構(gòu)建“新”能源體制是“十四五”我國(guó)可再生能源發(fā)展中的關(guān)鍵任務(wù)

朱彤

自2006年可再生能源法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)逐步建立了對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的價(jià)格、財(cái)稅、金融等一系列支持政策，可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)2020》的數(shù)據(jù)，截至2019年，我國(guó)可再生能源（含水電）消費(fèi)總量達(dá)到17.95艾焦（相當(dāng)于4.99×10¹²kWh），在全球可再生能源（含水電）消費(fèi)量中的占比高達(dá)26.9%。2006―2019年，我國(guó)可再生能源消費(fèi)量年均增長(zhǎng)11.5%，而同期我國(guó)化石能源消費(fèi)量年均增速為3.4%。2019年，我國(guó)繼續(xù)保持世界第一大可再生能源消費(fèi)國(guó)和生產(chǎn)國(guó)的地位，可再生能源（含水電）消費(fèi)總量分別相當(dāng)于美國(guó)（全球第二）的2.2倍、巴西（全球第三）的3.2倍。特別是，我國(guó)可再生能源發(fā)展為全球碳減排做出重要貢獻(xiàn)，2019年消費(fèi)的可再生能源（含水電）避免的二氧化碳排放量為16.5億噸，占我國(guó)當(dāng)年二氧化碳排放總量的16.5%。

然而，可再生能源這一快速發(fā)展的勢(shì)頭恐難延續(xù)。盡管隨著技術(shù)不斷創(chuàng)新，發(fā)電成本大幅下降，成本問(wèn)題不再是我國(guó)可再生能源發(fā)展的主要障礙，但由于短期能源政策重點(diǎn)變化的不利影響，加上既有能源體制無(wú)法協(xié)調(diào)可再生能源與化石能源的利益沖突，促進(jìn)可再生能源良性發(fā)展的新體制構(gòu)建問(wèn)題也未被提上日程，可以預(yù)期，“十四五”期間，既有能源系統(tǒng)對(duì)可再生能源的容納能力將逐漸下降，我國(guó)可再生能源發(fā)展可能進(jìn)入一個(gè)“瓶頸期”。

外部和內(nèi)部壓力導(dǎo)致可再生能源的戰(zhàn)略地位發(fā)生變化

2020年，面對(duì)國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云變幻以及新冠肺炎疫情對(duì)全球和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，中央提出了保居民就業(yè)、?；久裆?、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等“六?！苯?jīng)濟(jì)工作任務(wù)。能源領(lǐng)域的“六?！比蝿?wù)直接體現(xiàn)在2020年6月國(guó)家能源局發(fā)布的《2020年能源部門(mén)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》中，“保障能源安全”重新被列為能源政策最優(yōu)先地位。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的“政策取向”部分第一條明確提出“以保障能源安全為首要任務(wù)”，第二條強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以惠民利民為根本宗旨”。盡管《指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出了“堅(jiān)持以清潔低碳為發(fā)展目標(biāo)”，但可再生能源電力存在一定間歇性和波動(dòng)性，現(xiàn)在的成本也偏高，所以，可再生能源難以完全匹配“能源安全”與“惠民利民”的要求。在“能源安全”優(yōu)先、“惠民利民”次之的能源政策定位下，可再生能源的戰(zhàn)略地位下降是必然的。

此外，我國(guó)在巴黎氣候大會(huì)上的承諾是近年來(lái)推動(dòng)可再生能源發(fā)展的最直接動(dòng)力。2018年，我國(guó)碳排放強(qiáng)度比2005年累計(jì)下降45.8%，提前兩年實(shí)現(xiàn)2020年碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%～45%的國(guó)際承諾；2019年，我國(guó)非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的比重為15.3%，提前一年實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%的國(guó)際承諾。能源政策優(yōu)先次序的調(diào)整，疊加國(guó)際承諾的實(shí)現(xiàn)，直接削弱了我國(guó)可再生能源在“十四五”期間的發(fā)展動(dòng)力和壓力。

可再生能源在既有電力系統(tǒng)和電力體制中進(jìn)一步發(fā)展的空間有限

大力發(fā)展可再生能源作為推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)重要手段，進(jìn)展最快的是電力部門(mén)中風(fēng)電和光伏發(fā)電量的快速增加。但是，這種變化不單純是電力系統(tǒng)中化石能源與可再生能源份額此消彼長(zhǎng)的替代過(guò)程，必須伴隨著電力系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型。因?yàn)轱L(fēng)電與光伏發(fā)電具有間歇性和波動(dòng)性特征。隨著風(fēng)、光發(fā)電比重的上升，必然要求電力系統(tǒng)以更高的靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)這種波動(dòng)性。

根據(jù)歐洲國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，能夠提升現(xiàn)有電力系統(tǒng)靈活性且邊際成本相對(duì)低的技術(shù)手段有如下幾種：一是對(duì)燃煤機(jī)組和熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組進(jìn)行靈活性改造；二是利用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的綜合手段提高電力需求側(cè)靈活性；三是優(yōu)化相鄰電網(wǎng)互聯(lián)互通，提高相鄰電網(wǎng)的“間接儲(chǔ)能”功能；四是在風(fēng)電場(chǎng)和光伏電站增加儲(chǔ)熱裝置；五是采用儲(chǔ)能技術(shù)提高電力系統(tǒng)靈活性。同時(shí)，電力系統(tǒng)還需要適應(yīng)用戶側(cè)“產(chǎn)銷(xiāo)者”的增加，以及新的商業(yè)模式出現(xiàn)，利用數(shù)字化技術(shù)提高配、售、用電環(huán)節(jié)交互能力和響應(yīng)速度，推動(dòng)電力系統(tǒng)向分布式、扁平化轉(zhuǎn)變。

目前，我國(guó)提高電力系統(tǒng)靈活性的主要舉措是煤電機(jī)組的靈活性改造。其余4種途徑則由于體制和利益障礙，或進(jìn)展緩慢，或效果有限。然而，更重要的是，上述5種提高電力系統(tǒng)靈活性的技術(shù)措施，需要制度上的靈活性保障：歐洲不僅一直在完善統(tǒng)一的電力市場(chǎng)制度，而且充分考慮到針對(duì)風(fēng)、光發(fā)電的波動(dòng)性影響來(lái)修正原有的電力市場(chǎng)交易和監(jiān)管制度。電力系統(tǒng)技術(shù)上的靈活性決定了靈活性資源的數(shù)量，是電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，而市場(chǎng)制度靈活性決定靈活性資源的配置效率。

盡管我國(guó)電力體制改革在穩(wěn)步推進(jìn)，但有利于促進(jìn)可再生能源發(fā)展的一些改革舉措，比如輸配電價(jià)改革、可再生能源直接交易、增量配網(wǎng)改革等進(jìn)展和成效有限。此外，提高電力系統(tǒng)靈活性的方法主要側(cè)重于個(gè)別技術(shù)路徑。“十四五”期間，除非我國(guó)能夠按照能源轉(zhuǎn)型的要求，通過(guò)深化改革大幅提升電力系統(tǒng)的靈活性，否則在既有的電力系統(tǒng)和電力體制中可再生能源進(jìn)一步大規(guī)模發(fā)展空間有限，可再生能源從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向低速增長(zhǎng)成為必然。因此，電力體制改革進(jìn)程和效果滯后于能源轉(zhuǎn)型需要是“十四五”我國(guó)可再生能源發(fā)展進(jìn)入“瓶頸期”的主要原因。

可再生能源利用技術(shù)進(jìn)步在“十四五”期間難以突破既有體制的制約

能源轉(zhuǎn)型的政策架構(gòu)主要通過(guò)兩個(gè)途徑來(lái)建立和完善：一是以電價(jià)、稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼為主要手段的可再生能源支持政策；二是對(duì)既有體制和政策中妨礙可再生能源發(fā)展的部分進(jìn)行改革和修訂。這兩類(lèi)政策和體制的根本目的是為了激勵(lì)可再生能源技術(shù)和低碳技術(shù)開(kāi)發(fā)，降低技術(shù)成本，培育可再生能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，最終離開(kāi)補(bǔ)貼等政策的扶持。

自2006年可再生能源法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)逐步建立了對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的價(jià)格、財(cái)稅、金融等一系列支持政策。其中，風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼政策持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，盡管一直存在補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題，但這一政策對(duì)風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)進(jìn)步―規(guī)模擴(kuò)大―成本下降的良性循環(huán)起到積極作用。據(jù)國(guó)際可再生能源署（IRENA）的數(shù)據(jù)，2010―2019年，我國(guó)陸上風(fēng)電項(xiàng)目的平均平準(zhǔn)化度電成本（LCOE）從0.482元/千瓦時(shí)降至0.315元/千瓦時(shí)，10年來(lái)下降了35%；海上風(fēng)電項(xiàng)目的平均LCOE從1.186元/千瓦時(shí)降至2019年約0.75元/千瓦時(shí)，10年來(lái)下降了37%。光伏發(fā)電（非居民屋頂）的平均LCOE從1.16元/千瓦時(shí)下降到0.44元/千瓦時(shí)，下降幅度為62%。就成本而言，全國(guó)大部分地區(qū)的風(fēng)電和光伏發(fā)電均已具備用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)條件。

2020年年底，我國(guó)陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策即將停止執(zhí)行，海上風(fēng)電項(xiàng)目補(bǔ)貼政策從2022年起停止執(zhí)行。在基本解決成本問(wèn)題的情況下，電力系統(tǒng)靈活性就成為影響風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素。并且，目前的電力體制改革對(duì)能源轉(zhuǎn)型的這一要求似乎回應(yīng)也不夠。在這種情況下，一些地方通過(guò)鼓勵(lì)光伏發(fā)電站配套儲(chǔ)能的方式來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。盡管“十四五”期間光伏發(fā)電成本仍有進(jìn)一步下降的空間，但考慮到持續(xù)降電價(jià)的改革政策取向，光伏+儲(chǔ)能的發(fā)展空間也不會(huì)太大。就是說(shuō)，技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的成本下降在“十四五”期間很難突破既有電力系統(tǒng)和體制的約束。至于“十四五”之后，風(fēng)電、光伏發(fā)電成本再次出現(xiàn)大幅下降到分布式發(fā)電獲得極大競(jìng)爭(zhēng)力的那一天，或是電網(wǎng)資產(chǎn)逐漸走向貶值的拐點(diǎn)。這或許是我國(guó)能源轉(zhuǎn)型不得不付出的制度成本。

總之，我國(guó)由于能源轉(zhuǎn)型與能源體制改革的疊加，體制改革的進(jìn)程和效果難以滿足能源轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的需要。隨著可再生能源規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致的技術(shù)、利益、體制問(wèn)題交織在一起，我國(guó)的能源轉(zhuǎn)型之路必然比歐洲國(guó)家更加曲折。我們只有對(duì)可再生能源因體制約束或改革滯后而步入發(fā)展“瓶頸期”足夠重視，并在“十四五”期間通過(guò)深化改革和創(chuàng)建新機(jī)制等方式，構(gòu)建一個(gè)以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，真正有利于能源轉(zhuǎn)型的“新”能源體制，可再生能源發(fā)展才能真正步入“康莊大道”。