè)。因此，對(duì)兒童照顧政策的定位應(yīng)從社會(huì)福利支出轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人力資本的投資。

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)期，主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。兒童照顧不應(yīng)滿足于對(duì)兒童生存需求，而應(yīng)該主張兒童生存和發(fā)展需求并重。21世紀(jì)以來，我國(guó)出臺(tái)的相關(guān)政策大多將弱勢(shì)兒童群體作為保護(hù)目標(biāo)，致力于滿足困難兒童的生存需求，而對(duì)普通兒童的投資不足，因此還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)普通兒童在津貼、托幼設(shè)施方面的支持。

2、加強(qiáng)兒童照顧公共設(shè)施建設(shè)

以幼兒園為例，到2017年全國(guó)幼兒園數(shù)量比上年增加1.51萬所，增長(zhǎng)率為6.31%，但仍然不能滿足社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的需求。同時(shí)，公辦幼兒園和民辦幼兒園在服務(wù)人群、服務(wù)水平、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公辦幼兒園，由于父母?jìng)兌疾辉缸尯⒆印拜斣谄鹋芫€上”，都希望給兒童提供水平較高的學(xué)前教育，由于學(xué)前教育需求的上升，導(dǎo)致“入園難，入園貴”問題突出，學(xué)前教育成為阻礙兒童成長(zhǎng)成才一大障礙，不符合對(duì)兒童進(jìn)行投資的理念。因此，加大兒童照顧設(shè)施供給，是緩解“入園難，入園貴”問題的有效方法。

由于政府人力、物力、財(cái)力有限，兒童照顧設(shè)施提供的責(zé)任不應(yīng)該只由政府來承擔(dān)。政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)、支持作用，鼓勵(lì)社會(huì)參與到兒童照顧設(shè)施供給中來，政府可以通過加大財(cái)政補(bǔ)貼、政策支持等體現(xiàn)其公共屬性。通過政府參與、監(jiān)管，保證兒童照顧服務(wù)質(zhì)量，有利于兒童發(fā)展，為未來勞動(dòng)力市場(chǎng)提供人力資源。同時(shí)大大緩解家庭兒童照顧壓力，分擔(dān)母親兒童照顧的責(zé)任，有助于女性勞動(dòng)力重返職場(chǎng)，減輕社會(huì)對(duì)女性就業(yè)的歧視，推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)健康發(fā)展。

3、加大對(duì)兒童的直接補(bǔ)貼力度

瑞典是福利國(guó)家的典范，兒童照顧政策體系也處于世界前列。20世紀(jì)九十年代，政府曾對(duì)兒童照顧政策進(jìn)行改革，推出了“兒童照顧津貼計(jì)劃”。父母可以用兒童照顧津貼支付兒童照顧的費(fèi)用或補(bǔ)貼家用，還可以在私人和公共兒童照顧機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇，分擔(dān)家庭兒童照顧的資金壓力。同時(shí)對(duì)家庭而非兒童照顧機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使私人和公共兒童照顧機(jī)構(gòu)形成競(jìng)爭(zhēng)，從而提高服務(wù)質(zhì)量，讓兒童接受更高質(zhì)量的照顧和學(xué)前教育。

當(dāng)前我國(guó)對(duì)兒童直接的資金補(bǔ)貼主要集中在弱勢(shì)兒童群體。2011年，民政部發(fā)布《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》“探索建立兒童津貼制度，并建立困境兒童分類保障制度，逐步將受艾滋病影響兒童、重病、重殘、罕見病兒童和在押服刑人員子女等事實(shí)上無人撫養(yǎng)兒童納入保障范圍?！钡菍?duì)普通兒童的補(bǔ)貼十分少見。因此我國(guó)應(yīng)盡快建立對(duì)普通兒童的直接補(bǔ)貼政策，以應(yīng)對(duì)“入園難、入園貴”，女性就業(yè)受歧視等社會(huì)問題。對(duì)兒童的直接補(bǔ)貼對(duì)當(dāng)前和未來勞動(dòng)力市場(chǎng)有促進(jìn)作用，是社會(huì)人力資本投資。從當(dāng)前來看，父母尤其是母親則無需長(zhǎng)期留在家中照顧兒童，而是有時(shí)間和精力投入到職場(chǎng)并獲得工作報(bào)酬，增加了當(dāng)前勞動(dòng)力數(shù)量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，女性工作報(bào)酬為兒童提供充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，使其有接受高質(zhì)量照顧與教育的物質(zhì)支持，有助于兒童發(fā)展，是對(duì)未來人力資本的投資。

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【作者簡(jiǎn)介】

白照君（1998.10—）女，漢族，河北張家口人，河北工業(yè)大學(xué)人文與法律專業(yè)本科在讀.

李晉康（1999.8—）男，漢族，河北滄州人，河北工業(yè)大學(xué)人文與法律專業(yè)本科在讀.

本文為中共天津市委黨校/天津行政學(xué)院2019年度校院科研課題《京津冀區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中基本公共服務(wù)共建共享的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展路徑研究》（TJDXKY1904）;2017年河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目《河北省城市貧困家庭代際傳遞軌跡與破解政策研究》（SQ171021）;2015年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《河北省社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》（HB15GL104）階段性成果