行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問題及對策

龔麗梅

摘要：隨著行政事業(yè)單位現(xiàn)代化管理的需要，行政事業(yè)單位的管理逐步向規(guī)范化、科學(xué)化方向發(fā)展。內(nèi)控建設(shè)在行政事業(yè)單位發(fā)展過程中日顯重要。本文對行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)中存在的管理層未形成內(nèi)控意識，單位職工配合積極性不高，內(nèi)部控制制度體系不完善，信息化建設(shè)不健全，內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨立性，缺少外部監(jiān)督等問題進行分析，并提出解決對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)控建設(shè);存在問題;對策

2012年財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），2014年1月開始全面實施。經(jīng)過這5年多的實踐，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中已經(jīng)摸索積累了一些經(jīng)驗，為更好地開展內(nèi)部控制建設(shè)起到一定作用。同時，也存在一些的問題，需要通過加強宣傳培訓(xùn)，完善內(nèi)控制度體系，強化信息化管理、建立內(nèi)控績效評價監(jiān)督機制，以更好地促進內(nèi)控有效實施。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問題

（一）管理層未形成內(nèi)控意識，單位職工配合積極性不高

領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏內(nèi)控意識。一方面，管理層認為單位本身已經(jīng)有業(yè)務(wù)管理制度和人事財務(wù)相關(guān)制度，按現(xiàn)行制度執(zhí)行就可以了，因此，不需要專門開展內(nèi)控管理工作。另一方面，現(xiàn)在內(nèi)控相關(guān)的法律文件都是財政部頒發(fā)的，文件都是下發(fā)在財務(wù)部門，單位認為是財務(wù)人員的事情，和其他人不相干，執(zhí)行起來配合協(xié)調(diào)性差，從而導(dǎo)致職工參與積極性不高，工作效率和效果不明顯。

（二）內(nèi)部控制制度體系不完善，內(nèi)控工作流于形式

從單位整體制度完善情況來看，一是行政事業(yè)單位大多本身都有自身的業(yè)務(wù)工作制度、財務(wù)制度等，但大多沒有形成制度體系，不夠全面，缺乏可行性和執(zhí)行力;二是有些單位已經(jīng)制定了相關(guān)制度體系，并形成內(nèi)控手冊，但并沒有按規(guī)定落實，內(nèi)控實施流于形式。三是很多單位通過外部協(xié)助，形成統(tǒng)一的制度模板，未能根據(jù)自身情況進行修訂與完善，只是為了應(yīng)對外在檢查。

從單位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)來看，大多數(shù)單位只關(guān)心財務(wù)方面內(nèi)部控制，往往忽略業(yè)務(wù)活動和業(yè)務(wù)流程控制，在預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)中，只關(guān)心付款環(huán)節(jié)的控制，而不注重其他環(huán)節(jié)的控制，不注意崗位的牽制、不相容崗位以及歸口管理，使流程再造不能深入到各個環(huán)節(jié)，不能貫穿于各個業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域，成為財務(wù)部門閉門造車，導(dǎo)致內(nèi)部控制成為形式和空話。

（三）信息化建設(shè)不健全，未建立或完善信息系統(tǒng)

大部分行政事業(yè)單位沒有建立專門的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)或建立不健全，一是資金沒有落實到位，單位領(lǐng)導(dǎo)大多以業(yè)務(wù)為重，對管理不那么重視，沒有安排這項經(jīng)費，財政也沒有專門下?lián)軐ｍ椊?jīng)費。二是不知道怎么建，財政在內(nèi)部控制報告系統(tǒng)里設(shè)置了信息化建設(shè)評價指標，作為內(nèi)控建設(shè)情況的一個評價標準，但很多單位并不知道該怎么去建立信息系統(tǒng)，感覺無所適從，不知該如何開展。三是部分單位把OA系統(tǒng)當(dāng)成內(nèi)控信息系統(tǒng)，但里面沒有內(nèi)控相關(guān)的六大業(yè)務(wù)模塊內(nèi)容，只是單位日常公文處理和請假的審批程序。四是需要內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動，內(nèi)控建設(shè)需要各個部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，信息系統(tǒng)建設(shè)也需要多個部門協(xié)調(diào)建立，但由于內(nèi)部協(xié)調(diào)配合不夠，導(dǎo)致信息不夠全面完整。

（四）內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨立性，缺少外部監(jiān)督

很多行政事業(yè)單位沒有設(shè)立專門內(nèi)審部門，或內(nèi)審監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性，審計范圍局限于財務(wù)控制的監(jiān)督。內(nèi)部審計機構(gòu)大多與財務(wù)部門平行，附屬于執(zhí)行機構(gòu)，缺乏權(quán)威性和獨立性，對內(nèi)部審計工作沒有給予足夠的重視和支持，難以做出客觀公正的評價。另外，行政事業(yè)單位外部監(jiān)督主體主要是財政、審計部門，監(jiān)督內(nèi)容大多是對抽查單位的專項業(yè)務(wù)進行檢查，通常是檢查財政資金運用的合法、合規(guī)性，很少對內(nèi)部控制設(shè)計和實施的有效性進行檢查。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)完善對策

（一）加強培訓(xùn)，組建內(nèi)部控制專業(yè)人才隊伍

由于現(xiàn)階段培訓(xùn)僅是財政部門組織，財務(wù)人員參加的培訓(xùn)，很難滿足行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的要求。建議增加主管部門組織的培訓(xùn)，培訓(xùn)對象擴大到各單位管理層、各部門負責(zé)人和財務(wù)機構(gòu)人員，聘請內(nèi)部控制專家進行專業(yè)輔導(dǎo)，每年舉辦2-3次，固化為培訓(xùn)工作機制，加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理人員的培訓(xùn)，建立內(nèi)部控制建設(shè)專業(yè)人才隊伍。

（二）加強內(nèi)控宣傳，營造內(nèi)控建設(shè)良好氛圍

良好的內(nèi)控建設(shè)環(huán)境，是內(nèi)部控制有效開展的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)控宣傳，圍繞內(nèi)控建設(shè)的意義、工作任務(wù)、建設(shè)舉措、進展情況進行總結(jié)宣傳，通過單位文化建設(shè)墻，官方網(wǎng)站、日常會議等方式開展內(nèi)控建設(shè)宣傳活動，不斷提高職工對內(nèi)控建設(shè)的了解、參與和監(jiān)督，提出意見和建議，為內(nèi)控建設(shè)建立與實施營造良好氛圍，從而促進內(nèi)控建設(shè)有效開展。

（三）建立合理組織架構(gòu)，完善內(nèi)控制度體系

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》 （試行）要求，單位應(yīng)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點和管理需要建立適合的內(nèi)控制度體系，為經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動流程和控制措施有效執(zhí)行提供保證。

在單位組織架構(gòu)方面，應(yīng)由單位內(nèi)控小組下設(shè)人事管理部門牽頭建立單位層面部門、人員組織體系，在人員、崗位、職責(zé)、權(quán)限方面合理安排，明確合理定崗和責(zé)任分配的方法，形成視能授權(quán)，因職定崗，分崗定權(quán)，責(zé)任到位、責(zé)權(quán)明確的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，還應(yīng)建立不相容崗位分離制度、輪崗措施、部門與部門、部門與個人之間的協(xié)調(diào)措施等，并形成制度體系，以增強各崗位人員責(zé)任心。同時，在經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動和業(yè)務(wù)流程方面，各項業(yè)務(wù)活動制度建立，應(yīng)由各業(yè)務(wù)部門處室制定，實行歸口管理，明確風(fēng)險管控點，需要協(xié)調(diào)其他部門，各個部門之間協(xié)調(diào)，溝通，制定完善經(jīng)濟業(yè)務(wù)制度體系和流程，并貫徹落實。

（四）建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，加強信息化管理

財政撥入信息系統(tǒng)建設(shè)專項資金或單位建立配套專項資金，結(jié)合單位自身情況建立內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)控管理的規(guī)范化和程序化，使管理變得更加簡潔和高效，提高單位業(yè)務(wù)管理水平和資金使用效率。

首先，建設(shè)經(jīng)費方面，建議財政建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)項目配套資金，下?lián)艿礁鲝d級單位，由主管部門統(tǒng)一納入預(yù)算，實施政府購買服務(wù)，對一些大型急需建立內(nèi)控信息系統(tǒng)的單位，先建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，再根據(jù)各個單位實際情況鋪展開來，分批撥入配套專項經(jīng)費，建立有效的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。

其次，可采取多種建立方式，內(nèi)控信息系統(tǒng)建立方式可以根據(jù)各個單位特點選擇建立內(nèi)控信息系統(tǒng)。一是在原有OA信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增加功能，按照單位特性設(shè)計，建立具有明確分工，明確工作職責(zé)、管理要求、管理方法和風(fēng)險點的內(nèi)控控制信息系統(tǒng)。二是由主管部門建立統(tǒng)一的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，再分支到各個下屬單位，各個單位在原有的基礎(chǔ)上結(jié)合自身單位特點進行改進完善。三是聯(lián)合同行業(yè)建立統(tǒng)一的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)模板，各單位再結(jié)合自身組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)特點進行補充完善。

最后，建立信息化內(nèi)控管理系統(tǒng)，組織單位內(nèi)部機構(gòu)業(yè)務(wù)負責(zé)人，將各部門內(nèi)控業(yè)務(wù)基本制度和業(yè)務(wù)流程，以及內(nèi)控理念、控制活動和控制措施，由信息專業(yè)人員統(tǒng)一固化到信息系統(tǒng)中，建立內(nèi)控業(yè)務(wù)相應(yīng)模塊。內(nèi)控信息化建設(shè)是一個不斷修改、不斷完善的過程，涉及各個部門的不同業(yè)務(wù)，需要多部門團結(jié)協(xié)力進行，一步一步建立安全、科學(xué)、有效的內(nèi)控信息系統(tǒng)。

（五）建立內(nèi)部控制績效評價和監(jiān)督機制

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》 （試行）指出，單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)控自我評價監(jiān)督制度，財政部門要對行政事業(yè)單位內(nèi)控建立與實施情況進行檢查，審計機關(guān)要對行政事業(yè)單位內(nèi)控設(shè)計和運行的有效性進行調(diào)查了解。

首先，單位應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)立一個內(nèi)審機構(gòu)，或在紀檢部門中配備專業(yè)的內(nèi)審人員，形成業(yè)財合力監(jiān)督體制，確保其擁有相對獨立性，使之有效地開展內(nèi)部審計及內(nèi)控實施評價工作。對單位是否按要求開展，是否按流程執(zhí)行進行檢查，還要檢查內(nèi)部控制存在哪些風(fēng)險漏洞、薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，然后對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理匯總，并提出管理建議，形成報告文件報單位領(lǐng)導(dǎo)。通過開展內(nèi)部控制檢查，以增強各部門各崗位人員嚴格按照內(nèi)部控制操作規(guī)程執(zhí)行的主動性和自覺性。

其次，內(nèi)審部門應(yīng)建立一套內(nèi)控評價體系，對單位內(nèi)控設(shè)計和運行情況進行持續(xù)評價，評價內(nèi)容包括：是否遵循全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則，單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計合理性、權(quán)力集中的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立制衡機制情況、內(nèi)部控制制度和流程建立完善情況、六大業(yè)務(wù)工作職責(zé)分離和風(fēng)險點管控是否存在缺陷等，評價結(jié)果報單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，內(nèi)控小組根據(jù)評價報告提出要求，下發(fā)到各內(nèi)部機構(gòu)，進行整改落實，達到以評促建的效果。

最后，財政和審計部門應(yīng)加強對行政事業(yè)單位內(nèi)控建立和實施的有效性進行專項監(jiān)督檢查，將檢查結(jié)果作為單位績效考核內(nèi)容之一，并作為安排單位下一年度預(yù)算的參考依據(jù)，促使其加強對單位的內(nèi)控管理，為內(nèi)部控制工作的開展?fàn)I造良好的環(huán)境。同時，單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)審的考核評價結(jié)果及財政審計部門的監(jiān)督檢查結(jié)果，將責(zé)任落實到部門和個人，明確獎懲，通過績效獎金及時兌現(xiàn)，以提高全員參與內(nèi)控建設(shè)的主動性，進而更好的推動內(nèi)控建設(shè)。

（六）推廣、吸取內(nèi)部控制建設(shè)單位的成功經(jīng)驗

財政部門通過對行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)實施較好的單位，把其單位內(nèi)控建設(shè)過程、實施經(jīng)驗、取得的成效進行推廣，供其他單位參考學(xué)習(xí)。各單位也可以根據(jù)實際需要去內(nèi)控建設(shè)較好的單位進行實地考察，或通過座談、會議、電話咨詢等方式進行交流，研討，吸取成功經(jīng)驗，完善本單位內(nèi)控管理體系。

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是一項復(fù)雜變化的長期工作，必然會對現(xiàn)有的管理模式進行沖擊，就必須把內(nèi)控習(xí)慣扎根于日常工作中，讓單位所有人意識到，內(nèi)控建設(shè)需要全員參與，需要明確崗位責(zé)任和流程梳理，需要對內(nèi)控制度體系進行修訂和完善，需要建立全面有效的內(nèi)控信息系統(tǒng)，要充分發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督機制，做好內(nèi)控的自我評價和監(jiān)督工作，最終推動內(nèi)控建設(shè)與實施。

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