李博 葛天祺 賀信

中美兩國環(huán)境合作一直是中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話框架下的重要議題，加強環(huán)境合作不僅對兩國有益，也對全球可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在中美環(huán)境合作聯(lián)委會機制合作框架內(nèi)，過往十余年間，雙方取得了一系列務(wù)實而富有成效的合作成果。

本文以應(yīng)對氣候變化、生物多樣性保護和海洋垃圾管理這3個較為重要的環(huán)境保護領(lǐng)域為切入點，對近期美國有關(guān)環(huán)保政策變化情況進行梳理與研究，并對相關(guān)政策走向進行研判，分析潛在影響，為未來我國與美國在環(huán)保領(lǐng)域開展務(wù)實合作提供參考與借鑒。

一、美國環(huán)保新政及其政策影響

（一）應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域

1、相關(guān)環(huán)保新政

2019年11月，美國正式退出《巴黎協(xié)定》。美國2019年國內(nèi)頒發(fā)的諸項政策也表明，美國的氣候政策將讓位于經(jīng)濟增長。

（1）推行平價清潔能源計劃

2019年6月19日，美國環(huán)境保護署（以下簡稱“環(huán)保署”）宣布將廢除“清潔電力計劃”，取而代之的是“平價清潔能源計劃”。在新政下，各州可以制定各自減少二氧化碳和其他溫室氣體排放的目標(biāo)，各州也可從環(huán)保署的選項清單中進行選擇，以緩解現(xiàn)有燃煤發(fā)電廠為環(huán)保投入而增加的經(jīng)濟壓力。這也意味著燃煤發(fā)電廠可以較容易地維持現(xiàn)有設(shè)施運行，而不是轉(zhuǎn)向采用經(jīng)濟成本更高的清潔能源，也不必要取消使用化石燃料。根據(jù)美國能源管理局?jǐn)?shù)據(jù)，近年來美國國內(nèi)煤電生產(chǎn)量持續(xù)下降，不少煤電廠關(guān)停退市，此舉將幫助煤電廠降低生產(chǎn)成本，提高煤電在市場中的競爭力，避免關(guān)停的危險。據(jù)此，美國的首要考慮仍是實現(xiàn)能源獨立，并在此基礎(chǔ)上減少碳排放。

（2）擬放寬石油和天然氣行業(yè)的大氣法規(guī)

2019年8月29日，美國環(huán)保署響應(yīng)特朗普發(fā)布的促進能源獨立和經(jīng)濟增長總統(tǒng)令，提議放寬對石油和天然氣等化石能源行業(yè)的大氣污染物排放監(jiān)管，以實現(xiàn)幫助企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)的目的。其具體提議有兩項：一是取消對石油和天然氣行業(yè)中運輸和儲存環(huán)節(jié)的排放監(jiān)管;二是取消石油和天然氣行業(yè)中甲烷的排放限制。根據(jù)美國環(huán)保署分析與評估，該提議將為石油和天然氣行業(yè)每年節(jié)省約1700萬至1900萬美元，從2019年到2025年總共節(jié)省約9700萬至1.23億美元。

（3）廢除加州可以實行更加嚴(yán)格汽車排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力

2019年9月18日，美國環(huán)保署撤銷加州頒布比聯(lián)邦政府更嚴(yán)格的車輛效率規(guī)定的權(quán)力，旨在為消費者生產(chǎn)更便宜也更安全的汽車，提高汽車行業(yè)產(chǎn)量并創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

汽車尾氣是美國溫室氣體排放的主要來源，自20世紀(jì)60年代末以來，加州就制定了空氣污染規(guī)則。作為對洛杉磯光化學(xué)煙霧污染的回應(yīng)，該州于1966年發(fā)布了美國第一部汽車空氣污染法規(guī)。1970年“清潔空氣法”通過后，該州獲準(zhǔn)要求豁免，以頒布比聯(lián)邦政府更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。目前，環(huán)保署已經(jīng)批準(zhǔn)超過100項這類豁免，美國另外13個州和華盛頓特區(qū)也采用了加州的排放標(biāo)準(zhǔn)。

在奧巴馬政府執(zhí)政期間，環(huán)保署要求汽車制造商生產(chǎn)的汽車應(yīng)在2025年前達(dá)到平均每加侖汽油行駛54.5英里。特朗普政府計劃將2021年至2026年的汽車油耗標(biāo)準(zhǔn)降至37英里/加侖。汽油汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無疑也將帶動傳統(tǒng)能源行業(yè)的同步增長，必將加大化石燃料的消耗量，進而增加溫室氣體的排放量。

2、政策影響

特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)之后，便實行新的能源新政，以便充分發(fā)揮美國化石能源儲藏豐富的優(yōu)勢，最大化利用國內(nèi)資源，降低美國人的生活成本，減少對國外石油的依賴，為美國帶來更多的就業(yè)和進一步繁榮。為此，特朗普政府采取了一系列措施，包括取消《氣候行動計劃》等限制政策，實施頁巖油和頁巖氣革命，重振美國煤炭工業(yè)，放寬頁巖油氣行業(yè)限制等。而這些政策都無益于全球應(yīng)對氣候變化的努力。例如，2019年美國康奈爾大學(xué)專家通過“碳標(biāo)記”追蹤法發(fā)現(xiàn)，目前大氣中的甲烷并不是主要來源于傳統(tǒng)行業(yè)——包括畜牧業(yè)或煤炭行業(yè)等，而很可能來自于美國頁巖油氣開采中使用的非傳統(tǒng)油氣開采水力壓裂活動。

美國環(huán)保署數(shù)據(jù)顯示，美國空氣污染天數(shù)在持續(xù)上升。2017年與2018年，空氣污染天數(shù)比2013年至2016年的平均天數(shù)增加了15%。2018年，532個美國城市區(qū)域共有4134天空氣質(zhì)量指數(shù)超過100，這將進一步增加心肺疾病患者、老年人和嬰幼兒等敏感人群的健康風(fēng)險。研究顯示，每年約有10萬名美國人因為空氣污染而過早死亡。平均而言，在2017年和2018年，美國城市空氣污染指數(shù)近140次大于200，達(dá)到“非常不健康”和“危險”的級別。這一數(shù)據(jù)是2013年至2016年數(shù)據(jù)的兩倍。

另外，近年來美國頻繁遭受極端天氣事件影響，極端天氣事件發(fā)生頻率變高、嚴(yán)重程度變大、持續(xù)時間變長，是氣候變化影響美國的最直接體現(xiàn)。

（二）生物多樣性保護領(lǐng)域

1、相關(guān)環(huán)保新政

（1）修改《瀕危物種法》，直接放寬生物多樣性保護要求

2019年8月12日，美國政府正式批準(zhǔn)修改《瀕危物種法》中的關(guān)鍵條文。在新規(guī)則下，原本受保護的動物，將更容易從《物種瀕危物種名單》上被刪除;而在決定一個物種是否需要保護時，監(jiān)管機構(gòu)將首次被允許進行相關(guān)的經(jīng)濟評估;另外，相關(guān)機構(gòu)在決策時可以不考慮環(huán)境變化對野生生物的影響。

新規(guī)則的公布，將使得瀕危物種名單中刪除物種變得更容易。自1973年尼克松總統(tǒng)簽署該法律以來，已經(jīng)有1650個物種被列為“受威脅”或“瀕?！蔽锓N，而只有47個物種因野外個體數(shù)量反彈而被除名。根據(jù)修改前的法規(guī)，某物種在美國一旦被列入《受威脅物種清單》，那它就將自動享受保護措施。新法下，在官方指定的研究機構(gòu)對某物種進行特別研究之前，該物種即使數(shù)量再稀少，也不會受到任何特別保護。修改后的《瀕危物種法》還刪除了原法中的一句話：“審核保護野生動物的決定時不應(yīng)衡量經(jīng)濟效益”。這意味著在受保護物種的居住地區(qū)修公路、造輸油管線、開礦以及建設(shè)其它工業(yè)項目的可能性會增加。新法也會使監(jiān)管機構(gòu)更難考慮氣候變化等問題對野生動物的影響，因為法律不再要求監(jiān)管機構(gòu)將環(huán)境變化作為考慮內(nèi)容之一。

（2）政策與措施間接威脅生物多樣性

2019年，特朗普政府出臺了多項政策與措施政策，它們雖不是直接與生物多樣性保護工作相關(guān)，但由于這些政策及措施的落實，美國境內(nèi)的生物多樣性保護工作遭受到了威脅。

2019年9月12日，美國環(huán)保署決定取消對數(shù)百萬英畝濕地、泉水、池塘和其他水道的保護。特朗普總統(tǒng)的行政命令13778敦促環(huán)保署只保護那些與傳統(tǒng)通航水域（如主要河流）“有相對持久的表面連接”的水域。這項規(guī)定為更多的污染和有毒廢物傾倒到水系打開了大門，而沒有對瀕危野生動物的影響進行任何研究。美國生物多樣性中心的分析估計，該提案將削減《清潔水法》對美國西部3000多個流域的保護，并加速包括虹鱒和加州虎蠑螈在內(nèi)的75個瀕危物種的滅絕。

2019年12月12日，特朗普政府通過法案，將加州中部100萬畝的土地對石油行業(yè)公開拍賣，進行石油開采工作。這也是2013年來首次有新的公共土地被拿來拍賣進行石油開采。此舉將導(dǎo)致加州地區(qū)的野生生物，森林系統(tǒng)及居民暴露在污染之下，大量野生生物生存區(qū)域?qū)⒈话哉肌?/p>

2、政策影響

美國生物多樣性保護政策和應(yīng)對氣候變化政策一樣，在特朗普就任之后，為經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展做出了一系列讓步。美國的各州政府及非政府組織也在發(fā)揮各自的力量進行生物多樣性保護工作。2019年5月6日，在法國東北部梅斯召開的七國集團（G7）環(huán)境部長會議通過關(guān)于保護生物多樣性的“梅斯憲章”。該憲章提出將加快采取旨在阻止生物多樣性受損的措施，幫助制定和實施2020年以后的保護目標(biāo)。美國也在通過上述憲章的行列之中。根據(jù)該憲章的有關(guān)要求，美國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)參與到國際生物多樣性保護之中。

（三）海洋垃圾管理領(lǐng)域

1、相關(guān)環(huán)保新政

近年來，發(fā)展中國家對塑料垃圾進口的限制日益嚴(yán)格，美國不得不面對來自國內(nèi)外各方的壓力，采取措施應(yīng)對塑料垃圾和海洋垃圾污染問題。2018年10月，美國政府通過了“拯救我們的海洋”法案。該法案授權(quán)美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）實施新一輪為期五年的海洋垃圾項目，應(yīng)對海洋垃圾污染。根據(jù)該法案，美國聯(lián)邦政府每年將列支約一千萬美元的預(yù)算開展相關(guān)工作。法律的頒布從財政資金上確保了項目執(zhí)行的穩(wěn)定性，也促使美國國務(wù)院能夠更充分地參與相關(guān)國際議程，同海洋塑料來源國家開展對話和合作，積極應(yīng)對海洋垃圾這一全球性問題。

2019年3月，美國政府通過美國國際開發(fā)署授予6個印度尼西亞民間社會組織總額約2.5億美元的贈款（含技術(shù)援助），用于改善印尼城市的固體廢物管理和廢物回收體系。自2016年以來，美國國際開發(fā)署的城市垃圾回收項目便開始向印度尼西亞、菲律賓、越南和斯里蘭卡的非政府組織提供贈款和技術(shù)援助，以減少海洋塑料污染。

2、政策影響

解決塑料垃圾污染必須從源頭入手，但作為聯(lián)邦制國家，美國難以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的禁塑令，甚至一個州內(nèi)部也難以協(xié)調(diào)各方利益，出臺統(tǒng)一法規(guī)。相較歐洲發(fā)達(dá)國家，美國在塑料廢物的回收比率方面也明顯落后。根據(jù)美國環(huán)保署援引美國化學(xué)品理事會和國家聯(lián)合會的最新數(shù)據(jù)，2017年美國的塑料回收率僅為8.4%，而歐盟在2016年的塑料回收率已經(jīng)達(dá)到31.1%。

從國際合作的角度看，美國雖然反對在塑料廢物管理上達(dá)成多邊協(xié)議，但是并未停止同其他發(fā)展中國家開展雙邊領(lǐng)域合作。美國國際開發(fā)署通過向非政府組織和投資公司注資，試圖影響東南亞國家廢物回收利用和處置方面的基礎(chǔ)設(shè)施和管理體系建設(shè)。事實上，美國聲稱其反對《巴塞爾公約》修正案將塑料垃圾納入管控范圍的理由是“采取自愿的方式去控制塑料垃圾污染，會比通過法律手段強制更有效”，且“在發(fā)展中國家建設(shè)更好的基礎(chǔ)設(shè)施，讓當(dāng)?shù)馗行У靥幚硭芰侠?，才是解決問題的辦法”。

二、未來美國政策走向趨勢研判

由上述美國2019年的環(huán)保政策可以看出，特朗普政府的政策制定者奉行以下幾個原則：一是環(huán)保政策從屬于經(jīng)濟政策，出于經(jīng)濟利益考慮，環(huán)保政策可以做出適當(dāng)放寬和削減;二是國家整體利益優(yōu)先于環(huán)境國際合作;三是盡管頻頻退出國際公約和組織，美國仍積極地參與國際公約規(guī)則制定，試圖通過影響和改變有關(guān)政策以求從中受益。

三、中美環(huán)境合作的政策建議

（一）堅定中國作為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者的決心

特朗普政府在多邊層面的“退出戰(zhàn)略”必將對全球環(huán)境治理體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。面對這一前所未有之大變局，更應(yīng)始終保持加強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，堅定不移貫徹綠色發(fā)展理念，努力成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，為建設(shè)美麗世界、構(gòu)建人類命運共同體做出積極貢獻(xiàn)。

（二）充分利用好中美環(huán)境合作聯(lián)委會機制，深化同美國的共同利益和共識，推動中美環(huán)境合作向務(wù)實方向發(fā)展

環(huán)境問題一直是中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話的重要議題。過往十余年間，在中美環(huán)境合作聯(lián)委會機制下，中美雙方開展了一系列卓有成效的合作。未來，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮好中美環(huán)境合作聯(lián)委會機制的作用，聚焦重點領(lǐng)域，推動中美環(huán)境合作向務(wù)實方向發(fā)展，為中美關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生正面影響。