發(fā)達(dá)國家食糖貿(mào)易保護(hù)措施及其啟示

董舒蕾，張永成，張木清

（廣西大學(xué)蔗糖產(chǎn)業(yè)省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心，廣西南寧30005）

0 引言

甘蔗是全球最重要的糖料作物，2017年種植面積約占世界糖料作物的83.8%，產(chǎn)糖量占85.9%以上。全球有103個國家或地區(qū)種蔗制糖。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，2017/2018榨季，全世界甘蔗收獲面積2 597.69萬公頃，甘蔗產(chǎn)量18.4億噸，甘蔗糖產(chǎn)量1.794億噸。年產(chǎn)甘蔗糖在100萬噸以上的國家有巴西、印度、泰國、中國、古巴、墨西哥、巴基斯坦、美國、哥倫比亞、澳大利亞、菲律賓、南非、阿根廷和印度尼西亞等，其中巴西、泰國、澳大利亞、古巴等為主要甘蔗糖出口國家。我國在甘蔗糖的貿(mào)易方面，存在著過度進(jìn)口或走私的情況，究其原因：我國控制國外蔗糖進(jìn)口的關(guān)稅措施和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，促進(jìn)蔗糖業(yè)發(fā)展的國內(nèi)支持政策不健全。為了改善我國蔗糖貿(mào)易的困境，適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的蔗糖貿(mào)易保護(hù)政策，制定出符合我國國情的蔗糖貿(mào)易保護(hù)政策，以提高國內(nèi)蔗糖的市場競爭力，使其走出現(xiàn)今的貿(mào)易困境。

1 世界主要國家甘蔗糖生產(chǎn)與貿(mào)易情況

以世界上主要生產(chǎn)甘蔗糖國家美國、澳大利亞、巴西、中國、印度和泰國1961—2017 年的甘蔗糖業(yè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可以看出巴西和印度是全球兩個甘蔗種植面積和甘蔗總產(chǎn)最大的國家。特別需要指出的是，巴西制乙醇用蔗比例一直較大。以2018/2019榨季為例，截止到2018年12月16日，巴西中南部制糖比為35.56%，制乙醇比例為64.44%。中國和泰國在過去的50 多年時間里，甘蔗種植面積和甘蔗總產(chǎn)也穩(wěn)步增加；澳大利亞和美國維持比較穩(wěn)定的發(fā)展，但是這兩個國家的甘蔗單產(chǎn)位居全球的最高水平，特別是從1961—2005年，顯著高于世界的平均水平。2005年以后隨著巴西、印度、泰國和中國等發(fā)展中國家甘蔗生產(chǎn)水平的提高，特別是一批新品種的選育成功，甘蔗單產(chǎn)逐漸接近美國和澳大利亞的水平（圖1）。

從20世紀(jì)60年代至今，中國和美國為主要的原糖和精制糖進(jìn)口國，印度的食糖進(jìn)出口情況變化較大；巴西、澳大利亞和泰國是主要的原糖出口國家，特別是巴西每年出口量占世界的一半以上，從2009年開始出口原糖高達(dá)2000 萬噸以上。巴西、泰國還出口相當(dāng)數(shù)量的精制糖，印度為增加外匯儲備，從2000 年開始，每年也出口100萬噸～300萬噸的精制糖；澳大利亞從1963年開始每年出口原糖100萬噸～300萬噸，還有少量的精制糖（大約1萬噸）（圖2）。

圖1 世界主要國家的甘蔗糖生產(chǎn)情況（1961-2017）Fig.1 Cane Sugar production in major countries of the world(1961-2017)

圖2 世界主要國家的甘蔗糖進(jìn)出情況（1961-2017）Fig.2 Sugarcane imports and exports in major countries of the world(1961-2017)

2 發(fā)達(dá)國家的食糖貿(mào)易保護(hù)政策

蔗糖是一種植物源加工的民生產(chǎn)品，也是高度的政治性商品，受到各國政府的嚴(yán)格保護(hù)。各國政府為避免高度不穩(wěn)定的世界食糖市場對國內(nèi)糖業(yè)的沖擊，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施，形成自己完善的食糖生產(chǎn)和銷售體系，從而保持一個價格遠(yuǎn)高于國際糖價，而且相對穩(wěn)定、統(tǒng)一的國內(nèi)市場。由于各國的保護(hù)、再保護(hù)，給國際糖價增加了不穩(wěn)定的因素?？v觀近70 年國際糖價的變化可以看出，1950—1971 年，原糖價格在5 美分/磅左右波動；1972—1989 年是國際糖價高度不穩(wěn)定的時期，糖價暴漲暴跌、變化莫測，糖價在4.09～22.9 美分/磅之間波動；20 世紀(jì)90 年代，糖價趨于平穩(wěn)，多在6～13 美分/磅之間波動。由此可見，國際糖價波動的特點(diǎn)是短期的極高價與長期的低價交替出現(xiàn)。最近10 多年（2005—2017 年）的原糖平均價格在8～35 美分/磅之間波動，平均20 美分/磅。世界上主要食糖進(jìn)出口國的政府都進(jìn)行了市場干預(yù)，通過補(bǔ)貼、關(guān)稅壁壘和配額管理等多種方法保護(hù)本國生產(chǎn)商和消費(fèi)者的利益，并在世界食糖市場上出售其過剩產(chǎn)品、壓低價格。所以，國際糖價并不是制糖成本的反映，而是自由貿(mào)易下食糖價格的反映[1]。

2.1 控制食糖進(jìn)口量

食糖進(jìn)口關(guān)稅一直是發(fā)達(dá)國家食糖貿(mào)易控制的重要手段，也是在WTO 相關(guān)協(xié)定中，唯一合法的保護(hù)政策。從18 世紀(jì)開始，美國便不斷根據(jù)同時期的經(jīng)濟(jì)、政治、社會情況來調(diào)整關(guān)稅政策，以期保護(hù)和促進(jìn)本國食糖產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展，穩(wěn)固國內(nèi)食糖市場。經(jīng)過1986—1994 年的烏拉圭回合談判和2001 年至今的WTO多哈回合農(nóng)業(yè)談判后，美國控制食糖貿(mào)易的關(guān)稅水平雖然有所削減，但仍然高達(dá)185%。高關(guān)稅水平給美國帶來了多方面的經(jīng)濟(jì)效益：首先是減少了食糖的進(jìn)口量，其次給國家?guī)砹素斦杖?，同時由于高額的關(guān)稅轉(zhuǎn)移到了進(jìn)口國消費(fèi)者身上，從而抑制了美國國內(nèi)消費(fèi)者對于食糖的進(jìn)口需求。

除了使用高關(guān)稅水平來控制食糖的進(jìn)口量外，美國還于1982 年實(shí)施進(jìn)口配額制度，對超出規(guī)定數(shù)量進(jìn)口的食糖征收更高額關(guān)稅，進(jìn)一步從進(jìn)口環(huán)節(jié)對本國食糖產(chǎn)業(yè)實(shí)施保護(hù)。如美國在制定甘蔗原糖的政策上，雖然對配額外進(jìn)口糖沒有數(shù)量約束，但是關(guān)稅卻比配額內(nèi)的高2～3 倍。美國政府利用配額外的高額關(guān)稅，限制了國外的低價糖流入本國市場，減少了進(jìn)口食糖在國內(nèi)市場的供應(yīng)量,對于穩(wěn)定國內(nèi)的糖價和保護(hù)食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。

2.2 利用技術(shù)性貿(mào)易壁壘

隨著全球化發(fā)展，WTO逐漸制定了一系列規(guī)則，來要求其成員國降低關(guān)稅稅率，提高各國國內(nèi)市場的開放程度，使自由貿(mào)易可以在各國良好進(jìn)行。但各國為了更好地保護(hù)本國的糖業(yè)，在貿(mào)易壁壘上進(jìn)行了革新，采用了技術(shù)性貿(mào)易壁壘[2-3]，它具有強(qiáng)大的隱蔽性和靈活性，如提高進(jìn)口食糖的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，讓其它國家難以適應(yīng)，從而使得采用新型貿(mào)易壁壘的國家食糖進(jìn)口量大大降低，最終起到保護(hù)本國食糖產(chǎn)業(yè)的效果。

食糖屬于農(nóng)食類產(chǎn)品，而農(nóng)食類產(chǎn)品自身帶有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和政治屬性，為了強(qiáng)化對農(nóng)食類產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易的限制，美國、日本等發(fā)達(dá)國家為其設(shè)置了名目繁多的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。如美國《FDA 食品安全現(xiàn)代化法》，它包括了進(jìn)口商問責(zé)制度、第三方認(rèn)證制度和強(qiáng)制召回制度等，美國通過嚴(yán)格的技術(shù)限制、強(qiáng)硬的標(biāo)準(zhǔn)和苛刻的檢查程序來減少農(nóng)食類產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量[4]。技術(shù)性貿(mào)易壁壘具有隱蔽性強(qiáng)、不容易被識別等特點(diǎn)，目前廣泛被發(fā)達(dá)國家采用，也是貿(mào)易保護(hù)手段的一種。

2.3 協(xié)調(diào)農(nóng)工關(guān)系

制糖業(yè)是農(nóng)工關(guān)系最緊密的行業(yè)，各國政府制定糖業(yè)政策的根本出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)糖農(nóng)利益。因此，除了管理食糖生產(chǎn)鏈環(huán)節(jié)之外，各國糖業(yè)政策還對糖農(nóng)和糖廠的利益分配進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。例如，歐盟糖業(yè)政策規(guī)定，糖廠在干預(yù)價格之上出售食糖時，必須把糖價的60%作為甜菜收購款付給農(nóng)民，但是不需要對A、B 配額所需糖料外的甜菜履行此義務(wù)。美國的糖業(yè)政策規(guī)定,為了促進(jìn)合理儲存,政府通過商品信貸公司向糖廠提供貸款，貸款率為美國政府規(guī)定的最低扶持價，而糖廠需要把所產(chǎn)食糖作為抵押，同時把貸款金額的60%作為糖料收購款支付給種植者[5]。國家的支持政策打造了一條以糖廠為龍頭的產(chǎn)業(yè)鏈，使糖廠和糖農(nóng)形成了利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體。

2.4 制定食糖目標(biāo)價格體系

食糖產(chǎn)業(yè)屬于具有弱質(zhì)型的產(chǎn)業(yè)，同時又有著重要的戰(zhàn)略意義，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都需要保證本國糖業(yè)的良好發(fā)展，使國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)在激烈的貿(mào)易競爭中處于優(yōu)勢地位。歐盟制定了以保護(hù)糖廠和糖農(nóng)的食糖價格體系。它包含了參考價格、干預(yù)價格和國內(nèi)最高限價。目標(biāo)價格是國家預(yù)期的正常市場競爭下的市場價格，該價格體現(xiàn)了政府對生產(chǎn)者（糖廠和糖農(nóng)）利益的關(guān)注程度。干預(yù)價格的價格水平被定為目標(biāo)價格的95%，是政府批準(zhǔn)的最低價格，當(dāng)市場糖價低于或等于該價格時，政府有義務(wù)收購市場上所有的食糖。美國確立了以農(nóng)業(yè)保險為主導(dǎo)的新農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體制，為糖農(nóng)的生產(chǎn)提供風(fēng)險保障。

3 發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)對于我國的借鑒意義

3.1 延長保障關(guān)稅時間

中國加入WTO 后，進(jìn)口配額內(nèi)外關(guān)稅分別設(shè)為15%與50%，而世界上，各國對自己的糖業(yè)采取了保護(hù)措施，他們對進(jìn)口食糖政策處理上，把配額外進(jìn)口糖關(guān)稅設(shè)置平均為97%，遠(yuǎn)高于我國。2020 年我國的進(jìn)口食糖關(guān)稅配額仍定為194.5 萬噸[6]，這一數(shù)據(jù)達(dá)到了WTO 所有配額量的一半左右。在配額內(nèi)15%低關(guān)稅水平下，與國外進(jìn)口食糖相比，我國食糖成本高，在國際市場競爭中，陷入劣勢。而50%配額外關(guān)稅起的調(diào)控作用有限，在50%配額下，國外食糖產(chǎn)品的價格仍然低于國內(nèi)，因此難以對國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效保護(hù)。

為了有效保護(hù)我國的食糖產(chǎn)業(yè)，2017 年，商務(wù)部發(fā)布關(guān)于進(jìn)口食糖的公告，規(guī)定以45%、40%和35%的關(guān)稅率[7]，分3年對關(guān)稅配額外進(jìn)口食糖進(jìn)行關(guān)稅征收，以保護(hù)本國的糖業(yè)，為我國虧損嚴(yán)重的制糖行業(yè)爭取了3 年緩沖期間，穩(wěn)定了蔗農(nóng)的種植積極性和收益，是我國合理利用WTO 規(guī)則來保護(hù)國內(nèi)行業(yè)利益的一次成功嘗試。

但是3 年的時間過后，我國剛剛發(fā)展起來的糖業(yè)，勢必又會遭受新一波的沖擊，影響糖業(yè)的后續(xù)發(fā)展。僅僅為期3 年的保障關(guān)稅時間是不夠的，目前我國食糖產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營程度還是偏低、機(jī)械化工作效率不高，缺少與進(jìn)口糖競爭的優(yōu)勢。所以建議國家對于進(jìn)口保障措施的實(shí)施時間給予延長，防止大量的低價進(jìn)口糖給我國本就發(fā)展不充分的食糖產(chǎn)業(yè)雪上加霜，為糖業(yè)供給側(cè)改革、國內(nèi)支持政策的完善爭取時間保障。

3.2 維護(hù)全球自由貿(mào)易與本國利益兼顧

我國不僅要作為WTO 的成員國擔(dān)起經(jīng)濟(jì)全球化捍衛(wèi)者的責(zé)任，又要擔(dān)起對本國蔗農(nóng)和食糖產(chǎn)業(yè)的保護(hù)重任，二者使我國陷入了“全球化困境”[8]。我國的食糖業(yè)基礎(chǔ)薄弱，首先是對于自然災(zāi)害和市場風(fēng)險缺少足夠的自身調(diào)控能力；其次，我國在實(shí)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革之前是以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)為目標(biāo)，對土地、水、動植物資源的過度開采和使用透支了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。在食糖產(chǎn)業(yè)先天不足的情況下，我國加入WTO 后，一直在履行承諾，擴(kuò)大對外開放，推動貿(mào)易自由，降低行政對市場的影響，進(jìn)一步削弱了中國抵御世界食糖市場沖擊的能力，中國食糖產(chǎn)業(yè)處于一個更加艱難的貿(mào)易環(huán)境。

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)給予我們啟示：自由貿(mào)易在世界上不可能完全實(shí)現(xiàn)，只有在一個國家極其強(qiáng)大繁榮時，才會在保護(hù)本國利益的基礎(chǔ)上，短暫的實(shí)施?，F(xiàn)實(shí)中，更多的是一些國家打著自由貿(mào)易的旗號，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。我國人口近14億，其中農(nóng)民占大多數(shù)，農(nóng)業(yè)是國之基礎(chǔ)。我國加入WTO，參與全球化的時候，需要依據(jù)本國國情，做出合適的決策，以國家利益優(yōu)先。不斷擴(kuò)大我國農(nóng)產(chǎn)品在世界上的影響力，提升對農(nóng)產(chǎn)品政策扶持力度，切實(shí)保護(hù)糖農(nóng)的利益，這也是當(dāng)今世界上，農(nóng)業(yè)出口國家的普遍做法。

3.3 創(chuàng)新符合WTO的國內(nèi)食糖保護(hù)政策

在WTO 規(guī)定下，關(guān)稅不能隨意調(diào)控，但在特定條件下，各國可以制定適合自己的貿(mào)易政策。所以在非關(guān)稅政策方面，各國都進(jìn)行了積極的探索[9]。我國在非關(guān)稅方面，處于初步階段：首先缺乏完善的食糖進(jìn)口技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，很難起到有效限制食糖進(jìn)口的標(biāo)準(zhǔn)；其次是透明度不夠，往往被其他國家認(rèn)為是一種限制進(jìn)口的壁壘，容易引發(fā)貿(mào)易紛爭和摩擦。但是其他國家的非關(guān)稅保護(hù)措施較為完善，在貿(mào)易時對我國進(jìn)行諸多限制，嚴(yán)重影響我國食糖的出口，同時新型的非關(guān)稅壁壘又具有合理性和隱蔽性，我國無法向WTO 提起訴訟。這種現(xiàn)狀使我國食糖陷入了不公平的貿(mào)易之中。

美國巧用WTO 規(guī)則對其國內(nèi)的食糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了有效的保護(hù)，這也是我國可以借鑒之處。首先我們要制定國際化的食糖技術(shù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)；其次我國相關(guān)部門應(yīng)該認(rèn)真執(zhí)行國際標(biāo)準(zhǔn)，禁止不符合標(biāo)準(zhǔn)的國際食糖產(chǎn)品進(jìn)入我國；最后在實(shí)踐中檢驗(yàn)我們的標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善。我們不僅要學(xué)習(xí)和借鑒美國壁壘創(chuàng)新的成功做法，更要根據(jù)我國國情和國際貿(mào)易規(guī)則，對食糖保護(hù)政策進(jìn)行合理大膽靈活的創(chuàng)新，為我國食糖在貿(mào)易競爭中爭取優(yōu)勢地位。

3.4 實(shí)行中國特色的一體化糖業(yè)管理體制

蔗糖業(yè)為蔗區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入的增加做出了重要貢獻(xiàn)，但與發(fā)達(dá)國家相比，仍有很大差距，主要表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)條件（包括糖料生產(chǎn)條件和技術(shù)條件）落后和組織化程度低。在生產(chǎn)規(guī)模方面，我國長期以來是分散在各家各戶，難以形成規(guī)模，有計劃地組織生產(chǎn)，種植成本偏高。在生產(chǎn)條件方面，我國甘蔗生長的自然環(huán)境惡劣，病害嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，栽培地多干旱，甚至種植在坡度近30°的坡地，受旱危害突出，廣西47萬公頃蔗田，僅5%有灌溉條件[1]。在組織化程度方面，我國甘蔗生產(chǎn)的主體還是各家各戶的農(nóng)民，生產(chǎn)較分散，且生產(chǎn)者文化素質(zhì)較低，客觀上限制了現(xiàn)代化技術(shù)手段的應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

提高我國蔗糖業(yè)競爭力才是根本。政府應(yīng)設(shè)立符合中國國情的統(tǒng)一的糖業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)行一體化糖業(yè)管理體制，推行糖業(yè)目標(biāo)價格政策[10]。鼓勵糖廠發(fā)揮帶頭作用，把分散的糖農(nóng)組織起來，提高蔗糖業(yè)組織化程度；把分散的相關(guān)職能部門整合一體化管理，提高效率。我國近年來積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，通過采取轉(zhuǎn)讓或出租農(nóng)戶承包地等土地流轉(zhuǎn)形式，實(shí)現(xiàn)土地連片，提高了蔗糖產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)程度。

綜上，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的食糖貿(mào)易保護(hù)措施，并結(jié)合我國自身發(fā)展的現(xiàn)狀，以維護(hù)國家利益為出發(fā)點(diǎn)，以落實(shí)國內(nèi)支持政策為基礎(chǔ)，以堅決執(zhí)行進(jìn)口限制為重要手段，制定出符合我國國情的食糖貿(mào)易保護(hù)政策，為我國食糖業(yè)在國際市場中的競爭保駕護(hù)航。