秦朝是中國歷史上第一個中央集權(quán)的大帝國，這是學界的通行看法。這個帝國，已經(jīng)具有了后世帝國的許多特征，例如權(quán)力集中于國君之手、家族血緣政治，等。本文所要追溯的，是這個集權(quán)體制形成的歷史。

從時段上看，戰(zhàn)國中期秦之商鞅變法，定立君主法權(quán)，在地方實行縣制(即從封建制轉(zhuǎn)向郡縣制)，使秦已具有了帝國的雛形。從此，最高統(tǒng)治者已經(jīng)擁有了境內(nèi)所有的土與民，在地方設(shè)置可以撤換的官員以統(tǒng)治之。這些官員領(lǐng)民而不有土，只是按照不同的層級代替國君來管理而已。這與后來的秦帝國在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)沒有本質(zhì)的不同。在以后的中國歷史上，中央對地方的控制只是在此基礎(chǔ)上對地方行政機構(gòu)的層級、數(shù)量多寡等次要方面進行調(diào)整而已，并無實質(zhì)性的改變。所以，商鞅變法實際上是中國古代地方行政制度史的轉(zhuǎn)折點。

地方行政即中央對地方的控制，是中央集權(quán)的另一面。研究地方行政制度，是為了搞清楚秦中央集權(quán)在地方的實現(xiàn)過程和機制。秦在西周中后期興起，春秋初年立國，逐漸走向中原歷史的前臺。春秋早期，以初縣即對邊地的控制為標志，秦與晉、楚等大國一樣成為中國古代地方行政制度最早萌芽的地方。近年，隨著新的考古工作的進行，秦較早占領(lǐng)的冀戎之地(甘肅甘谷毛家坪一帶)，又有新的重要考古發(fā)現(xiàn)。特別是子車銘文戈的出土，給我們研究秦的地方行政制度史提供了新的資料和契機。(1)甘肅省文物工作隊、北京大學考古學系：《甘肅甘谷毛家坪遺址發(fā)掘報告》，《考古學報》1987年第3期；趙化成：《秦人從哪里來？尋找早期秦文化》，《中國文化遺產(chǎn)》2013年第2期；早期秦文化聯(lián)合考古隊(梁云、侯紅偉執(zhí)筆)：《早期秦文化研究的又一突破：2014年甘肅毛家坪遺址發(fā)掘豐富了周代秦文化內(nèi)涵》，《中國文物報》2014年11月14日。另外，毛家坪的資料(包括子車戈)2015年冬曾在北京大學賽克勒博物館展出，筆者曾目驗了所有展品。下引毛家坪資料不另行注。其中，聚訟已久的縣制的起源問題，是本文討論的重點。

一、商周的中央與地方

在商鞅變法之前，秦的地方行政制度已經(jīng)經(jīng)歷了長時間的發(fā)育。春秋早期秦之立國，是秦政治與行政制度開始建立的標志。從淵源來說，秦的一些政治與行政因素是可以上推到商周時代的。秦文化既與西北土著文化關(guān)系密切，又從西周文化的母體里發(fā)育成長，從根源上擺脫不了三代文化的血脈。

根據(jù)歷史、政治地理學者的研究，商代的中央與地方存在著統(tǒng)屬與控制關(guān)系。商王所居，稱為“商”，其外的地方稱“四方”“四土”。商王朝與方國之間存在著一定的控制關(guān)系，這種關(guān)系與后世的中央集權(quán)制下中央對地方的支配不同。(2)李曉杰：《中國行政區(qū)劃通史》(先秦卷)，復(fù)旦大學出版社，2009，第233-236頁。商代的國家政權(quán)，有的學者認為是方國聯(lián)盟的形式，商王既利用親屬關(guān)系管理王畿內(nèi)的民眾，又利用軍事征服、祭祀等手段控制更多的方國，形成聯(lián)盟，商王自己就是這個聯(lián)盟的政治與軍事首長。(3)林沄：《商代的國家形式》，載《商史三題》，(臺北)“中研院”歷史語言研究所，2018，第1-46頁。同時，從甲骨文來看，至少在一些情況下，商王還是這個方國聯(lián)盟的宗教首領(lǐng)。

商朝對于地方控制權(quán)的維系，血緣是一個重要的原則。(4)王國維認為商代無嫡庶之分，嫡庶之制蓋始自西周，其所立以弟及為主，輔之以子繼。王國維：《殷周制度論》，載《觀堂集林》卷十，中華書局，1959，第451-480頁。李玄伯在1935年發(fā)表的《希臘羅馬古代社會研究序》中則認為“商人的王位資格恐亦有相當條件，亦即說商人恐已有大小宗的現(xiàn)象，雖然現(xiàn)在的商代史料對此尚無足證”。李玄伯：《希臘羅馬古代社會研究序》，載《中國古代社會新研》，中華書局，2010，第9-58頁。后來學者利用發(fā)現(xiàn)的甲骨文資料，認為商代有大小宗的存在無可疑問，血緣是商代政治社會的重要法則?，F(xiàn)代學者甚至認為商王也如西周一樣，是大宗。有甲骨文所記載的“多子”“小子”，即眾多的大小族長。商王與這些人以及還有外族的族長(“多生[姓]”)分配、掌握著商朝的政治權(quán)力。商王之族即所謂的“多子”，除“商”即王畿之外，有些還生活于更遠的地方。西周社會的血緣特征則更為典型。在周王之下，有“子”(大宗)、“小子”(小宗)等族長以及“百生(姓)”等異姓族長。(5)林沄：《從武丁時代的集中“子卜辭”試論商代的家族形態(tài)》，載《林沄學術(shù)文集》，中國大百科全書出版社，1998，第46-59頁；裘錫圭：《關(guān)于商代的宗族組織與貴族和平民兩個階級的初步研究》，載《古代文史研究新探》，江蘇古籍出版社，1992，第296-342頁；張亞初、劉雨：《西周金文官制研究》，中華書局，1986，第49-50頁；蒲立本：《姬、姜：異姓族群在周人政體組織中的角色》，樊詩琪譯，載伊佩霞、姚平主編《當代西方漢學研究集萃·上古史卷》，上海古籍出版社，2012，第171-197頁。裘先生認為，《左傳》定公四年所記載的“殷民六族”“殷民七族”，就是卜辭中的“多子族”，即商王的同族；而金文中的冀、“懷姓九宗”，大概就是外族了，其也是有宗族組織的。筆者認為裘先生的這個說法是可信的，但他與吉德煒(David N. Keightley)、蒲立本認為卜辭中的“多生(姓)”為商王的同族(吉認為“生”同“甥”，指的是父親的姐妹的兒子或母親的兄弟的兒子)，則不如林、張、劉等先生所說其為外族族長顯得合理。這些人屬于西周社會的統(tǒng)治階層。商周青銅器銘文中有類似的“族徽”，代表氏或更小的血緣單位。與氏共存的，還有姓。(6)按此氏即姓下的分支，周初分封的殷民六族之族，就是指的是氏。參林沄：《對早期銅器銘文的幾點看法》，載《林沄學術(shù)文集》，第60-68頁。同姓則被認為是同血緣。例如嬴姓，其下有秦、江等分支，其實就是氏了。雖然氏經(jīng)常被認為比姓更有地域色彩，但氏的血緣特征還是不容抹殺的。(7)錢杭：《血緣與地緣之間——中國歷史上的聯(lián)宗與聯(lián)宗組織》，上海社會科學院出版社，2001，第86-90頁。

商代的中央和地方具有切實的政治與行政聯(lián)系，前者控制、支配后者。西周則與商不同。西周社會是通過分封建立起來的。周王所控制的地區(qū)，其實僅為所謂的王畿，包括今天的關(guān)中—洛陽一帶；其余地區(qū)，即被稱作“萬邦”“多邦”“庶邦”，或者“東國”之類的那些地區(qū)，是以封建姬、姜兩姓以及圣人之后而形成的諸侯統(tǒng)治區(qū)。諸侯相對于周王，雖然名義上是周的臣下，政治上有“藩屏”周室的義務(wù)，但行政上卻有很大的獨立性，諸侯自己可以在內(nèi)部設(shè)官分職，也可把自己勢力范圍內(nèi)的土地再分配給子弟或家臣。所以，西周的權(quán)力結(jié)構(gòu)是通過分封，用據(jù)點式的城邦國家控制王室力量不及的王畿之外的地區(qū)，從而使政治權(quán)力層級分化，并向中心即周王朝匯聚；但在行政上，周王室所管轄的，只是王畿;諸侯國內(nèi)的行政事務(wù)，除了上卿的任命之類的大事外，基本與周王無涉。其實，即使在王畿，還是有夨那樣占地稱王、政治上獨立的小國。李曉杰總結(jié)道：“西周實際是一個全面分權(quán)的社會，周天子所直接管轄的地域范圍只是王畿而已，至于諸侯國內(nèi)的行政事務(wù)則與周王無涉。周王與各諸侯間只有政治上的統(tǒng)屬關(guān)系，而無行政上的治理支配關(guān)系，不存在中央與地方的行政關(guān)系，如果勉強稱之，這種中央與地方關(guān)系也與后世中央集權(quán)下真正的中央與地方關(guān)系有顯著不同?！?8)李曉杰：《中國行政區(qū)劃通史》(先秦卷)，第238頁。

二、秦早期對地方的控制——毛家坪的例證

縣是中國歷史上的基層行政機構(gòu)?？h制作為中國地方行政制度的基礎(chǔ)，實行了兩千多年?？h的源流，一般認為起源于春秋，定型于戰(zhàn)國，全面推行于秦始皇統(tǒng)一天下。但在郡縣制推廣以前，縣的具體情況是經(jīng)歷了一個長期發(fā)展過程的。此前縣的情況與后來郡縣制下均齊的縣制有很大不同。

周振鶴先生曾縷析了春秋戰(zhàn)國時期文獻中縣的三層含義。一是縣鄙之縣。與都、國相對，指的是都、國以外的地域，與鄙、野意思差不多，是西周以來封建制下形成的地域差異。二是縣邑之縣。縣鄙之縣，雖然與鄙含義近似，但卻不可數(shù)，從楚、晉等國的情況來看，縣的春秋時期又有所變化，縣、邑一樣，有的變成了可數(shù)的行政單位。三是郡縣之縣。最后一種縣即戰(zhàn)國以后郡縣制推廣之后的典型之縣?？たh之縣的特點在于：不是采邑或食邑，而是完全的國君直屬地；長官不世襲，可以隨時或定期撤換；幅員經(jīng)過人為的劃定，而不純粹是天然地形成；縣以下還有鄉(xiāng)里等基層組織。典型的郡縣之縣的形成，是地方行政制度確立的標志。它的重要性如周先生所指出：“地方行政制度的形成并不單是地方一頭的事，同時也是中央集權(quán)產(chǎn)生的標志。只有中央對地方有強大的控制力，才有任命非世襲地方官員的可能，否則即使有新領(lǐng)土也必然走向封建的老路?！?9)周振鶴：《縣制起源三階段說》，《中國歷史地理論叢》1997年第3期。收入《周振鶴自選集》，廣西師范大學出版社，1999，第1-14頁。下引周說非注明者出處同。周門弟子李曉杰持有基本相似的觀點。見李曉杰：《中國行政區(qū)劃通史·先秦卷》，第240-251頁。本文將以冀為例，探索秦縣的形成過程，以便從地方行政的角度剖析秦中央集權(quán)形成的歷史。

有學者根據(jù)《秦本紀》秦武公十年(公元前688)“伐邽、冀戎，初縣之”這條記載，認為春秋早期秦已設(shè)縣，冀戎所在的甘肅甘谷為所謂的“華夏第一縣”(10)牛彥君：《甘谷毛家坪遺址發(fā)掘有重大突破——實證“華夏第一縣”設(shè)立的歷史沿革》，《甘肅日報》2014年9月5日。。也有人對秦縣的性質(zhì)即發(fā)展階段估計較低，認為不能與楚、晉同時之縣相比。例如童書業(yè)先生認為，春秋時代秦國落后，在戰(zhàn)國中期商鞅變法“并諸小鄉(xiāng)聚，集為大縣”普遍實行縣制之前，未必能有縣制(11)童書業(yè)：《春秋左傳研究》，童教英校訂，中華書局，2006，第168頁。；顧立雅則認為落后的秦國不可能是縣制的起源，縣應(yīng)起源于楚、晉那樣的大國，完全忽視了秦與周王朝在政治和地域上的密切關(guān)系。(12)顧立雅：《中國官僚制度的開始：縣的起源》，《中國史研究動態(tài)》1979年第1期。在甘谷進行考古發(fā)掘的學者認為，這里可能就是冀縣所在。(13)早期秦文化聯(lián)合考古隊(梁云、侯紅偉執(zhí)筆)：《早期秦文化研究的又一突破：2014年甘肅毛家坪遺址發(fā)掘豐富了周代秦文化內(nèi)涵》，《中國文物報》2014年11月14日。學者們總體上對春秋秦縣的認識比較模糊，缺乏明確的估計。筆者認為，基于毛家坪新的考古發(fā)現(xiàn)，對初縣冀的性質(zhì)應(yīng)加慎重考慮，因為這牽涉到秦對“西戎”的控制進程、中國地方行政制度史乃至秦文化源流這些重大問題。

經(jīng)過對縣制的長期探討，現(xiàn)在學者們對于縣有了如下基本認識。

第一，春秋時期秦、晉、楚等國所置之縣，包括秦所謂的初縣之縣，乃早期之縣，與典型的郡縣之縣并不等同;但二者在國君直屬地這一點上，則是相通的，是一以貫之的?？h是國君的屬地，與卿大夫采邑有別。對此，顧頡剛等學者早已指出。(14)顧頡剛：《顧頡剛古史論文集》卷五《春秋時代的縣》，載《顧頡剛?cè)罚腥A書局，2011，第231-274頁。近年又有王暉先生的論述，使此認識稍顯深入。在談到早期的縣制時，王先生有如下看法：

所謂的“縣”實際上就是指西周春秋時期在周王畿或諸侯境內(nèi)，沒有分封給公卿大夫作采邑的都邑和鄙野，是直屬周王或諸侯管轄的，就被稱之為“縣”; 而這些“縣”也是由周王或諸侯直接派官吏去進行管轄治理。(15)王暉：《西周春秋“還”制性質(zhì)研究——從“縣”的本義說到一種久被誤解的政區(qū)組織》，《史學集刊》2017年第1期。

第二，與第一點相聯(lián)系，縣制的源流，或許可以追溯到西周。

現(xiàn)在的學者們在探索縣制源流時，多強調(diào)早期的縣與后來典型的郡縣的縣之間的差異，而忽視了二者之間內(nèi)在的相似性和連續(xù)性，這實際上是不對的。二者的本質(zhì)都是國君直屬地，這一點從先秦到秦漢都無變化。池田雄一認為：“就春秋之縣來說，縣大夫?qū)儆诠珯?quán)的范圍，其統(tǒng)帥力對縣固有的性質(zhì)影響頗大。春秋列國使用‘縣’這一新的稱呼，目的在于排除舊有的統(tǒng)治氏族的勢力，通過公權(quán)來掌控或縣系(《說文解字》：‘縣，系也?！?其勢力范圍。從這一事實本身看來，其與秦漢郡縣關(guān)系密切?！?16)池田雄一：《中國古代的聚落與地方行政》，鄭威譯，復(fù)旦大學出版社，2017，第406頁。如果承認這種相似性和連續(xù)性，春秋時代無疑就已經(jīng)是縣的早期階段，那么，關(guān)于縣的萌芽則可以上溯更早。

由于是國君屬地，與卿大夫采邑、諸侯封地不同，所以，縣的擴展也代表國君權(quán)力的擴張。直至秦漢時期，天下皆為國君之縣，而國君也成了“縣官”。(26)《史記·絳侯周勃世家》之《索隱》：“縣官謂天子也。所以謂國家為縣官者，《夏(家)[官]》王畿內(nèi)縣即國都也。王者官天下，故曰縣官也?！?參見《史記》卷五十七，第2079頁。

第三，早期之縣與典型的郡縣之縣，社會組織已經(jīng)發(fā)生了很大變化。這種變化在春秋時期普遍設(shè)縣之時已經(jīng)開始了。如增淵龍夫以齊滅萊以及楚縣陳、蔡為例，認為“封邑、封國與縣的差異，至少在春秋時代不是采邑和直轄地的不同，而是它們內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的不同。封邑和封國，保存了原來氏族的組織結(jié)構(gòu)和秩序，并以原來的總體形態(tài)作為服屬的形式被統(tǒng)治，但是春秋時代的縣，則是將邑原來氏族的組織結(jié)構(gòu)和秩序完全打破而進行統(tǒng)治的形式了”(27)增淵龍夫：《中國古代的社會與國家》，呂靜譯，上海古籍出版社，2017，第353頁。。上引周振鶴先生歸納典型的郡縣之縣的四個特點時，也曾著眼于縣制前后社會組織的變化，如典型的郡縣之縣以鄉(xiāng)里治民，而非如春秋之縣，還存在血緣組織結(jié)構(gòu)。

第四，縣是重要的軍賦基地，特別是早期的縣，軍事意義突出。如楊寬先生以春秋楚縣為例，認為楚縣直屬于國君，性質(zhì)是“別都”；縣尹是一縣之長，是一縣之師的統(tǒng)帥，由國君任命調(diào)遣；這些縣如陳、蔡等都位于邊境地區(qū)，是邊防重鎮(zhèn)，是楚與北方爭霸的重要基地，是軍賦(包括兵役和軍需)重要的來源地。(28)楊寬：《春秋時代楚國縣制的性質(zhì)問題》，《中國史研究》1981年第4期。收入《楊寬古史論文選集》，上海人民出版社，2003，第61-83頁。其實在縣制起源的另外兩個國家——晉、秦，也是如此。

在這些新認識的基礎(chǔ)上，我們就可以來審視毛家坪的資料了。

毛家坪遺址位于甘肅省甘谷縣西約25公里處的磐安鎮(zhèn)(舊磐安鄉(xiāng))毛家坪村，渭河南岸，西為渭河支流南河，沿南河是一條通往秦人老家禮縣的道路。整個遺址包括墓地和居址兩個部分，20世紀80年代北京大學和甘肅文物部門曾在此進行了小規(guī)模發(fā)掘。(29)參上引甘肅省文物工作隊、北京大學考古學系：《甘肅甘谷毛家坪遺址發(fā)掘報告》，《考古學報》1987年第3期。2012年以來，考古工作者又進行了新的發(fā)掘和調(diào)查，探明遺址南側(cè)的墓地共有墓葬千余座，另有車馬坑、灰坑等，居址被現(xiàn)代村莊所壓，無法開展工作。墓地的溝西區(qū)發(fā)現(xiàn)有高級別的墓葬M2059和M2058。前者隨葬五鼎，有車馬坑，后者為隨葬三鼎。墓地溝東區(qū)也發(fā)現(xiàn)有三鼎墓M1049。子車氏戈出于M2059，上有銘文“秦公作子車用”“不廷”等約十四字，其余漫漶暫不可識。整個墓地的年代從西周晚期延續(xù)到戰(zhàn)國。(30)梁云：《秦文化重要遺址甘谷毛家坪》，《大眾考古》2013年第11期。毛家坪一帶早年是冀戎的生活地，春秋早期武公時代被秦征服設(shè)縣。發(fā)掘者推測，毛家坪可能是冀縣之所在，若再考慮這個墓地是此地最大的墓地以及《水經(jīng)注》等文獻記載，這個推測是有理的。按照現(xiàn)有的有限資料，可以推知子車氏及冀縣的一些基本情況。

戈銘中的子車，就是《左傳》《詩經(jīng)》中有名的秦貴族子車氏，《史記》之《秦本紀》《趙世家》(31)《史記·趙世家》扁鵲語：“昔秦繆公嘗如此，七日而寤。寤之日，告公孫支與子輿曰： ‘我之帝所甚樂。吾所以久者，適有學也。帝告我：晉國將大亂，五世不安；其后將霸，未老而死；霸者之子且令而國男女無別?！珜O支書而藏之，秦讖于是出矣?！眳⒁姟妒酚洝肪硭氖?，第1786-1787頁。《扁鵲列傳》作子輿。春秋中期穆公死后，秦用子車氏“三良”——奄息、仲行、鍼虎為殉，國人哀之而作《黃鳥》，現(xiàn)在還留存于《詩經(jīng)·秦風》中。有學者認為子車氏“三良”之中，奄息、鍼虎是中原對“戎狄”之名的對譯。(32)江頭廣：《姓考——周の家族制度》，轉(zhuǎn)引自許倬云：《西周史》，三聯(lián)書店，1994，第128-130頁。根據(jù)多年的考古發(fā)現(xiàn)，嬴秦宗室貴族采用頭西向的直肢葬、帶有腰坑并殉狗、高級墓有殉人，殉人經(jīng)常會是秦之異族，并且多采用屈肢葬。出土有子車戈的M2059，連同已知的另外兩座貴族墓M2058和M1049，都采用屈肢葬，與秦宗室葬俗不同。再者，子車氏“三良”既然為秦穆公殉葬，應(yīng)不會是秦之同族。從血緣政治的角度看，秦恐怕是不會用同姓貴族去殉葬的，由此可判定子車為秦之異族。但是否就出自冀戎，則無確切的證據(jù)。

結(jié)合文獻、戈的形制及墓葬的其他因素，發(fā)掘者判斷子車戈及M2059的年代在春秋中期是合理的。不過這個年代似乎還可以細化。

M2059的主人隨葬五鼎，屬于大夫一級，與陪葬穆公的“三良”相同。(33)《左傳》杜注子車氏為秦大夫,參見楊伯峻：《春秋左傳注》，中華書局，1995，第547頁。戈銘說子車氏居冀，其一大目的就是討伐“不廷”?！安煌ⅰ本褪恰安煌ァ?，即不朝之義，戈銘大意應(yīng)與傳世秦公簋、秦公大墓殘石磬銘一樣，授予此戈給子車氏，是為了管理、威懾周圍被秦征服的異族。(34)王輝：《秦銅器銘文編年集釋》，(臺北)新文豐出版公司，2000，第44-45頁。這些行為按理只能發(fā)生在秦霸“西戎”之后。按照《秦本紀》等文獻的記載，秦霸“西戎”在穆公三十七年(公元前623)，這應(yīng)是M2059年代的理論上限；兩年后(公元前621)穆公卒，“三良”被用于陪葬，地點在當時的秦都雍(今陜西鳳翔)。這樣，M2059主人的生年可能與“三良”有所重合，應(yīng)屬相近或同輩的子車氏子弟。與“三良”不同的是，M2059的主人葬在了冀縣，卒年應(yīng)該在穆公以后；他在冀縣的生活年代，應(yīng)該就在穆公晚年至后來的康公、共公前后。

子車戈銘文說“秦公作子車用”，并有討伐“不廷”的義務(wù)，說明子車氏是秦君委任管理冀縣的，冀縣當為秦君的直屬之地，而非授予子車氏作為私邑。子車氏作為本地身份最高者，應(yīng)就是子車氏族長，所以發(fā)掘者認為毛家坪墓地具有子車氏家族墓地性質(zhì)，是有一定道理的。問題是，毛家坪現(xiàn)在已知的只有M2059一座五鼎墓，還不能說明子車氏世代或多代皆居于此?，F(xiàn)在已知的子車氏只有一輩生活于此。由此推測，冀的長官應(yīng)是可以撤換的，至少不是完全世襲的。

冀縣從武公時初設(shè)到子車氏的時代，歷經(jīng)半個世紀以上。從子車氏的身份來看，他仍是世襲制下的大夫，使用的還是西周春秋型的禮器，遵從的是西周以來貴族的葬俗傳統(tǒng)。他雖然是冀縣長官，但身份與后世之官僚還有一定差距，冀也不是他的世襲封邑。這些特點所反映的，恰是早期縣的特征。

春秋早期秦武公時代，秦在征服今甘肅天水一帶冀、邽之戎后，然后初縣之即設(shè)縣以治。在關(guān)中的中東部，還設(shè)有杜(今西安南)、鄭(今華縣)兩縣。此時秦之政治重心已經(jīng)徙往平陽(今寶雞東虢鎮(zhèn)附近)，冀、邽、杜、鄭所在乃秦土的西東兩端。初縣行為一直延續(xù)到戰(zhàn)國中期的獻公時代，最后一次設(shè)置春秋型的縣是在櫟陽(35)《史記·六國年表》記載獻公十一年(前374)“縣櫟陽”，參見《史記》卷十五，第716-717頁。；隨后在孝公時商鞅變法之后，設(shè)置的乃典型的郡縣之縣。前者都設(shè)置在邊境地區(qū)，與國都相對，猶如都鄙(縣)，故名之為縣；后者則遍及全境?！秶Z·晉語四》記載，晉文公自秦歸晉，設(shè)官分職，使“異姓之能，掌其遠官”。韋注“遠官即縣鄙之官”，與中官(內(nèi)官)、近官(朝廷之官)相對。從春秋時代的毛家坪以及靈臺景家莊M1等高級墓葬的葬式來看，都是屈肢，墓主為異姓貴族，邊地的守衛(wèi)者大多是異姓，與晉的情況類似。(36)劉得禎、朱建唐：《甘肅靈臺景家莊春秋墓》，《考古》1981年第4期?，F(xiàn)在毛家坪發(fā)現(xiàn)有高級別春秋秦墓，將來不排除在西安、華縣杜、鄭所在也發(fā)現(xiàn)五鼎等級別的春秋秦墓。(37)現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的春秋型五鼎墓，除了毛家坪外，還有寶雞邊家莊、禮縣圓頂山等地。

春秋秦初縣的上述四地，所在都是秦之邊地。從歷史事實來看，這些地區(qū)在秦起到了很大作用。毛家坪位處交通東西南北的交通要道之上，又處與諸戎交接的關(guān)鍵地帶，自然有十分重要的交通、軍事價值?？梢酝葡?，春秋中期后秦霸“西戎”，控制周邊的戎人，戰(zhàn)國以后秦之向東發(fā)展，毛家坪分別充當了穩(wěn)固的橋頭堡和大后方的作用，一如楊寬先生所指出的縣的作用一樣。文獻記載穆公以子車氏“三良”陪葬后，對秦影響極大，使秦既不復(fù)為盟主，也再無力東征(38)《左傳》文公五年：“秦伯任好卒，以子車氏之三子奄息、仲行、針虎為殉，皆秦之良也。國人哀之，為之賦《黃鳥》。君子曰：‘秦穆之不為盟主也，宜哉！’……君子是以知秦之不復(fù)東征也?！眳⒁姟洞呵镒髠髯ⅰ?，第546-549頁。，這與秦對邊縣的依賴有很大關(guān)系。毛家坪墓地墓主的葬式，多位東西向的屈肢葬，與大多數(shù)秦下層民眾的葬式一樣，表明在冀縣長官之下，所控制的對象應(yīng)該是以冀戎為主的人群。毛家坪所出兵車、兵器、子車戈銘文以及溝東區(qū)人骨病理研究(39)洪秀媛：《甘肅毛家坪溝東墓葬區(qū)出土人骨的研究》，碩士學位論文，西北大學文化遺產(chǎn)學院，2014，第20頁。，都可證明這些人是秦軍賦的重要來源。

例如，在毛家坪已發(fā)掘的二百余座墓中，出土有劍、戈、矛、鏃等大量兵器及兵車。子車氏墓M2059本身就出土有二劍三戈，附屬的車馬坑中也有戈、鏃等兵器，足證子車所在之冀是秦之軍事重鎮(zhèn)。這與春秋大國楚、晉的情況相似，特別是同在邊地設(shè)縣的楚(晉在邊地和內(nèi)地都設(shè)縣)。春秋時代的楚、晉之縣，是重要的軍力來源。例如楚滅國為縣，有的兵力可敵一國，楚之陳、蔡等號稱“千乘”(40)《左傳》昭公十二年，參見《春秋左傳注》，第1340頁。。晉之縣也是如此，“成縣”(大縣)可出兵車百乘，晉卿韓起、叔向二人所有的“十家九縣”有兵力謂為“長轂九百”，其余四十縣則“遺守四千”，各有備守之兵車百乘。(41)《左傳》昭公五年，參見《春秋左傳注》，第1269頁。韓起、叔向都是晉卿，九縣為其封邑，每個縣(邑)都有很強的軍事實力。M2059的主人也是大夫，可能與晉韓起等人類似，他所在的冀也有重要的政治、軍事地位。與晉不同而與楚類似，秦縣都在邊地，軍事地位顯得更加突出。

綜上，毛家坪的考古資料包括子車戈等表明，子車氏是嬴秦異姓貴族，其子弟曾被秦君委派為冀縣長官。以現(xiàn)在的資料看，這個職位并非世襲。春秋時期的冀，就是初縣之縣，是秦君直屬的土地。這種早期的縣都位于邊地，與楚類似，其上承西周內(nèi)服之縣，由秦君直屬、并由秦君任命大夫代行管理權(quán)，已經(jīng)具有了后世縣的基本屬性。冀等初縣之地作為秦土，在政治、軍事等方面發(fā)揮了重要作用。作為地方行政制度的萌芽，秦之早期縣制，也首先是從冀這樣的邊地發(fā)展起來的，后來典型的郡縣制即起源于此，在地方行政制度發(fā)展史上具有重要意義。

地方行政制度作為秦朝中央集權(quán)制的重要支撐，經(jīng)歷了長期的發(fā)展過程，至少從縣、道一級的源流來看，即是如此。(42)秦在統(tǒng)一后設(shè)郡，有學者懷疑郡是外來影響的結(jié)果。相對于郡，秦縣材料較多，稍可言之。秦地方行政制度的發(fā)展具有階段性,例如縣，其淵源可追溯到西周時期周王畿的都縣之制。春秋早期秦的初縣行為以及晉、楚的設(shè)縣，是縣制的成長時期；戰(zhàn)國中晚期所設(shè)之縣與春秋縣制并不相同，是縣制的轉(zhuǎn)折期，并在縣上增加了郡一級；秦統(tǒng)一后則普遍設(shè)郡，縣制基本定型，開啟了后世兩千年縣制的歷史。我們可以把縣的起源簡述如下：萌芽于西周，產(chǎn)生于春秋，轉(zhuǎn)型于戰(zhàn)國中期，大規(guī)模推廣于秦代?？h作為秦孕育時間最長、最具代表性的地方行政單位，較早委任大夫管理的冀，屬于縣制發(fā)展歷史的早期階段，是國君委任貴族大夫控制的秦本土，性質(zhì)與戰(zhàn)國中期商鞅變法后典型的郡縣制的縣有別；但秦以此模式對邊地所進行的有效經(jīng)營，是以后過渡到典型的郡縣之縣的基礎(chǔ)?？h的本質(zhì)是國君直屬的行政區(qū)域，是國君派員對其形成有效行政管理的地方。兩周時代的縣，與諸侯封國、大臣及公子封地采邑及外族占地都不相同。從集權(quán)制的另一面來講，縣制的形成和推廣，就是國君“吞并”其他性質(zhì)的土地以及直屬地不斷擴大的歷史，與此相隨的是國君權(quán)威的不斷擴大。所以，縣制的發(fā)展，也是作為中央集權(quán)制的另一頭——皇帝制度形成的重要動力和標志之一。

毛家坪所在的冀，是秦中央集權(quán)形成的重要標本,反映的是秦帝國史的另一面；而秦帝國的地方行政制度，又是中國古代地方行政制度形成的重要基礎(chǔ)。毛家坪遺址的重要性，也于此可見。