北方中小城市地下綜合管廊PPP模式策略探索

孫世梅

【摘要】地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，是解決城市“空中蜘蛛網(wǎng)”、“馬路拉鏈”現(xiàn)象的重要方式。城市地下綜合管廊是保證城市具有可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎設施，已成為城市基礎設施現(xiàn)代化更新與改造以及城市現(xiàn)代化建設的趨勢和潮流。

【關鍵詞】地下綜合管廊PPP模式投融資

改革開放40年來，我國經(jīng)濟得到了飛躍發(fā)展，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。城市地上高樓林立，車水馬龍，但地下工程建設嚴重滯后，與西方發(fā)達國家存在較大差距。2013年以來，國務院及相關部委先后出臺了《關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發(fā)【2013】36號)、《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發(fā)【2014】27號）、《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)【2015】61號）等文件，明確了加大城市管網(wǎng)建設和改造力度的目標，鼓勵各地推進地下綜合管廊建設，并強調(diào)應優(yōu)先考慮引入社會資本，即采取PPP模式建設地下綜合管廊。截至2017年底，我國地下綜合管廊開工長度已達4700公里，形成廊體2500多公里。2018年底，財政部政府和社會資本合作中心共入庫地下綜合管廊項目215個。可以說，我國的城市地下綜合管廊建設呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢，已成為世界上城市地下綜合管廊建設規(guī)模最大的國家。

北方中小城市，經(jīng)濟普遍欠發(fā)達，大部分屬吃飯財政，本地社會資本嚴重不足，供熱等管網(wǎng)對地下綜合管廊建設的需要又大于南方城市，然而地下綜合管廊工程一次性投資大、投資回收期較長，推進地下綜合管廊項目面臨著諸多困難和問題。本文通過對10座北方中小城市建設地下綜合管廊PPP項目的實踐經(jīng)驗進行梳理剖析，以甘肅省金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊PPP項目為例，對北方中小城市建設地下綜合管廊PPP項目提出具有建設性的對策建議。

一、金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程基本情況

金昌市緣礦興企、因企設市，因盛產(chǎn)鎳被譽為“祖國的鎳都”，先后取得國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、全國文明城市等稱號。

目前，金昌市區(qū)現(xiàn)有管道主要敷設在非機動車道和人行道下，由于建成年代較久，經(jīng)常需要維修、改造，一旦開挖，就會出現(xiàn)“馬路拉鏈”及“空中蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象，不僅使國家財產(chǎn)造成巨大損失，也給城市人民生活帶來極大不便。2018年，金昌市人民政府印發(fā)了《金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程規(guī)劃（2016-2030年）》，標志著金昌市地下綜合管廊工程已開始啟動。近期規(guī)劃至2020年，地下綜合管廊總長度達6公里以上；遠期至2030年，地下綜合管廊總長度達40公里以上，占道路主次干道比例超過14%，實現(xiàn)節(jié)約城市建設用地、釋放存量土地、提高城市管網(wǎng)綜合承載能力的目標。近期規(guī)劃管廊建設投資費用為13.05億元，遠期管廊投資費用為34.89億元，總投資費用為47.94億元。2018年，金昌市本級一般公共預算收入為150992萬元，一般公共預算支出為264769萬元。

二、地下綜合管廊工程PPP模式選擇

（一）資本金籌措方式。10座北方城市均以“央企+地方政府”合作為基礎，組建SPV公司，9個市項目公司注冊資金占項目總投資的20%左右，占比最高的吳忠市達到了30%，占比最低的海東市為19.9%。政府部門注入資本金占SPV公司總資本金的比例在10-32%之間，白銀市最低為10%，吳忠市最高為32%，有7個市為20%。其余大部分資本金由中標社會資本聯(lián)合體籌措。

（二）項目運作方式分析。10個市均采用BOT模式，即“建設、運營、移交”，項目堅持靠大聯(lián)強、優(yōu)勢共享，建立“央企+地方政府”的合作模式，引入國內(nèi)一流團隊全面負責SPV公司組建、管廊設計、項目咨詢、工程施工。項目建設期平均為3年，運營期限平均為29年。由于項目投資巨大，大部分運營期處于30年的上限。運營期滿后移交政府。

（三）項目投資額分析。10個項目總投資306.96億元，平均每個項目投資30.7億元。10個項目合計建設長度為409.96千米，每千米平均投資為7561萬元。每千米投資最高的是琿春市，每千米投資為13396萬元，主要是因為建設里程短；其次是公主嶺市每千米投資為12213萬元，蘭州新區(qū)城市綜合管廊每千米投資為4259萬元，是10個城市中每千米投資最低的，也是單個項目建設里程最長的。

（四）使用費收取方式。城市地下綜合管廊PPP項目收取的有償使用費用一般包括入廊費和日常維護費。蘭州新區(qū)城市地下綜合管廊入廊費用為給水150萬元/公里，中水60萬元/公里；電力200萬元/公里，燃氣120萬元/公里，供熱120萬元/公里，通信26萬元/公里；運營管理費兩艙暫按每年59萬元/公里，三艙暫按83萬元/公里收取。吳忠市借鑒湖南常德市綜合管廊各管線單位每年維護管理費標準總額為：路燈、交安35.84萬元，聯(lián)通、中信、國防35.84萬元，鐵通、移動35.84萬元，電信、有線電視35.84萬元，電力109.97萬元，給水146.45萬元，備用部分54.86萬元。每年維護費共計324.64萬元。

（五）回報機制分析。PPP項目的回報機制主要有三種類型：政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種方式。白銀、海東兩市的項目回報機制采用可行性缺口補助，蘭州新區(qū)、琿春、四平、通化、公主嶺、石嘴山、吳忠、石河子等8個市項目回報機制采用使用者付費+可行性缺口補助。

（六）財政補貼支出責任分析。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部財政支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分財政補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔財政補貼支出責任。根據(jù)10個市地下綜合管廊PPP項目財政承受能力論證報告，2020年PPP項目政府計劃支出額和本級一般公共預算支出預計數(shù)之比，最低為海東市0.16%，最高為石河子市5.09%，均符合不高于10%的要求。

三、金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程建設機遇、難點和建議

（一）機遇分析

一是具備建設城市綜合管廊的經(jīng)濟基礎。從經(jīng)濟條件來看，根據(jù)發(fā)達國家城市綜合管廊開發(fā)與人均GDP的統(tǒng)計分析，當該城市或地區(qū)的人均GDP超過3000美元時，就具備大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟基礎。2018年，金昌市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值263.3億元，人均GDP為5.6萬元人民幣，已超過3000美元，具備了開發(fā)城市綜合管廊的經(jīng)濟基礎。

二是現(xiàn)在金昌正在加大發(fā)展新區(qū)建設，開展舊城區(qū)、棚戶區(qū)改造。建設新區(qū)道路時同步進行地下綜合管廊工程，可以大幅降低成本。舊城區(qū)的地下管線由于采用傳統(tǒng)直埋方式，其壽命一般僅有20年，一大批舊管線面臨被淘汰，政府可以在更換老舊管線時，進行城市綜合管廊建設，以降低成本。

三是國家支持力度較大。根據(jù)《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》和財政部下發(fā)的《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》中的相關規(guī)定：中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定3年；補助標準為直轄市每年5億元、省會城市每年4億元、其他城市每年3億元，對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。鼓勵金融機構加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。

四是鋼材、水泥價格現(xiàn)在處于歷史較低水平，修建城市綜合管廊的成本較低。修建城市綜合管廊可以與國家供給側(cè)改革形成有機契合，消化鋼材、水泥的過剩產(chǎn)能。

（二）難點分析

一是融資難度大。城市地下綜合管廊PPP項目普遍投資規(guī)模較大，項目投資壓力較大，相對于南方發(fā)達地區(qū)而言，北方中小城市融資渠道相對較為單一，而且傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資成本較高，更加劇了北方中小城市投融資壓力。

二是項目協(xié)調(diào)難度大。由于城市地下綜合管廊PPP項目涉及的政府相關職能部門、各入廊管線管道單位、社會資本方、項目公司等，還會涉及拆遷，各利益主體訴求不同，增加工作協(xié)調(diào)難度，阻礙項目推進速度。

三是強制入廊無法律依據(jù)。地下綜合管廊工程主要服務于各入廊管線管道單位，各入廊單位的積極配合是實現(xiàn)地下綜合管廊工程價值目標的重要保障。對于規(guī)劃建設綜合管廊的道路和小區(qū)，只有政府強制各管線管道單位入廊，才能實現(xiàn)建設地下綜合管廊的價值。但是，我國目前尚無強制入廊的法律依據(jù)，導致項目未來的入廊率無法保障。

四是收費標準缺乏。入廊綜合入廊費和日常維護費的具體支付標準和方式一般由入廊管線單位向地下綜合管廊的運營管理單位一次或分期支付。目前我國地下綜合管廊PPP項目入廊使用費的定價缺乏明確的標準，具體依賴于地下綜合管廊運營維護單位和入廊單位的協(xié)商確定，是影響地下綜合管廊PPP項目穩(wěn)定持續(xù)實施的重要因素之一。

（三）對策建議

一是加強組織領導。城市地下綜合管廊PPP項目涉及的利益相關者較多，地方政府要成立由主管市長為組長、政府各職能部門、各管線單位、政府方出資代表為成員的項目推進領導小組，統(tǒng)籌負責項目的總體組織和協(xié)調(diào)工作，解決項目建設中存在的實際問題，保證項目順利推進。

二是做好項目前期工作。地方政府要把地下綜合管廊建設作為促增長、惠民生的重點工程來抓，提高對城市地下綜合管廊建設規(guī)劃的重視，進一步完善相關規(guī)劃，科學系統(tǒng)進行城市地下設施規(guī)劃，加強城市地下基礎設施建設和改造，合理布局電力、通信、廣電、排水、熱力燃氣等地下管網(wǎng)，積極做好項目論證、申報等工作，要力爭列入國家地下綜合管廊試點城市。

三是科學統(tǒng)籌推進。要按照“政府推動、企業(yè)為主、市場運作、社會參與”思路，注重“五個結(jié)合”，即綜合管廊建設規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相結(jié)合，理念與智慧城市建設相結(jié)合，施工與市政道路建設相結(jié)合，設計與入廊管線單位需求相結(jié)合，融資與吸引社會資本相結(jié)合。同時，在規(guī)劃中對中水管道、新能源汽車充電樁電纜進行了充分預留，為城市未來發(fā)展打牢基礎。

四是創(chuàng)新體制機制。要以“央企+地方政府”合作為基礎，組建SPV公司；采用“存量轉(zhuǎn)讓+投資、建設、養(yǎng)護一體化+入廊單位付費+可行性缺口補貼” 的PPP項目推進模式，吸引社會資本和入廊單位參與管廊建設及運營；采取“政府主導+市場化運作”模式，聘請專業(yè)項目管理公司、建立特許經(jīng)營機制。

五是完善相關制度。要從法律角度建立強制入廊制度，制定地方性城市建設管理法規(guī)，強制要求綜合管廊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有管線及管道單位必須將自己所使用的管線及管道進入綜合管廊，提高入廊率，增強社會投資方的積極性，降低財政支出壓力。參照其他地區(qū)項目，因地制宜制定科學的入廊費及日常運維費收費標準。