李鳳鳳

內(nèi)容提要 自清廷宣布預(yù)備立憲開始，清政府與民間輿論對立憲的理解就出現(xiàn)了偏差，清政府選擇的是國權(quán)統(tǒng)一、三權(quán)協(xié)調(diào)的立憲路徑，民間則呼吁三權(quán)分立、互相制衡的立憲路徑。二者在同一“立憲”命題下，進行著不同立憲路徑的規(guī)劃和思考，思維角度和立論依據(jù)都不處在同一出發(fā)點，其內(nèi)容和結(jié)果也大不相同?？梢哉f，清政府與民間輿論就立憲問題自始至終沒有達成一致，二者只是在各自的思維模式中各行其是，矛盾和沖突自然不可避免。

關(guān)于清末的預(yù)備立憲活動,學界已經(jīng)進行了充分研究,但大多是從以立憲派為代表的在野一方,或者以清政府決策者為代表的在朝一方進行單方面的論述,缺乏對二者的對比研究。①關(guān)于清末政府和民間立憲主張的研究主要有張錫勤《論立憲派與清政府在“立憲”問題上的分歧》,《求是學刊》1989年第5 期；王開璽:《清統(tǒng)治集團的君主立憲論與晚清政局》,《北京師范大學學報》1990年第5 期；孔祥吉:《張之洞與清末立憲別論》,《歷史研究》1993年第1 期；鄧紅洲:《張之洞“從緩”“從速”立憲論》,《近代史研究》1998年第3期；遲云飛:《清季主張立憲的官員對憲政的體認》,《清史研究》2000年第1 期；王開璽:《論資政院中的立憲派議員》,《史學集刊》2003年第3 期；祖金玉:《清末駐外公使的憲政主張》,《南京社會科學》2005年第4 期；王曉秋:《試論清末京城立憲派》,《北京社會科學》2009年第3 期。本文試圖從清政府與社會輿論兩個角度進行比較分析,找出二者對立憲認識的異同之處,以期加深對清末新政的研究。由于立憲活動涉及內(nèi)容廣泛,本文選取國人廣泛關(guān)注的責任內(nèi)閣為個案,分析政府與民間對立憲的不同理解。

經(jīng)過庚子事件和日俄戰(zhàn)爭,立憲救國已經(jīng)成為一種社會思潮,不僅有在野人士的呼吁,也有在朝官員和地方督撫的催促。在這股思潮的推動下,清廷于1905年派五大臣出洋考察政治,并于1906年頒布預(yù)備立憲上諭,預(yù)備立憲進入了實踐層面。雖然朝野上下在“立憲”這一主題上達成了一致,但面對如何立憲,又有不同的主張:首先,在立憲的方式上,是效仿英國,還是模仿日本,中央官員、地方督撫、在野立憲派等都有不同的主張；其次,在立憲的程序上,各方力量也圍繞先改官制還是先定憲法,先設(shè)內(nèi)閣還是先開國會等問題進行了激烈爭論。因此,在政治改革啟動之后,各種困擾也紛至沓來,各種政治力量紛紛提出自己的意見和主張,企圖影響政府決策。

一 清朝統(tǒng)治集團內(nèi)部的立憲主張

清政府于1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)發(fā)布的預(yù)備立憲上諭,指出“我國政令積久相仍,日處阽危,憂患迫切,非廣求智識,更訂法制,上無以承祖宗締造之心,下無以慰臣庶治平之望”,而西方各國富強之由,在于實行憲法,諸事取決公論,所以君民一體,“時處今日,惟有及時詳析甄核,仿行憲政,大權(quán)統(tǒng)于朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基”,但規(guī)制未備、民智未開,“故廓清積弊,明定責成,必從官制入手,亟應(yīng)先將官制分別議定,次第更張”。①《宣布預(yù)備立憲先行厘定官制諭》(光緒三十二年七月十三日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,中華書局,1979,第43—44 頁。該上諭核心內(nèi)容有二:一是確定了預(yù)備立憲的改革方向；二是從改革官制入手。責任內(nèi)閣制問題則是官制改革中的中心議題,成為朝野議論的焦點。

戴鴻慈、端方在出洋考察政治歸國后編纂了《歐美政治要義》一書,該書詳細介紹了責任內(nèi)閣,稱在立憲國,君主神圣不可侵犯,國務(wù)大臣代君主行使職權(quán),若行政有失誤之處,國務(wù)大臣即須辭職,成立一新內(nèi)閣,君主則安然如故,超然于全國政治之上,世襲罔替。當君主的命令遭到民眾反對或者違背憲法時,大臣就不執(zhí)行,如果君主強制執(zhí)行,大臣應(yīng)以辭職相抗,如果大臣辭職后成立的新內(nèi)閣仍不執(zhí)行,直到君主收回成命,違憲之事即無從發(fā)生。如果大臣明知君主的旨意違憲而仍執(zhí)行,則該大臣應(yīng)受到議會的彈劾。如此“違背憲法之制令自不行而止矣,終無損于君主之所以為君主也”。①戴鴻慈、端方:《歐美政治要義》,清光緒三十三年(1907)石印本,第44—46 頁。端方還指出:“所以必以閣臣負其責者,一則使之忠于職任,無敢諉卸以誤國；一則雖有缺失,有閣臣任之,則天下不敢致怨于君主,所謂神圣不可干犯者,此也?！雹凇墩埜亩ü僦埔詾榱楊A(yù)備折》,《端忠敏公奏稿》卷六,沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第10 輯第94 冊,臺北,文海出版社,1967,第722 頁。

戴、端二人制訂的責任內(nèi)閣方案是以日本為榜樣,仿效西方責任內(nèi)閣之制,以統(tǒng)一中央行政,“責任內(nèi)閣者,合首相及各部之國務(wù)大臣組織一合議制之政府,代君主負責任者也。蓋中央政府實一國行政之總匯,一切政策從茲出焉,各部漠不相謀,則政策萬難統(tǒng)一。故各國每由君主自擢首相,由首相薦舉閣臣,一切施政之方,由閣臣全體議定,然后施行,而得失功罪,在閣臣全體同負其責”。③《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》(光緒三十二年七月初六日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第367—383 頁。袁世凱也積極主張設(shè)立責任內(nèi)閣,他指出:“東西立憲各國,皆用責任內(nèi)閣之義,使其君主超然為不可侵犯之神圣,故萬年共戴一尊,蓋立憲國之憲法,恒使國務(wù)大臣代任君主之責?！雹堋吨彪`總督袁世凱密陳管見十條清單》,中國第一歷史檔案館藏立憲檔,第144 頁。

由此可見,主張立憲的大臣對責任內(nèi)閣分析和理解的最終落腳點都是責任內(nèi)閣與君權(quán)的關(guān)系問題,而對其在行政效率的提高、全國政務(wù)統(tǒng)一等方面起到的作用則棄之不問?？傊?責任內(nèi)閣可以更易,而君主神圣不可侵犯,這一點對他們而言已經(jīng)是可行立憲的最大理由。正如時人對出洋考察五大臣歸國是否能洞窺立憲本源表示懷疑,“立憲二字,非一言一語所能詳,亦非一年數(shù)月所能舉,諸大臣游歷五月之久,即知其為富強之本,可謂洞窺核要。然立憲政體,各國之組織如何,其性質(zhì)如何,其由來之歷史如何,其施行與中國見勢之相關(guān)如何,其施行后之效果如何,恐未能加詳也”。⑤《論立憲先改官制之方針》,《時報》1906年8月28日。

1910年4月,李家駒制訂了改革官制方案大綱的《行政綱目》后,由憲政編查館交由各衙門酌核,各衙門“乃各潦草塞責,成二三頁短章”,最后憲政編查館匯總后發(fā)現(xiàn)“各部院千篇一律,求其能明達大體,統(tǒng)盤籌畫者,殆無其人”,“此亦足見現(xiàn)今政治界之消息矣”。①《時報》1910年6月3日。1910年,云貴總督李經(jīng)羲在奏請設(shè)立責任內(nèi)閣時,說“有責任內(nèi)閣以取決輿論,尚可漸趨于有益之競爭,無責任內(nèi)閣以總挈政綱,勢必終歸于無形之潰裂”,“查各國內(nèi)閣制度,凡各部之行政長官皆為內(nèi)閣之國務(wù)大臣,國家政事,每年由閣臣先期規(guī)劃,若者宜因,若者宜革,若者宜全力經(jīng)營,若者宜先立基礎(chǔ),一一參酌國勢,權(quán)量財力,擔任利害,熟計統(tǒng)籌,預(yù)為宣示,宣示以后即須按途循轍,計日程功,若或中止變更,凡屬閣臣,均受其咎,責任內(nèi)閣之名,取義即由于此”。②《滇督李經(jīng)羲請設(shè)責任內(nèi)閣折》,《國風報》1910年6月1日。李經(jīng)羲是促成督撫聯(lián)銜電奏設(shè)立責任內(nèi)閣的發(fā)起人和聯(lián)絡(luò)人,他對責任內(nèi)閣的理解也是僅看到了責任內(nèi)閣統(tǒng)籌政務(wù)的表層現(xiàn)象,對其深層機理并無涉及。

1911年3月20日(宣統(tǒng)三年二月二十日),出使美國、墨西哥、秘魯、古巴等國的使臣張蔭堂奏請設(shè)立責任內(nèi)閣,“以總司全國政綱”,指出中國秦漢時代有丞相之制,自明代廢除丞相,“自后中樞之權(quán)乃不得不移于內(nèi)閣大學士,雖無丞相之名,而有丞相之實。今日各國之有總理大臣,即吾國昔代立相之制也,但其規(guī)制之優(yōu)美遠過于昔時,即在于統(tǒng)各部而負責任之一事”。③《出使美墨秘古國大臣張蔭堂奏陳設(shè)責任內(nèi)閣裁巡撫等六項文職官制折》,故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第550 頁?？梢婑v外公使對責任內(nèi)閣的認識也將此等同于中國古代的宰相。

立憲國的基本原則是實行行政、立法、司法三權(quán)分立,責任內(nèi)閣即是限制君權(quán)、擴張民權(quán)的結(jié)果。但是考察憲政大臣不從學理角度探討憲政的制度設(shè)計,而從事實層面注重君權(quán)與內(nèi)閣的關(guān)系,認為皇權(quán)與內(nèi)閣可以并存而不相害,并行而不相悖。這其中必定不免有大臣為了催促清廷立憲而只講立憲對君權(quán)及皇室的好處,而隱瞞了立憲會削弱君權(quán)的結(jié)果,因為官僚在向上級傳達信息時,“都傾向于夸張地反映對其有利的信息,極力掩蓋對其不利的信息”。④〔美〕安東尼·唐斯:《官僚制內(nèi)幕》,郭小聰譯,中國人民大學出版社,2006,第82 頁。但這也反映了朝臣仍是在舊的專制體制思維模式下,對立憲進行片面的解釋,按照自己想當然的理解對立憲進行篩選嫁接,這種新舊雜糅的理解傳達到清廷那里,就成了立憲的指導(dǎo)思想和中心原則,即在絕對確保君權(quán)的前提下進行立憲。所以朝臣主張設(shè)立的責任內(nèi)閣,只是皇帝的輔助機構(gòu)。

根據(jù)這種指導(dǎo)思想,清廷決策層經(jīng)過長時間的商議,最終在1911年5月8日(宣統(tǒng)三年四月初十日)頒布《內(nèi)閣官制》和《內(nèi)閣辦事暫行章程》,稱“現(xiàn)在各種政治機關(guān)皆未完備,而設(shè)立內(nèi)閣又屬萬不可緩,亟應(yīng)先立基礎(chǔ),溝通新舊,以利推行,而免窒礙”,故“擬內(nèi)閣官制十九條,以立經(jīng)邦大本,憲政始基”。①《憲政編查館會議政務(wù)處會奏擬定內(nèi)閣官制并辦事暫行章程折》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第559—560 頁?！秲?nèi)閣官制》可謂清廷立憲思想的集中體現(xiàn),通過分析《內(nèi)閣官制》及《內(nèi)閣辦事暫行章程》,可以看出它具有以下幾個鮮明的特點。

第一,責任內(nèi)閣對皇帝負責。

立憲國家的內(nèi)閣制度中最為重要的一條即內(nèi)閣對誰負責的問題,這直接關(guān)系到內(nèi)閣的性質(zhì)。在典型的立憲國中有兩種類型:以英國為代表的立憲國,是內(nèi)閣由議會產(chǎn)生,并對議會負責；以德、日為代表的立憲國,則由君主任命內(nèi)閣總理大臣,內(nèi)閣對皇帝負責。清廷頒布的內(nèi)閣官制模仿了德、日的內(nèi)閣方案,內(nèi)閣總理由皇帝任命,對皇帝負責。而且,按此規(guī)定設(shè)立的內(nèi)閣,即便與德國、日本的內(nèi)閣相比,權(quán)力也大為縮小。因為在正常的內(nèi)閣制度下,國務(wù)大臣由內(nèi)閣總理提名、君主批準,國務(wù)大臣具有很大的獨立性,除一些特別事務(wù)須請示君主外,其他一般政務(wù)都可以獨立處理。但清廷內(nèi)閣官制不僅規(guī)定內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣“候旨特簡”,還規(guī)定其他國務(wù)大臣“均候特旨簡任”,國務(wù)大臣的職責是“輔弼皇帝,擔負責任”。總理大臣、協(xié)理大臣“每日入對”,與之前的軍機處每日入對的形式相同,并且針對種種事項規(guī)定“奏請圣裁”,如內(nèi)閣總理大臣認為各部大臣之命令或處分有不妥當者,“得暫令停止,奏請圣裁”。此外,內(nèi)閣總理大臣就其所管事務(wù),對于各省長官及各藩屬長官,“得發(fā)訓令”,如果認為各省長官及各藩屬長官的命令或處分有違背法律或逾越權(quán)限的,“得暫令停止,奏請圣裁”。②《憲政編查館會議政務(wù)處會奏擬定內(nèi)閣官制并辦事暫行章程折》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第561—564 頁。由此可見,內(nèi)閣在處理政務(wù)上受到君主的制約,其實只是在君主旨意下處理政務(wù)。

第二,以權(quán)力平衡為原則,設(shè)協(xié)理大臣以分總理大臣之權(quán)。

《內(nèi)閣辦事暫行章程》規(guī)定了除設(shè)總理大臣一人外,還設(shè)有協(xié)理大臣一至二人。參與編訂該草案的汪榮寶對此極為反對,曾就設(shè)置協(xié)理大臣一事“于肅邸前力陳其非”,①《汪榮寶日記》,沈云龍主編《近代中國史料叢刊三編》第63 輯第623 冊,臺北,文海出版社,1990,第821 頁。并作一說帖說明此制之流弊,但會議政務(wù)處王大臣商議后并未采納汪榮寶的建議,仍堅持設(shè)立協(xié)理大臣,以掣肘總理大臣,分割總理大臣的權(quán)力。這其實還是中國君主專制社會官僚體系中,以設(shè)官分職以相互制衡、相互掣肘為原則,以達到君主集權(quán)目的的延續(xù)。設(shè)協(xié)理大臣也是新內(nèi)閣官制與其他各國內(nèi)閣制相比最為獨特之處。所以協(xié)理大臣從開始出現(xiàn)就引起輿論的廣泛關(guān)注與批評,也是新內(nèi)閣官制備受指責的原因之一。

《大公報》指出,按照中國官制舊例,“每一長官必設(shè)二三副職以陪,親王之上,自宰相下逮州縣,糜不皆然,一若有正必有副,實為天經(jīng)地義、不可變革之公例也”,但亦因此造成“權(quán)限不分,徒多枝贅”。而責任內(nèi)閣之總理大臣“輔弼元首,出納政令,對于國民負一切之責任”,如果再設(shè)置副大臣,在權(quán)限分配上存在問題,“適以開大臣推諉之門,而并妻匹嫡之副大臣,非盲從大臣,即掣肘大臣,而國是于焉大紊”,如果不切實改革,“則異日之新內(nèi)閣,猶是變相之舊軍機,而總理大臣仍不過承上啟下之機關(guān),于事實上有專擅之權(quán),于法律上無負責之義,副大臣則循循然,屢進屢退,不必有絲毫之建樹,是不啻以舊有之留聲機器、寫字機器,不適于用撤而去之,而于大廷之上特設(shè)一總速記員,附之以二三應(yīng)聲蟲”。②《論新內(nèi)閣不必設(shè)副大臣之理由》,《大公報》1911年3月5日?！稌r報》也指出,責任內(nèi)閣設(shè)總理大臣一人、協(xié)理大臣二人,“是不啻三頭政治”,“兩協(xié)理既非各部之長官,而又立于行政最高機關(guān)之地位,將來非梗阻部務(wù),即有視各部為一內(nèi)閣之補助機關(guān)者,是以最良之合議閣制,將變?yōu)楠毑瞄w制矣”。③《讀設(shè)立內(nèi)閣上諭感言》,《時報》1911年5月10日。

第三,軍事事務(wù)獨立于內(nèi)閣之外。

《內(nèi)閣官制》第十四條規(guī)定軍事事件不歸內(nèi)閣管轄,“關(guān)系軍機軍令事件,除特旨交閣議外,由陸軍大臣、海軍大臣自行具奏,承旨辦理后,報告于內(nèi)閣總理大臣”。④《憲政編查館會議政務(wù)處會奏擬定內(nèi)閣官制并辦事暫行章程折》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第562 頁?！秲?nèi)閣辦事暫行章程》第七條重申了這一原則,“按照內(nèi)閣官制十四條,由陸軍大臣、海軍大臣自行具奏事件,應(yīng)由該衙門自行具折呈遞,毋庸送交內(nèi)閣”。①《憲政編查館會議政務(wù)處會奏擬定內(nèi)閣官制并辦事暫行章程折》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第564 頁?？梢?作為全國行政統(tǒng)一機關(guān)的責任內(nèi)閣卻無軍權(quán),這是效仿日本的做法,將軍事獨立于內(nèi)閣之外,受皇帝直接指揮。

第四,皇帝有種種特旨召見之權(quán)。

《內(nèi)閣官制》指出,“內(nèi)閣總理大臣一人,為國務(wù)大臣之領(lǐng)袖,秉承宸謨,定政治之方針,保持行政之統(tǒng)一”,內(nèi)閣總理大臣就其所管事務(wù),對于各省長官及各藩屬長官,“得發(fā)訓令”,②《憲政編查館會議政務(wù)處會奏擬定內(nèi)閣官制并辦事暫行章程折》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第561 頁。但是《內(nèi)閣辦事暫行章程》又規(guī)定了在內(nèi)外新官制一律施行以前,“按照向例,得蒙召見人員于國務(wù)有所陳述者,由內(nèi)閣總理大臣或協(xié)理大臣帶領(lǐng)入對。其御前大臣、領(lǐng)侍衛(wèi)內(nèi)大臣、軍諮處、海軍司令部、宗人府、內(nèi)務(wù)府各大臣、弼德院院長、資政院總裁及其他蒙特旨召見,或法令有特別指定者,如八旗都統(tǒng),前鋒、護軍、步軍各統(tǒng)領(lǐng),或辦理旗營,或宿衛(wèi)宮禁,不負國務(wù)上之責任等官皆是,不在此限”。各省督撫除特旨召見外,其于陳述國事者,“應(yīng)先商明內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣或主管各該部大臣,會同入對”。③《憲政編查館會議政務(wù)處會奏擬定內(nèi)閣官制并辦事暫行章程折》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第563—565 頁?？梢?負責軍事的重要部門和不負國務(wù)責任的機關(guān)有特旨召見之權(quán),尤其是作為地方行政長官的督撫也有特旨召見之權(quán),這就與責任內(nèi)閣對督撫的直接領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生了矛盾,既然皇帝可以特旨召見督撫,督撫就可以越過內(nèi)閣直接向皇帝陳述政見,如果與國務(wù)大臣意見不合,則會影響責任內(nèi)閣的運作。

由此可見,清末設(shè)立的內(nèi)閣官制雖然是以日本、德國為模仿對象,但制定出來的內(nèi)閣官制與日、德內(nèi)閣有很大不同,皇帝的權(quán)力比日本天皇、德國皇帝大得多；雖以統(tǒng)一行政為目的,但仍沿用了權(quán)力平衡的原則,在設(shè)立責任內(nèi)閣的同時,設(shè)弼德院以輔助皇帝,制衡閣臣。弼德院的設(shè)立即在于“恐新內(nèi)閣權(quán)限過專,因定弼德院與內(nèi)閣平權(quán)”,④《專電》,《時報》1911年2月18日?！板龅略嚎梢越赖圩?朝夕論思,凡上下應(yīng)達之機緘,與操縱內(nèi)治外交之扃鑰,股肱元首,左右閣臣,皆于該院寄之”。①《憲政編查館會議政務(wù)處會奏擬定弼德院官制折》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第568 頁。同時設(shè)軍諮府“秉承詔令,贊襄軍謨”,②《設(shè)立軍諮府諭》(宣統(tǒng)三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第571 頁。把軍權(quán)獨立出去以削弱責任內(nèi)閣的權(quán)力,“軍諮府之權(quán)力大可與內(nèi)閣、弼德院鼎足而三也”。③《內(nèi)閣翻新記》,《時報》1911年5月17日。因此,清政府公布的內(nèi)閣官制是在確保君權(quán)至上的前提下制訂的,與較為保守的考察政治大臣的陳述相比,更趨保守和倒退。

二 社會輿論呼吁的立憲主張

民間社會輿論呼吁立憲時,把憲法、國會、責任內(nèi)閣視為立憲的三要素。清政府1908年頒布《欽定憲法大綱》后,國人將關(guān)注焦點放在召開國會上,而清政府決定先立內(nèi)閣后開國會,責任內(nèi)閣這個以往被國人忽視的問題因先予付諸實踐而備受關(guān)注。

責任內(nèi)閣為一國行政總匯之地,改革官制而不先立責任內(nèi)閣,猶如“衣之無領(lǐng),水之無源,即使百變其名,亦終無逾治亂之數(shù)”,責任內(nèi)閣的實質(zhì)即在于“總理大臣奏舉同一政見之人,分任各部長官,以共盡責任于政府”,“必如是,而后可謂之責任政府,必如是,而后可謂組織責任政府,茍反斯道以行之,雖有管葛加俾之才,可決其無絲毫之裨補也”。④《論組織責任內(nèi)閣之必要》,《時報》1911年12月8日。要使責任內(nèi)閣盡到責任,必須有監(jiān)督機關(guān)。所以清政府做出先設(shè)立責任內(nèi)閣的決定后,社會輿論普遍關(guān)注的是責任內(nèi)閣與國會的關(guān)系問題。

第一,責任內(nèi)閣與國會應(yīng)同時成立。

立憲派指出,國會與內(nèi)閣應(yīng)同時成立,“二者如車兩輪,如鳥兩翼,組織可分先后,功用斷難偏廢”,有內(nèi)閣無國會,則無監(jiān)察機構(gòu),“內(nèi)閣不為跋扈,即為疲靡”；有國會無內(nèi)閣,則無執(zhí)行機關(guān),“國會徒成哄市之爭,反樹朝廷之敵”,只有“以內(nèi)閣綱紀百官,以國會消納群言,各有會歸,主義本非放任”,使“老成富于經(jīng)驗,新進銳于理想,兩相調(diào)劑,國步益見和平”,所以應(yīng)以閣會并請。⑤《滇督李經(jīng)羲懇請速設(shè)內(nèi)閣國會詳加解釋折》,《國風報》1910年10月21日。資政院議員牟琳分析了內(nèi)閣與國會的關(guān)系,稱“國會不獨于人民有利益,于政府亦有利益”。因為中國與外國情形不同,外國的內(nèi)閣與國會起沖突時,第一次國會可以解散,第二次內(nèi)閣必須解職。而中國,則是“政府與督撫各部大臣立于同等之地位,與各國地方長官歸中央政府管轄者不同,就是內(nèi)閣大臣與國會沖突至于辭職,此非人民所得參與,則移內(nèi)閣大臣作各省督撫,于內(nèi)閣大臣亦毫無所損”。所以速開國會一事,上至政府,下至人民,都要全體贊成。①李啟成點?！顿Y政院議場會議速記錄》,上海三聯(lián)書店,2011,第76 頁。梁啟超也指出,責任內(nèi)閣固然是“今日救中國之不二法門”,但“必有糾問責任之機關(guān),與之對待,然后能成立者也”,所以有國會則有責任內(nèi)閣,無國會則無責任內(nèi)閣,“責任內(nèi)閣與國會相依為命”。②張品興主編《梁啟超全集》第7 卷,北京出版社,1999,第2045 頁。

報刊輿論也特別注重國會與責任內(nèi)閣的關(guān)系,指出二者應(yīng)同時并舉?！稘h口中西報》分析了責任內(nèi)閣的運行機制,指出中國處于預(yù)備立憲時代,預(yù)備必從改良政府開始,應(yīng)組織負責任的政府取代不負責的政府,再組織上下議會監(jiān)督政府,君主超然其上,“于是國權(quán)之中心點乃注集于國家,夫國權(quán)既注集于國家矣,則政府之行動亦即國家之行動,合全國人民之行動”。③緘三:《論中國將來之國權(quán)》,《漢口中西報》第1358 號,1910年1月27日。有了負責任的政府,又有議會監(jiān)督,使政府行動成為全國人民的行動,這就是責任內(nèi)閣的意義所在。由此可見,要使責任內(nèi)閣體現(xiàn)人民意志,必須有議會監(jiān)督,因此《漢口中西報》稱“國會不成立,則所謂立憲者,非真立憲；所謂變法者,非真變法”。④蠼蝯:《言論之中國——關(guān)于國會之問題》,《漢口中西報》第782 號,1908年6月21日。

第二,責任內(nèi)閣對國會負責。

《申報》也指出,“國會既與責任內(nèi)閣相對峙,則國會之開設(shè),尤為立憲國實行完全監(jiān)督之一機關(guān),缺此則民意終無由表現(xiàn),不能除專制而伸民權(quán)”,⑤《國會與責任內(nèi)閣之真詮》,《申報》1910年10月20日?！盁o國會,則無以為監(jiān)督政府之機關(guān)；無責任內(nèi)閣,則亦無以為確定大政之機關(guān)。此兩機關(guān)有不可相離之關(guān)系,系如車之兩輪,鳥之兩翼,缺其一而即不能善其用”。并分析了責任內(nèi)閣的兩種形態(tài),其一為政黨內(nèi)閣,閣員對于議會負責,組合內(nèi)閣必須經(jīng)過議會多數(shù)人之同意方可,如英、法、奧、意等國即實行政黨內(nèi)閣；其二為帝國內(nèi)閣,閣員對君主負責,由君主掌握組織內(nèi)閣之權(quán),如德、日等國。二者雖然組織的方法不同,“而其為一國總攬政治之機關(guān),而負完全獨一無二之責任則一”。⑥《論今日之軍機處與將來之責任內(nèi)閣》,《申報》1910年10月20日?！稌r報》曾對清政府先立內(nèi)閣一事表示不解,稱先設(shè)責任內(nèi)閣,而國會未開,所謂責任內(nèi)閣“究誰與之責任？”雖然軍機大臣效仿各國副署之制,但不負責任如故,即使“將來即組織新內(nèi)閣,以十一部大臣均為副署,其效亦可睹,蓋吾國堂廉之嚴,閣部大臣茍無人民督促其后,誰肯批鱗逆爪,自蠲棄其利祿之私,猝蹈內(nèi)閣解散之風潮,而不悔旅進旅退畫諾而已,此而可承認為責任政府,恐再閱百年,吾國政治現(xiàn)象可決其絕無寸進”。①《讀袁督論中央集權(quán)折有感》,《時報》1910年6月12日。因此,國會之召集應(yīng)與責任政府之建設(shè)同時并進?！渡裰萑請蟆芬仓赋?“中國若不實行立憲則已,若實行立憲,必自監(jiān)督機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)峙立于對等地位始,即必自開國會始”。②佚名:《論開國會先于地方自治》,《神州日報》1907年9月11日。

可見,當時社會輿論認為責任內(nèi)閣與國會應(yīng)該同時成立,責任內(nèi)閣應(yīng)對國會負責,受其監(jiān)督。

第三,以責任內(nèi)閣為全國行政總匯。

社會輿論主張速開國會的深層原因則是對當時的行政體制不滿,對當時的官僚不信任,因此必須開國會制定新法律,按照法律更新各行政機關(guān),并以國會獨立于行政之外,監(jiān)督行政,使政府為善。國會請愿運動代表孫洪伊就指出,“各立憲國之所以尊重國會,與國會之所以能維持國家者,首在國會之握有立法權(quán)以編纂一切法律法規(guī)也”,人民之所以要求開國會,“必因目前極厭惡此種專制政體,極不信任此種官僚,故必欲參與立法,使之獨立于行政部之外”。如果政府不授予人民立法權(quán),則人民即無遵守法律之義務(wù),并警告政府“日后人民雖釀成大變,雖仇視政府,雖顯有不法之舉動,代表等亦無力可以導(dǎo)喻之,惟有束手以坐視宗社之墟”。③《國會請愿代表第二次呈都察院代奏書匯錄》,中國社會科學院近代史研究所圖書館藏刊本,第51—52 頁。資政院議員于邦華將當時政治上的種種弊端都歸因于未開國會。他指出,“現(xiàn)今各省諮議局與督撫沖突事件,不能說是民氣囂張而歸咎于各省諮議局”,也不能歸咎于各省督撫,“我國行政機關(guān)有種種掣肘,況近日民間搜刮殆盡,財政無著,又有中央集權(quán)之說,使督撫不能辦事,是以對議決之事,往往不能執(zhí)行,甘受人民唾罵”,所以督撫自有難處。過亦不盡在中央各部大臣,因“中央亦無統(tǒng)一機關(guān),各部各自為謀,此部有錢或用不得宜,彼部錢無則事不能辦,彼此各不相顧,以致事出兩歧,種種困難因之而生”,“凡此皆系國會未開之故”。①《資政院第一次常年會第九號議場速記錄》,李啟成點?！顿Y政院議場會議速記錄》,第76 頁。資政院議員江謙就指出,“國家譬如一個制造廠,一切行政是制造品,官制即是機器,內(nèi)閣即是引擎,國會即是鍋爐,機器未設(shè)備而先求制造品之精良,斷無是理?，F(xiàn)在立憲政體與從前不同,所以官制亦應(yīng)改定”,所以“今日要事第一是速開國會,第二是設(shè)責任內(nèi)閣,第三是速定官制,第四才是清理財政”。②李啟成點?！顿Y政院議場會議速記錄》,第92 頁。

可見,社會輿論更注重責任內(nèi)閣的運作機制,主張內(nèi)閣與國會同時成立,以內(nèi)閣為行政總匯,制定國家的大政方針；以國會監(jiān)督內(nèi)閣,使責任落到實處。如此,才能收到責任內(nèi)閣制的實效,而不落于空名。

三 三權(quán)制衡與三權(quán)協(xié)調(diào)：立憲的兩條路徑

《時報》在1907年4月對國權(quán)統(tǒng)一問題發(fā)表評論,認為政體的區(qū)別根源于國體的不同,“君主立憲國之最高機關(guān),其統(tǒng)一之權(quán)多屬君主；共和立憲國之最高機關(guān),其統(tǒng)一之權(quán)多在議會”。國權(quán)統(tǒng)一流起自孟德斯鳩提倡的三權(quán)分立學說,其后法國踐行此學說,但議會與政府往往起激烈沖突,在國家的政務(wù)上不見其利,而見其害,此后加以矯正,為各國所效仿。三權(quán)分立的弊端在于,“立法機關(guān)與政府判為兩途,于政務(wù)上多窒礙難行之處”,因此,“政府不得議會之贊助”,“議會自議會,政府自政府,各任其意思自由活動,政務(wù)上之隔閡多”。此外,“議會無監(jiān)督政府之權(quán)”,“今日立憲國家,議會不但有完全之立法權(quán),且能參入行政之一部,故能實行監(jiān)督政府。若雙方對峙,議會權(quán)限以內(nèi)之事,政府不得而干預(yù)；政府權(quán)限以內(nèi)之事,議會不得而過問,則政府于執(zhí)行政務(wù)時雖有差失,議會無從而行使其監(jiān)督權(quán)也,皆緣于權(quán)限太分明,而不能互相調(diào)和,以致生此不良之現(xiàn)象也”。三權(quán)絕對分立會導(dǎo)致三種機關(guān)相互對立,或互相抵觸,或互相漠視,并不能取得良好效果。因此《時報》主張以“三權(quán)分立為基礎(chǔ),而使之互相調(diào)和,而又不失國權(quán)統(tǒng)一之性質(zhì),此所以為近世最良之政體也”。③《論近日國權(quán)統(tǒng)一之趨勢》,《時報》1907年4月23日、4月25日、4月26日。

這種政體有三點好處:其一,變分立為統(tǒng)一。三權(quán)分立,各不相下,則一國分為三國,君主立憲國的最高機關(guān)為君主,因此應(yīng)以君主為統(tǒng)一機關(guān),“有最高機關(guān),然后能統(tǒng)一國家之權(quán)力,然后能活動。而自無鼎峙角立兩不相下之弊也”。其二,執(zhí)行機關(guān)能參入立法機關(guān)。各國立法權(quán)固然在于議會,但在一定范圍內(nèi),執(zhí)行機關(guān)可以參入立法機關(guān),如政府對議會有法律提議權(quán)、法律裁可權(quán)。在共和立憲國,政府雖然沒有裁可權(quán)和否認權(quán),但國務(wù)大臣對議會有發(fā)言權(quán),因此政府與議會關(guān)系密切,“而無各自獨立,互相漠視之弊,而國家之處理政務(wù),常收良效果矣”,當議會與政府有沖突時,“政府可以解散下議院,而從新組織之,若從新組織以后,新議員仍與政府反對,則內(nèi)閣不得不辭職,此亦所以調(diào)和之,使互相讓步,雖沖突而仍有救濟之術(shù)也”。其三,立法機關(guān)能參入行政機關(guān)。行政機關(guān)雖然屬于政府,但議會有時也可以干預(yù),如募集公債、敷設(shè)鐵路、國家不動產(chǎn)買賣、制定預(yù)算案等,“皆純?nèi)恍姓现饔?而亦必經(jīng)議會之協(xié)贊乃生效力,此立法機關(guān)入行政機關(guān),其事正多也”,如果行政長官有不正當之行為,議會可以彈劾。因此,“議會與政府互相維系,斷不至分道背馳,各相歧視矣”?？傊?“非三權(quán)分立,則權(quán)限不明,而政治易流于專制；非國權(quán)統(tǒng)一,則相峙鼎立,而機關(guān)不能調(diào)和,近世文明國家權(quán)限雖分,而互相維系、互相監(jiān)督”。①《論近日國權(quán)統(tǒng)一之趨勢》,《時報》1907年4月23日、4月25日、4月26日。

《時報》的分析可謂道出了立憲的兩條路徑,即三權(quán)分立,相互制衡；三權(quán)滲透,互相協(xié)調(diào)。當時立憲派所宣傳和主張的是三權(quán)分立的立憲路徑,清政府選擇的正是三權(quán)協(xié)調(diào)、國權(quán)統(tǒng)一的立憲路徑。清廷預(yù)備立憲時,朝臣大多傾向于效仿君主仍有很大權(quán)力的日本模式,這就確立了預(yù)備立憲的基本方針是以日本為模范的“大權(quán)政治”。而社會輿論所呼吁的立憲路徑則是三權(quán)分立、相互制衡的立憲路徑。

三權(quán)分立的理論來源于孟德斯鳩,將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán),但孟德斯鳩在相互制衡上,更傾向于由行政權(quán)制約立法權(quán),這是他分權(quán)學說的核心內(nèi)容,②徐祥民、劉惠榮等:《政體學說史》,北京大學出版社,2002,第168 頁。然而“這種突出行政權(quán)的政治結(jié)構(gòu),不可能實現(xiàn)國家諸權(quán)力之間的平衡”。③應(yīng)克復(fù)等:《西方民主史》,中國社會科學出版社,1997,第176 頁。因此,三權(quán)分立思想后來也受到質(zhì)疑和修正。如美國以漢密爾頓為代表的聯(lián)邦黨人就提出,三權(quán)不能絕對地分立,而應(yīng)該局部混合,使它們互相制約。這里所說的局部混合就是三權(quán)互相滲透,即立法機關(guān)有權(quán)彈劾行政首長和法官,并有權(quán)否決行政首長提名的官員人選；行政首長有赦免權(quán),有權(quán)否決立法機關(guān)通過的法案；司法機關(guān)有權(quán)否決違反憲法的法律或行政行為。麥迪遜認為,“如果在紙面上對各部門做出政制區(qū)分就足以安全地保證他們互不侵蝕權(quán)力的話,那么所有其他進一步的規(guī)定就確實多余了。但經(jīng)驗已經(jīng)告訴我們不要相信這種安全保證；它告訴我們必須引入各種權(quán)力和各種利益的平衡,才能保證紙面上的規(guī)定”。①〔英〕M.J.C.維爾:《憲政與分權(quán)》,蘇力譯,三聯(lián)書店,1997,第143 頁。所謂平衡就是:立法權(quán)太強,應(yīng)從內(nèi)部和外部予以約束以削弱立法權(quán)；行政權(quán)太弱,應(yīng)允許總統(tǒng)連選連任等措施以增強行政權(quán)；司法權(quán)最弱,應(yīng)特別保障其獨立性。②徐祥民、劉惠榮等:《政體學說史》,第255 頁。

19世紀法國自由主義思想家孔斯坦也指出孟德斯鳩的三權(quán)分立原則不足以防止集權(quán)專制,提出五權(quán)分立制衡的主張。他認為一個良好的政體應(yīng)有王權(quán)、行政權(quán)、長期代議權(quán)、輿論代議權(quán)、司法權(quán),這五權(quán)分立且互相制衡。其中,王權(quán)是指國家元首的權(quán)力,“它為保衛(wèi)秩序和自由而協(xié)調(diào)其他四權(quán)的沖突并使之呈合作取向的平衡狀態(tài)”。③黃基泉:《西方憲政思想史略》,山東人民出版社,2004,第417 頁。行政權(quán)由向議會負責的大臣行使,長期代議權(quán)歸貴族院,輿論代議權(quán)給民選的立法院,司法權(quán)仍歸法院。④黃基泉:《西方憲政思想史略》,第417—418 頁?？姿固沟乃枷胫鲝堄幸韵聨讉€特點:第一,將王權(quán)定性為一種積極和實在的協(xié)調(diào)權(quán),“國王不再是被賦予了執(zhí)行權(quán)的、與立法機關(guān)同等的和積極的一個部門,而只是一個立憲的君主,他超脫于政治,既與立法機關(guān)分離也與執(zhí)行機關(guān)分離”。第二,大臣的執(zhí)行權(quán)與議會的立法權(quán)分立,但又允許大臣兼任議員,“通過把個人重新聯(lián)系起來,同時又仍然區(qū)分各權(quán)力,一個和諧的政府就建立起來了,而不是造成了兩個武裝的陣營”。⑤〔英〕M.J.C.維爾:《憲政與分權(quán)》,第192 頁。第三,肯定了行使行政權(quán)的大臣應(yīng)向議會負責。

在國家政體的實際建構(gòu)中,各國都根據(jù)自身實際情況,對三權(quán)分立原則做了不同程度的修改,當代沒有哪個國家實行“純粹分權(quán)學說”。⑥〔英〕M.J.C.維爾:《憲政與分權(quán)》,第13 頁。如英國政體的實質(zhì)是熔權(quán)制,“行政權(quán)與立法權(quán)的緊密結(jié)合,近乎徹底的熔合”,而二者的結(jié)合器就是內(nèi)閣,⑦Bagehot,The English Constitution,Edited by Paul Smisth,Cambridge University Press,2001,pp.8-9.內(nèi)閣不僅行使行政權(quán),還統(tǒng)領(lǐng)議會的立法工作,打破了立法權(quán)與行政權(quán)的分割,國王、內(nèi)閣、政府各部共同構(gòu)成行政機關(guān)。美國政體之實質(zhì)是分權(quán)制,奉行分權(quán)、制約、制衡原則,行政機關(guān)指總統(tǒng)一人。法國政體的實質(zhì)是監(jiān)督—仲裁—保障制,總統(tǒng)擁有很大權(quán)力,不僅獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外,還高于它們,統(tǒng)領(lǐng)它們,但總統(tǒng)不屬于行政機關(guān),行政機關(guān)由總理和各部構(gòu)成。①蔣勁松:《責任政府新論》,社會科學文獻出版社,2005,第29 頁。

由此可見,責任政府的形式各有不同,“不同的國家可以在權(quán)力的分割和配置方面采取不同的具體形態(tài),因而根據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心所在有‘立法國家(如英國)、‘司法國家’(如美國)以及‘行政國家’(如法國、德國、日本)等不同類型”,②季衛(wèi)東:《憲政新論——全球化時代的法與社會變遷》,北京大學出版社,2002,第11 頁。但三權(quán)分立制衡與三權(quán)滲透協(xié)調(diào)是其兩條基本路徑。從清政府與民間輿論對立憲的理解和宣傳來看,政府與民間其實是采用各自不同的立憲路徑,中央政府采用了國權(quán)統(tǒng)一的路徑,主張在三權(quán)之上由君主統(tǒng)一國權(quán),相互協(xié)調(diào),所以注重中央集權(quán),注重在保護君權(quán)的前提下進行立憲；而民間輿論則主張采取三權(quán)分立、相互制衡的立憲模式,所以更注重三權(quán)中的行政權(quán)與立法權(quán)的對立,尤其是國會對內(nèi)閣的監(jiān)督機制的確立和完善。

自清廷宣布立憲開始,政府與民間輿論對立憲的理解就出現(xiàn)了偏差,在同一“立憲”命題下,進行著不同立憲路徑的規(guī)劃和思考,思維角度和立論依據(jù)都不處在同一出發(fā)點,因此其內(nèi)容和結(jié)果也大不相同?？梢哉f,政府與民間輿論就立憲問題自始至終沒有達成一致,二者只是在各自的思維模式中各行其是,矛盾和沖突自然不可避免。后來,清廷的政治改革被社會輿論批評為“以立憲之名行專制之實”,在很大程度上也是這種指導(dǎo)思想支配下的必然結(jié)果。

清政府實行預(yù)備立憲是朝野經(jīng)過長期探索最終確定的救亡之策,是一項長期而艱巨的改革活動,在內(nèi)憂外患的嚴峻形勢下,必須充分調(diào)動國人的積極性,凝聚整個國家的力量,朝野一心、舉國一致,才能舉得成功。但是由于清政府與民間對立憲的理解和認識不同,選擇的立憲路徑也不同,政府與民間的立憲勢力最終分道揚鑣,清廷按照自己的規(guī)劃和設(shè)計,在保護君權(quán)的前提下進行立憲,使政治改革偏離了憲政改革的軌道,退回到專制體制內(nèi)的官制改革道路上,并將官制改革縮小到行政機構(gòu)改革,雖然也設(shè)立了資政院和諮議局,但這并不能改變?nèi)允窃趥鹘y(tǒng)范圍內(nèi)進行的有限的政治改革的局面,不能適應(yīng)中樞機構(gòu)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的社會發(fā)展需要,也與人民要求民主、要求權(quán)力制衡的民心大勢相背離,最終在革命的浪潮中迅速覆亡。