政府采購與技術創(chuàng)新：政府市場關系視角 *

北京大學經濟學院 王曙光 徐余江

一、引言：政府采購與技術創(chuàng)新研究綜述

《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)頒布以來，中國政府采購制度法制化、市場化建設不斷完善，在中央集中采購與地方分散采購等方面形成了科學合理的差異性采購政策。中國政府采購金額數年來持續(xù)增長，其在國民收入中的占比持續(xù)升高，中國政府采購在市場帶動、企業(yè)發(fā)展等方面的影響逐漸成為學界關注的焦點，尤其是在中美貿易摩擦、全球經濟波動、疫情擴散的背景下，政府采購凸顯更加重要的作用。在塑造新型政府與市場關系視角下，政府采購對市場影響的作用有待進一步評估，尤其是政府采購對技術創(chuàng)新的影響值得進一步深入探討與重新審視。

政府采購促進技術創(chuàng)新的研究在國外起步較早，并且在國家政策層面已經有廣泛實踐。從國外研究文獻看，諸多學者從經濟理論層面開展了政府采購促進技術創(chuàng)新的機制研究，其研究成果表明政府采購增加了企業(yè)訂單及收入，因政府自身的特殊市場引導作用，創(chuàng)造了市場有效需求，有助于降低企業(yè)的運營成本和技術風險(Dalpe，1994)。

在實證研究方面，主要從供給和需求的不同政策視角來展開，學者研究比較了增加企業(yè)研發(fā)投入與增加政府采購兩種差異化的宏觀政策工具對技術創(chuàng)新的激勵效應。Rothwell和Zegveld(1981)研究認為，從長期來看，政府采購對技術創(chuàng)新和經濟發(fā)展將產生重要影響。Geroski(1990)研究認為，政府采購較企業(yè)研發(fā)投入更有助于技術創(chuàng)新。Edler和Ceorghiou(2007)以歐盟技術創(chuàng)新現狀為背景，通過定性的理論分析，認為20世紀90年代以來，政府采購促進了歐盟技術創(chuàng)新的發(fā)展。

國內對政府采購促進技術創(chuàng)新的研究主要有三個方面：一是從理論機制角度開展探索性研究；二是從政策角度開展研究；三是從評價指標體系開展研究。國內學者最早從理論層面對政府采購進行關注。如樓繼偉(1998)對政府采購從多功能發(fā)揮的角度進行了系統分析，他認為政府采購功能不僅體現在能提高政府資金的使用效率上，而且還體現在具有宏觀經濟調控和反腐倡廉的經濟及政治功能上，特別是能促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)的發(fā)展及支持高新技術和技術創(chuàng)新產業(yè)的發(fā)展。

隨著《政府采購法》的頒布，實踐層面數據增多，為諸多實證研究提供了條件。艾冰和陳曉紅(2008)利用我國各省(區(qū)、市)2001～2005年政府采購規(guī)模、居民消費支出、全社會固定資產投資額及出口總額的時間序列，運用灰色關聯分析的方法，對政府采購與自主創(chuàng)新之間的關系進行了實證分析。從實證結果來看，政府采購規(guī)模與自主創(chuàng)新的灰色關聯度在80%以上，研究認為政府采購是促進自主創(chuàng)新的重要影響因素之一。曹潤林(2016)對政策實施效果進行了實證檢驗，結果表明我國政府采購支出發(fā)揮出了促進企業(yè)自主技術創(chuàng)新的政策功能效應。在實證研究方面也有學者認為政府采購阻礙了技術創(chuàng)新(胡凱等，2013)，認為我國市場競爭環(huán)境和水平使政府采購對技術創(chuàng)新的激勵功能沒有得到有效發(fā)揮。

二、改革開放以來中國政府采購制度演進及總體表現

改革開放以來，中國政府采購制度進入探索構建的重要時期。在這一過程中，中國政府采購制度經歷了早期探索、初步確立、接軌調整、提升完善四個階段，建立了中國現代政府采購制度，這是中國財政制度改革、經濟市場化改革的重要內容之一。中國現代政府采購制度建立有力地支撐了政府轉型變革、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，是國家治理體系現代化進程中的標志性研究內容。

(一)中國現代政府采購制度早期探索階段(1978年至20世紀90年代初)：計劃經濟向市場經濟的轉變背景

1978年至20世紀90年代初，是中國現代政府采購制度早期探索階段，是在中國經濟體制改革由計劃經濟向市場經濟轉變大背景下開展的，是與預算管理制度、財稅改革等相配套的改革內容。這一時期，中國財政制度改革重點在財政收入領域。隨著中國計劃經濟向市場經濟轉變改革進程的深入，中國政府采購規(guī)模逐漸擴大，中國財政支出領域改革逐漸成為重點。政府采購制度改革需要建立在市場經濟基礎上，需要有較為完善的信息管理手段，這一階段，中國政府已經開始逐漸意識到財政支出、政府采購制度改革的重要性，一場影響中國未來財政支出領域的政府采購制度改革即將拉開序幕。這一時期，是中國政府采購制度改革意識、改革試點、改革方向、改革內容的早期探索階段。

(二)中國現代政府采購制度初步確立階段(20世紀90年代初至2003年)：市場化法治化的建設背景

從20世紀90年代初至2003年，是中國政府采購制度初步確立階段，這一時期也是中國社會主義市場經濟確立發(fā)展的關鍵階段，中國政府采購制度確立及法治化建設是中國經濟市場化改革的重要內容，同時政府采購制度也為經濟市場化發(fā)展提供了基礎保障。作為財政體制改革的關鍵領域，1994年，中國開啟財政領域支出改革，以政府采購為主要突破口，與國庫集中支付、部門預算和收支兩條線等共同構成了財政預算管理改革的主要內容。1995年，上海最早制定了政府采購管理辦法，實行了集中采購等改革嘗試；1998年，中國經濟特區(qū)深圳作為政府采購制度試點城市，頒布了《深圳經濟特區(qū)政府采購條例》首個地方性法規(guī)。在地方試點基礎上，財政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》《政府采購招標投標暫行管理辦法》等一系列規(guī)章制度，從國家頂層明確了政府采購制度的實施辦法及制度框架。2003年，《政府采購法》實施，標志著中國現代政府采購制度初步確立，明確了統一政策、分級管理，集中采購與分散采購相結合，公開招標為主、其他采購方式為輔，管采分離、職能分設的制度特征。中國政府采購制度改革邏輯延續(xù)了市場經濟制度改革邏輯，即中央頂層設計與地方試點實踐相結合，并逐漸向全國推廣。政府采購政策功能設計方面，《政府采購法》明確提出了“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”，這是首次在法律層面明確了政府采購要為促進經濟社會發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。關于政府采購雖然已有立法層面的規(guī)定，但還缺乏在具體實操層面的實施方法及程序設計等。

(三)中國現代政府采購制度接軌調整階段(2003年至2012年)：融入全球貿易體系背景

2003年至2012年，是中國現代政府采購制度接軌調整階段，其主要考察因素來自兩個方面。外部環(huán)境主要是中國加入世界貿易組織后，中國承諾加入世界貿易組織的《政府采購協議》(GPA)，由此開啟了中國政府采購制度與《政府采購協議》相接軌與過渡的改革進程；同時這一時期也是中國技術創(chuàng)新迭代升級、獨立可控的自主創(chuàng)新階段，提出走新型工業(yè)化道路，強調自主創(chuàng)新，國家層面提出要“加強創(chuàng)新型國家建設”。正是在上述內外部環(huán)境下，中國政府采購制度經歷了接軌調整的改革歷程。

為了有效推動政府采購支持經濟社會發(fā)展、鼓勵自主創(chuàng)新等，2006年至2007年，財政部陸續(xù)出臺了《財政部關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》《自主創(chuàng)新產品政府采購預算管理辦法》《自主創(chuàng)新產品政府采購評審辦法》《自主創(chuàng)新產品政府采購合同管理辦法》等制度辦法，全面實施自主創(chuàng)新產品首購訂購辦法、進口產品政府采購管理辦法等。這些配套制度標志著中國政府采購制度在發(fā)揮自身采購政府屬性的同時也在嘗試以需求引致效應來促進技術創(chuàng)新。根據“中國的創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠不掛鉤”的涉外承諾以及國務院工作要求，財政部在2011年發(fā)文停止執(zhí)行了對自主創(chuàng)新產品提供政府采購優(yōu)惠的管理辦法，并研究了進一步促進技術創(chuàng)新替代政策。中國政府采購制度接軌調整階段是在沖突中持續(xù)演進的過程，進行了邊界嘗試與理念突破，最終實現了能夠滿足國際環(huán)境及國內發(fā)展的一套制度框架。這一時期是中國政府采購規(guī)模持續(xù)擴大發(fā)展的階段，也是中國政府采購信息統計、信息公開構建的過程，財政部在《中國政府采購年鑒》中對相關數據進行了披露，加強了與先進政府采購制度交流學習的機會，在政府綠色采購等領域創(chuàng)新試驗成效顯著。

(四)中國現代政府采購制度提升完善階段(2012年至今)：國家治理體系現代化背景

在構建中國現代經濟體系、國家治理體系現代化過程中，中國政府更加關注政府采購支持經濟社會發(fā)展、中小企業(yè)就業(yè)、創(chuàng)新活動和服務等政策的多重效應。在這一時期，政府采購制度改革創(chuàng)新力度不斷加大，法律制度體系建設不斷加強，管理體制機制日益完善。政府采購政策功能與“調結構、轉方式” 的宏觀經濟政策和社會事業(yè)發(fā)展的聯系更加緊密；在扶持中小企業(yè)方面，通過預留采購份額、實施評審優(yōu)惠等多項措施，鼓勵中小企業(yè)積極參與政府采購市場競爭，并重點向小微企業(yè)實施政策傾斜；推動國內了解和研究以政府為主導、企業(yè)為主體的供應鏈管理新模式。

2013年以來，財政部持續(xù)完善政府采購管理辦法，先后頒布了《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購質疑和投訴辦法》《政府采購信息發(fā)布管理辦法》等，為中小微企業(yè)、民營企業(yè)等參與政府采購提供了公平競爭環(huán)境。2014年，財政部、民政部、工商總局頒布了《政府購買服務管理辦法(暫行)》，經過多年實踐，2020年作為正式管理辦法實行。2018年，中央深改委審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，提出建立集中采購機構競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制等改革目標。2019年，財政部印發(fā)《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，旨在構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，促進政府采購領域公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境。該通知特別提出要糾正以供應商的所有制形式、組織形式或者股權結構，對供應商實施差別待遇或者歧視待遇，對民營企業(yè)設置不平等條款，對內資企業(yè)和外資企業(yè)在中國境內生產的產品、提供的服務區(qū)別對待等問題。這一時期也是中國加入《政府采購協議》的關鍵時期，中美貿易摩擦加劇，中國政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策功能設計約束因素更加復雜，政策平衡性要求更加明顯。

三、政府采購促進技術創(chuàng)新的制度因素及運行機制

(一)政府采購政策功能與技術創(chuàng)新目標設定：新型政府市場關系塑造

政府采購本質上是市場行為，主要從用戶需求角度提出采購要求，滿足要求的企業(yè)或產品都可以競爭投標。隨著政府采購體量逐漸增大以及占國民收入比例提高，政府采購屬性不僅僅屬于市場行為，還是政策性行為。發(fā)揮政府采購政策性引導作用，優(yōu)化政府采購目標，并由此促進技術創(chuàng)新，是本文重點探討的目的。政府采購政策性引導具有多重目標，包括促進就業(yè)、促進中小企業(yè)發(fā)展、促進技術創(chuàng)新與企業(yè)創(chuàng)新等。本文重點探討政府采購促進技術創(chuàng)新理論，分析政府采購促進技術創(chuàng)新與企業(yè)創(chuàng)新的機制機理，由此進一步設定政府采購政策性引導目標以及政策措施，集中發(fā)揮中央集中采購和地方分散采購兩個層次的優(yōu)勢，既體現技術創(chuàng)新的主要方向，又體現地方差異化的政策導向，由此在整體上和全局上形成政府采購促進技術創(chuàng)新的最優(yōu)化效果，在遵守國際貿易體制法律的基礎上，視中國國情開展靈活性政策應用。

政府采購政策功能與技術創(chuàng)新目標設定是在綜合考慮政府采購具有政府與市場雙重屬性基礎上，以構建新型政府市場關系為契機，發(fā)揮政府采購的資本作用和信用作用，引導和帶動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

(二)政府采購促進技術創(chuàng)新的考察因素

政府采購促進技術創(chuàng)新的制度設計應重點考慮產業(yè)類型、產業(yè)規(guī)模、企業(yè)性質、產品生命周期、技術類型等多種因素，并將上述因素統一納入政府采購政策設計與功能設定分析框架。

1.綜合考慮產業(yè)類型差異。

產業(yè)類型影響政府采購制度政策設定。政府采購制度政策設定應綜合考慮產業(yè)類型差異，因地制宜、因產施策，以此推動不同產業(yè)及其企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。政府采購政策、采購份額基數、采購規(guī)劃等應考慮到傳統產業(yè)和新興產業(yè)、服務產業(yè)和信息產業(yè)等產業(yè)差異。例如，在傳統產業(yè)中要考慮新技術應用的采購份額，在新興產業(yè)中也要考慮成熟技術應用的產品，也就是說，政府采購政策功能是從產業(yè)類型特點出發(fā)，進行動態(tài)適應性調整與分配設計。

2.綜合考慮產業(yè)規(guī)模影響。

政府采購制度政策設定要考慮到產業(yè)規(guī)模的差異。面向大、中、小、微等不同產業(yè)規(guī)模，采取靈活性、創(chuàng)新性的采購策略，重點是促進中小微企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮中小微產業(yè)規(guī)模效應，帶動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與技術創(chuàng)新。規(guī)模是動態(tài)發(fā)展的過程，規(guī)模大小也是隨著技術發(fā)展和產業(yè)發(fā)展而動態(tài)變化的，政府采購有助于中小微企業(yè)擴大發(fā)展。對產業(yè)規(guī)模較大的要采取按照標準進行衡量采購，對產業(yè)規(guī)模較小的就很難適用同等辦法。面向產業(yè)規(guī)模類型，提倡規(guī)模較大產業(yè)實現多元競爭，中小微產業(yè)規(guī)模則鼓勵導向性、示范性發(fā)展。

3.企業(yè)所有制性質影響制度設計。

政府采購制度政策設定要考慮公平公正的政策導向，要面向不同所有制企業(yè)采取競爭中性原則，鼓勵民營企業(yè)參與。民營企業(yè)在技術創(chuàng)新方面發(fā)揮著重要作用，因其市場化運作更能意識到不創(chuàng)新就難以生存，其面臨的生存環(huán)境更具風險性和不確定性。在很多新技術新領域方面，民營企業(yè)更有動力進行嘗試，這部分產品，政府采購也要有相應策略給予支持。

4.技術和產品的生命周期影響制度設計。

技術和產品的培育需要一定周期，往往存在市場風險和技術風險。面向技術生命周期各階段，政府采購應給予一定的政策考量，通過預先確定訂單等方式鼓勵企業(yè)進行產品改進和技術創(chuàng)新。對于早期技術，政策應從試用角度給予一定的放行；對于半成熟的技術，應給予一定的采購許可，以帶動相關產業(yè)形成產業(yè)鏈條；對于成熟的技術，也給予一定的政策導向，在環(huán)?；蚬?jié)能等方面的要求將更加突出。

5.技術類型影響制度設計。

政府采購往往注重安全性等特性要求，技術類型也應納入政府采購政策考察范圍。政府采購在采用軍用技術、民用技術等方面要求差別明顯。軍用方面，政府采購基本都會采購國內的產品，以安全性、穩(wěn)定性為基本需求。不同類型的技術在創(chuàng)新方面往往會存在一定的局限性與適用性，但是經過一段時間的發(fā)展，往往會由特定領域擴散到其他領域，由此帶動產業(yè)發(fā)展，如軍用技術與民用技術互相轉化。

(三)政府采購促進技術創(chuàng)新的核心機制

1.成本與風險分擔機制。

從市場需求角度分析，政府采購在一定程度上增加了特定產業(yè)的市場需求，且這種以政府為代表的市場需求還有一定的引導效應，并影響其他更多的市場主體需求，這實際上是對企業(yè)技術創(chuàng)新的一種外部肯定，從而為企業(yè)通過技術創(chuàng)新開發(fā)新產品并維持企業(yè)市場地位及持續(xù)運轉提供了可能。這樣的市場需求在一定程度上分擔了企業(yè)技術創(chuàng)新的研發(fā)成本，減少了技術創(chuàng)新的市場風險，本文稱之為政府采購促進技術創(chuàng)新的成本與風險分擔機制。這種機制具體實現途徑可以有政府提前訂購、科研立項等方式，與特定企業(yè)簽訂采購合同，若滿足要求則履行合同，由此企業(yè)在研發(fā)成本與市場風險方面將由不確定轉為相對確定。

2.技術擴散機制。

現代產業(yè)集群或產品組成都涉及多個細分產業(yè)領域或多個企業(yè)，政府采購在采購領域起到引導支持作用，帶動了該領域技術創(chuàng)新示范，繼而影響整個產業(yè)配套及細分領域的發(fā)展，這種機制本文稱之為政府采購促進技術創(chuàng)新的技術擴散機制?，F代分工細化、零部件的集裝集采、區(qū)域要素交互頻繁等是形成技術擴散機制的前提。技術擴散機制具體實現途徑一般是以獲得采購訂單的企業(yè)為主，同時將相關的要素采購訂單惠及下游企業(yè)，帶動整個產業(yè)鏈的技術創(chuàng)新。在國內，技術擴散機制不僅呈現出產業(yè)鏈特征，在區(qū)域之間也存在因政府采購帶來技術交易而引發(fā)技術擴散。

3.甄選與激勵機制。

政府采購因其具有政府公信力，且同時具有政府與市場的雙重屬性。這實際上是給企業(yè)技術、質量、信用等進行了背書，由此企業(yè)在發(fā)展中將獲得優(yōu)于同類企業(yè)的政策性支持，這種機制本文稱之為政府采購的甄選與激勵機制。甄選與激勵機制具體實現途徑一般是以大訂單或者進入采購名錄作為其他采購背書的優(yōu)先選擇。甄選與激勵機制也是提升政府采購效率、質量的核心機制之一。

4.新興產業(yè)引導機制。

政府通過增加新興產業(yè)采購份額，或者優(yōu)先選擇具有先進技術的產品，稱之為政府采購促進技術創(chuàng)新的新興產業(yè)引導機制。這種機制是政府宏觀產業(yè)調控的手段之一，有助于新興產業(yè)企業(yè)快速發(fā)展，有助于產業(yè)結構調整與升級。例如，近年來，政府為推動環(huán)保節(jié)能等產業(yè)發(fā)展，在政府采購中也明確提出了節(jié)能環(huán)保的要求。技術推動產業(yè)變革，但在新興產業(yè)發(fā)展過程中往往面臨用戶需求不足等現實困境，政府采購有助于起到引導示范作用，繼而推動相關產業(yè)和企業(yè)發(fā)展。

四、政府采購促進技術創(chuàng)新的世界典型模式及其啟發(fā)

(一)建立多層次的政府采購法律制度體系，以此組合發(fā)揮政府采購促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與技術創(chuàng)新的政策功能

美國早在1761年就已頒布實施了《聯邦采購法》。為了鼓勵中小企業(yè)及本國企業(yè)發(fā)展，保護本國企業(yè)技術創(chuàng)新，美國通過《購買美國產品法》《聯邦財產與行政服務法》《政府采購條例》《合同競爭法》《貿易協議法》《武裝部隊采購法》《中小企業(yè)法》《小額采購業(yè)務法》等系列法律法規(guī)，確立了本國產品在政府采購中的優(yōu)先地位，同時也奠定了政府采購促進創(chuàng)新的良好基礎。通過保護國內市場，為企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新提供穩(wěn)定的市場需求，加速了高新技術的成果轉化過程，實現了信息產業(yè)、航空產業(yè)等行業(yè)的迅速崛起。

德國政府建立了一套原則性與程序性相結合的法律體系，頒布了《反限制競爭法》《政府采購條例》《貨物和服務業(yè)招標投標法》等法律法規(guī)，有力地促進了德國本土產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

日韓政府在保護本國產業(yè)及技術創(chuàng)新方面也是不遺余力。日本政府通過政府貿易協定例外條款來保護本國企業(yè)發(fā)展，韓國政府制定了《中小企業(yè)振興和產品購買促進法》，有力地促進中小企業(yè)生產的新產品打開政府采購市場的銷路，使中小企業(yè)自主創(chuàng)新得到政府更好的扶持。

(二)高度關注中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，從政府采購法律法規(guī)角度給予支持

為了發(fā)揮政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策功能，美國政府通過實施小企業(yè)革新研究計劃和小企業(yè)技術轉化計劃，與政府采購需求對接，保障企業(yè)技術研發(fā)的資金需求和市場需求。另外，在《中小企業(yè)法》中還提出通過預留合同、合同分拆等方式，為中小企業(yè)參與政府采購創(chuàng)造機會。日本政府采購為鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，在國內政府采購及外國政府采購方面都采取了積極措施，日本中小企業(yè)貢獻了日本國內超過50%的技術創(chuàng)新。政府在采購報價、信息披露、社會化服務方面為中小企業(yè)參與政府采購降低競爭門檻；通過分拆合同，將集成整包標的進行分解，以增加中小企參與采購的中標概率與可行性；注重采購規(guī)劃與采購計劃中各類別采購份額設定，在每年采購計劃中向中小企業(yè)設定政府采購目標。

面向外國政府采購，各國政府通過簽署國際性采購協議和相應貿易協議，專門設立為中小企業(yè)提供駐地政府采購信息及相關咨詢服務的商業(yè)機構，為推進本國中小企業(yè)的國際貿易創(chuàng)造條件，對促進科技型中小企業(yè)的全球化發(fā)展以及本土地方經濟的均衡發(fā)展都是十分有益的。

(三)政府采購程序化措施明顯、監(jiān)管措施較為齊全，有力促進了公平競爭與采購效率

美國政府采購監(jiān)督制度貫穿了招標、標準化作業(yè)、供應商評審、審計監(jiān)察、交貨追查、供應商救濟等各個環(huán)節(jié)。例如，在審計監(jiān)察方面，美國對采購部門的政策與程序、采購的數量和成本價格以及采購過程中發(fā)生的一切財務事項都要進行審查；對供貨企業(yè)的組織機構、資料系統等也要考察；還要考核采購部門工作計劃和工作進度；如果對中標的供應商有質疑，可以通過美國政府采購救濟制度向聯邦會計總署投訴或向聯邦賠償法院以及聯邦地區(qū)法院提起訴訟，從而對該項政府采購行為進行審查，起到監(jiān)督的作用?？傮w來看，程序化措施和監(jiān)管措施覆蓋了政府采購事前、事中、事后全流程環(huán)節(jié)。

(四)政府采購規(guī)模效應明顯，以此來發(fā)揮政府采購促進技術創(chuàng)新的帶動作用

歐美國家政府采購占比GDP規(guī)模自20世紀90年代以來一直處于較高水平，且持續(xù)上升。政府采購規(guī)模的擴大及其政策效應明顯。英國、法國兩國政府采購占比甚至一度達到5%～7%(見圖1)，如此大體量的采購規(guī)模效應，在政策帶動下有效促進了經濟社會發(fā)展、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。近年來，美國政府采購規(guī)模達到8000多億美元，占GDP比重在4%以上。中國政府采購規(guī)模也在持續(xù)提升，2018年占GDP比重達到4%(見圖2)，作為全球第二大經濟體，這個規(guī)?？梢哉f是很大體量了。在這樣的基礎上，政府采購制度促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，帶動中小企業(yè)、民營企業(yè)乃至發(fā)展本國產業(yè)都是值得科學規(guī)劃與改進的。

圖1 1993～2011年部分歐洲國家政府采購占GDP比例

圖2 2002～2018年中國政府采購規(guī)模占財政支出及占GDP比例

五、中國政府采購政策功能與技術創(chuàng)新的路徑設計及未來發(fā)展

中國政府采購治理體系構建需要考慮國際貿易及國內經濟社會發(fā)展等多種內外部關系，充分發(fā)揮政府采購政策功能促進技術創(chuàng)新與經濟社會發(fā)展是政府采購治理體系構建的重要內容之一。中國政府采購政策功能與技術創(chuàng)新路徑設計應以競爭性政策機制為基礎，進一步完善公平、透明、競爭等采購原則，提高政府采購效率；以加強產業(yè)鏈協同帶動為目標，鼓勵帶動中小微企業(yè)，尤其是小微企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展與技術創(chuàng)新，促進產業(yè)鏈垂直分工體系良性構建；以差異化政府采購政策構建分類分級體系，充分考慮企業(yè)規(guī)模、性質及戰(zhàn)略差異，拓展政府采購政策功能的效用范圍；關注政府采購對戰(zhàn)略性行業(yè)引導作用，促進市場穩(wěn)定與經濟社會發(fā)展；構建技術分享、技術創(chuàng)新為主題的政府采購生態(tài)與應用場景，強化政府采購引導技術創(chuàng)新數據分析，實現政府智慧采購功能。

(一)以政府采購競爭性策略機制為基礎，進一步完善公平、透明、競爭等制度原則，提高政府采購效率

在國際貿易采購背景下，中國政府采購政策應突出競爭性機制設計，考慮國內企業(yè)與外資企業(yè)的競爭中性與公開透明。在競爭中，凸顯企業(yè)在獲得政府采購份額中的功能效應。作為全球最主要的貿易進出口國家，在“一帶一路”倡議發(fā)展的關鍵時期、國家治理體系現代化推進過程中，中國政府采購自身的示范作用也是極為重要與顯著的。從雙向視角來分析，政府采購在國家、企業(yè)技術創(chuàng)新整個大的份額中應該起到示范引領作用，因為國家、企業(yè)技術創(chuàng)新還有其他的主要因素(如研發(fā)投入、人才機制等)是較為復雜的過程。從政府采購角度分析，其最主要的目標是滿足采購需求，在這個基礎上，發(fā)揮經濟社會作用，帶動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與技術創(chuàng)新；因而，就政府采購與技術創(chuàng)新關系本質上是“弱弱相關”的促進，但是“弱弱相關”的促進會發(fā)揮出重要的傳導示范效用。建立在這個認識下，需明確競爭性機制設計是中國政府采購促進技術創(chuàng)新的政策功能前提。此外，要有開放性的政策容納國外企業(yè)參與這一競爭，中國企業(yè)會在競爭中不斷變革，乃至變強。而且，中國企業(yè)也可以通過世界貿易協定參與其他國家的政府采購。同時也要認識到，競爭性采購政策并不是一味以低價格為目標，而是注重物有所值等原則，避免“劣幣驅逐良幣”采購。

(二)以加強產業(yè)鏈協同帶動為目標，鼓勵中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，構建產業(yè)鏈垂直分工體系

政府采購規(guī)模持續(xù)擴大，涉及多樣化的服務產品。針對居于產業(yè)鏈不同位置的企業(yè)，通過政府采購，加大企業(yè)產業(yè)鏈的構造，加強產業(yè)鏈上下游企業(yè)的聯系，尤其是鼓勵通過產業(yè)鏈帶動中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，加強產業(yè)鏈的垂直分工體系構建。

為了支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，在政府采購具體實施中可以提出大企業(yè)與中小企業(yè)打包申請有加分的可能。通過政府采購集成類或總包公司中的細分采購項進行拆解，增加中小企業(yè)參與競標的可行性。借鑒國外采購經驗，設立小微企業(yè)管理機構，對政府采購的需求以及參與投標的小微企業(yè)的相關信息進行系統收集，建立起分類供應商系統。小微企業(yè)管理機構需要加強與小微企業(yè)的交流與合作，明確它們的實際需要；通過邀請專家對采購人員開展專業(yè)培訓的方式提高小微企業(yè)內部對采購活動的重視和了解，保證大中企業(yè)和小微企業(yè)在獲得政府采購信息方面的一致。此外，政府采購全鏈條管理模式需要持續(xù)深化，如環(huán)保領域采購不僅僅從末端產品方面提倡節(jié)能環(huán)保，應從供應鏈、產業(yè)鏈的全鏈條考察節(jié)能環(huán)保。

(三)構建差異化的政府采購分類分級政策體系，根據企業(yè)規(guī)模、性質及戰(zhàn)略，拓展政府采購的效用范圍

差異化采購政策是綜合考慮中國企業(yè)發(fā)展、技術水平等實際情況，以分級分類的采購政策體系構建為牽引，增強政府采購政策的“魯棒性”。首先，對大型、中型、小型、微型四類不同規(guī)模企業(yè)采取差異化采購政策，尤其應考慮政府采購對中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的帶動作用。中小微企業(yè)往往受資源與市場份額等制約，若能夠簽署有明確需求的采購合同，會進一步減少中小微企業(yè)在技術創(chuàng)新方面的成本，有利于中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。其次，在技術性質差異方面，應重點考慮對一般技術的制造業(yè)、高科技產業(yè)、新興產業(yè)等采取差異化采購政策。最后，從政策上落實相關創(chuàng)新產品與服務的首購、訂購政策等實施方法，避免因政策限定導致創(chuàng)新產品無法進入政府部門，這會對政府與市場均產生不利的影響。

(四)關注政府采購對戰(zhàn)略性行業(yè)引導作用，促進市場穩(wěn)定與經濟社會發(fā)展，發(fā)揮政府采購“穩(wěn)定器”作用

政府采購應發(fā)揮對戰(zhàn)略性行業(yè)引導作用，重點支持信息產業(yè)、新能源汽車、生物醫(yī)藥、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保等影響國計民生、國家經濟和軍事安全的重大產業(yè)，促進市場穩(wěn)定與經濟社會發(fā)展。在現有采購制度下，需要進一步理順《政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》口徑銜接與操作實施等問題，加強采購部門之間協調溝通，提高政府采購與戰(zhàn)略性產業(yè)承載企業(yè)之間的互動溝通，建立戰(zhàn)略性行業(yè)產品采購目錄清單等，有序規(guī)劃與推動政府采購引導戰(zhàn)略性行業(yè)發(fā)展的頂層設計。例如，在新冠肺炎疫情期間，從中央到地方均采取了靈活、及時、有效的采購促進政策，發(fā)揮了重要作用。后續(xù)應將重大創(chuàng)新藥物、疫苗等，優(yōu)先進入醫(yī)保目錄或納入政府儲備，促進政府采購成為政府配置資源的工具和政府調控供給側的工具，為推進國家治理體系現代化、深化改革開放打下堅實的制度基礎。

(五)構建技術分享、技術創(chuàng)新為主題的政府采購生態(tài)與應用場景，加強政府采購促進技術創(chuàng)新數據分析，實現政府智慧采購功能

2018年，中央深改委通過的《深化政府采購制度改革方案》中特別提到建立“政策功能完備”“技術支撐先進”的現代政府采購制度總體目標。在具體實踐層面，本文認為應從政府采購生態(tài)角度構建技術分享、技術創(chuàng)新的采購生態(tài)，通過“互聯網+政府采購”增強不同所有制企業(yè)之間的技術分享和技術創(chuàng)新，促進國有企業(yè)與民營企業(yè)技術分包協作和優(yōu)勢互補；以技術分享和技術創(chuàng)新為主導，帶動政府采購生態(tài)的技術交易、技術服務功能；發(fā)揮金融、技術等多方面政府引領作用，構建以政府采購促進技術創(chuàng)新的應用場景，深入分析政府采購創(chuàng)新產品數據，由政府數字采購向政府智慧采購方向發(fā)展，拓展政府采購政策功能措施。