【摘要】“1+X”證書(shū)制度是我國(guó)深化人才培養(yǎng)和評(píng)價(jià)模式改革、完善國(guó)家職業(yè)教育制度體系、提高人力資源質(zhì)量和存量的重要戰(zhàn)略舉措。通過(guò)對(duì)“1+X”政策文本解讀，明晰其政策目標(biāo)和價(jià)值取向，梳理“1+X”證書(shū)制度的內(nèi)涵，正確和深刻領(lǐng)會(huì)“1”與“X”、“1+X”證書(shū)制度和“雙證書(shū)”制度的區(qū)別和關(guān)系是開(kāi)展工作的基本前提。在此基礎(chǔ)之上，全面分析“1+X”證書(shū)制度的利益主體構(gòu)成要素及其關(guān)系，基于“1+X”證書(shū)制度政策制定和實(shí)施邏輯，著重對(duì)政策制定主體和實(shí)施主體的利益訴求及其面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行整體分析，并提出“1+X”證書(shū)制度系統(tǒng)的主體利益沖突的消解與整合之道。

【關(guān)鍵詞】1+X證書(shū)制度;利益相關(guān)者;利益訴求;現(xiàn)實(shí)困境

【中圖分類號(hào)】G71【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1001-8794（2020）04-0042-08

【收稿日期】2019-11-16

【基金項(xiàng)目】2018年度重慶廣播電視大學(xué)科研項(xiàng)目“重慶市終身教育學(xué)分銀行質(zhì)量保證機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)為NDZD2018-04;2018年重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重慶學(xué)分銀行制度體系構(gòu)建研究”，項(xiàng)目編號(hào)為2018YBJY02

【作者簡(jiǎn)介】黃娥（1990—），女，重慶巫溪人，教育學(xué)碩士，助教，研究方向?yàn)閷W(xué)分銀行、成人教育等。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展取得了世界矚目的成績(jī)，建成了世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，[1]職業(yè)教育發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)展逐步轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展，由政府統(tǒng)籌向社會(huì)多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，由普通教育辦學(xué)模式轉(zhuǎn)向企業(yè)社會(huì)多主體參與協(xié)同辦學(xué)模式。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國(guó)技能人才缺口多達(dá)2 000多萬(wàn)。[2]為加快培養(yǎng)更多技術(shù)技能人才，緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，2019年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)[2019]4號(hào)），提出要把職業(yè)教育擺在教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更加突出的位置，使職業(yè)教育為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的人才和智力支撐。《方案》提出，要構(gòu)建職業(yè)教育國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，從2019年開(kāi)始在職業(yè)院校、應(yīng)用型本科學(xué)校啟動(dòng)“1+X”證書(shū)制度試點(diǎn)工作，正式將產(chǎn)教融合培養(yǎng)模式作為復(fù)合型技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)模式改革的重要抓手。

一、“1+X”證書(shū)制度體系構(gòu)建政策文本解讀1993年4月頒布的《中共中央關(guān)于建設(shè)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決議》正式提出“要制定各種職業(yè)的資格標(biāo)準(zhǔn)和錄用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行學(xué)歷文憑和職業(yè)資格兩種證書(shū)制度”，這是我國(guó)第一次以政府文件的形式提出職業(yè)教育“雙證書(shū)”制度。1996年5月頒布的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》第八條明確規(guī)定：“實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，同國(guó)家制定的職業(yè)分類和職業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，實(shí)行學(xué)歷證書(shū)、培訓(xùn)證書(shū)和職業(yè)資格證書(shū)”，這是我國(guó)第一次以法律的形式對(duì)“學(xué)歷證書(shū)+職業(yè)資格證書(shū)”制度做出規(guī)定，將“學(xué)歷證書(shū)+職業(yè)資格證書(shū)+培訓(xùn)證書(shū)”制度納入法制的軌道，具有劃時(shí)代的意義。

1999年6月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化就業(yè)改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出要“在全社會(huì)實(shí)行學(xué)業(yè)證書(shū)、職業(yè)資格證書(shū)并重的制度”。2004年9月，《教育部等七部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》也明確提出：“完善就業(yè)準(zhǔn)入制度和職業(yè)資格證書(shū)制度，加快開(kāi)發(fā)國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！?005年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出“全面推進(jìn)和規(guī)范職業(yè)資格證書(shū)制度，要盡快建立能夠反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場(chǎng)需要的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)體系”。這一時(shí)期的學(xué)歷證書(shū)和職業(yè)資格證書(shū)在很大程度上屬于“雙證書(shū)”制度，尚不能等同于“1+X”證書(shū)制度，兩者在教育內(nèi)容的范圍不一樣，“雙證制度”是在學(xué)歷證書(shū)范圍內(nèi)，以學(xué)科課程為框架，在專業(yè)學(xué)科基礎(chǔ)之上強(qiáng)化職業(yè)資格證書(shū)內(nèi)容;“1+X”證書(shū)制度是對(duì)學(xué)歷證書(shū)內(nèi)容的延伸，以能力本位課程為框架，新增加或強(qiáng)化職業(yè)技能的內(nèi)容。[3]“雙證書(shū)”在促進(jìn)教育教學(xué)改革、培養(yǎng)學(xué)習(xí)者職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能、提高學(xué)習(xí)者就業(yè)能力等方面發(fā)揮了重要作用，也為“1+X”證書(shū)制度構(gòu)建積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新理論新技術(shù)的飛速發(fā)展，涌現(xiàn)了大批新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)技能技術(shù)型、復(fù)合型人才產(chǎn)生了較大需求。為了深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，降低創(chuàng)業(yè)就業(yè)門(mén)檻，2016年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出：“清理減少準(zhǔn)入類職業(yè)資格并嚴(yán)格管理，推進(jìn)水平類職業(yè)資格評(píng)價(jià)市場(chǎng)化、社會(huì)化。放寬繼續(xù)緊缺人才職業(yè)資格準(zhǔn)入。”同年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)的決定》，取消了114項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，較大范圍減少了職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，進(jìn)一步深化了人才供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低了人才負(fù)擔(dān)和制度成本，激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)活力，促進(jìn)了就業(yè)創(chuàng)業(yè)。2019年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，對(duì)“1+X”證書(shū)制度試點(diǎn)工作做了明確部署，鼓勵(lì)職業(yè)院校學(xué)生在獲得學(xué)歷證書(shū)的同時(shí)積極取得多類職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)。4月，教育部等四部門(mén)印發(fā)《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)”制度試點(diǎn)方案》，對(duì)“1+X” 證書(shū)制度試點(diǎn)工作開(kāi)展目標(biāo)和內(nèi)容做了具體安排。同時(shí)，人力資源社會(huì)保障部和教育部聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)監(jiān)督管理辦法（試行）》，對(duì)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和證書(shū)制定監(jiān)督管理做了詳細(xì)部署，支持《方案》的實(shí)施?！斗桨浮泛汀对圏c(diǎn)方案》首次以政府文件形式正式提出“1+X”證書(shū)制度，標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)教育證書(shū)制度體系建設(shè)已經(jīng)納入到政府的政策視野，并采取切實(shí)措施保障職業(yè)教育制體系建設(shè)，將完善職業(yè)教育體系作為現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要制度保障與人才支持。

二、“1+X”證書(shū)制度的內(nèi)涵及利益主體分析（一）“1+X”證書(shū)制度的內(nèi)涵

要深入推進(jìn)“1+X”證書(shū)制度工作，厘清和深刻領(lǐng)會(huì)“1+X”證書(shū)制度內(nèi)涵是基本前提。要明確“1”和“X”的具體內(nèi)容及其兩者的關(guān)系：“1”與“X”是職業(yè)教育證書(shū)制度的兩個(gè)核心要素，隸屬于不同的社會(huì)系統(tǒng)，具有不同的社會(huì)屬性，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別?！?”是指學(xué)歷證書(shū)，隸屬于學(xué)歷教育系統(tǒng)，具有基礎(chǔ)性、主體性作用，是學(xué)制教育系統(tǒng)內(nèi)為完成一定教育階段學(xué)習(xí)任務(wù)的學(xué)習(xí)者頒發(fā)的文憑?，F(xiàn)階段主要職業(yè)教育系統(tǒng)學(xué)歷證書(shū)包括中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育學(xué)歷證書(shū)，還包括應(yīng)用型本科院校的學(xué)歷證書(shū)。學(xué)歷證書(shū)的核心是課程標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)習(xí)內(nèi)容包括文化基礎(chǔ)課、專業(yè)基礎(chǔ)課程和專業(yè)核心課程，既包含理論知識(shí)，又包括技能技術(shù)的內(nèi)容?！癤”是指職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)三個(gè)等級(jí)，主要反映學(xué)習(xí)者的職業(yè)技術(shù)能力水平。其核心是行業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)和技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，反映企業(yè)崗位（群）的能力需求和職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，具有引導(dǎo)性、發(fā)展性的作用，補(bǔ)充、強(qiáng)化、拓展學(xué)習(xí)者的技術(shù)技能或職業(yè)素質(zhì)，其學(xué)習(xí)內(nèi)容主要是行業(yè)技能能力的理論知識(shí)和技能操作以及能力體現(xiàn)?！?”和“X”雖隸屬于不同系統(tǒng)，但兩者的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)都是基于學(xué)科專業(yè)或職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)對(duì)應(yīng)的相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的崗位（群）的典型工作任務(wù)所需的能力要求來(lái)開(kāi)發(fā)的，同時(shí)，兩者都是培養(yǎng)技術(shù)技能人才的重要支撐。

要厘清“1+X”證書(shū)制度的內(nèi)涵，準(zhǔn)確界定“X”證書(shū)的范圍，還必須明晰“X”與職業(yè)資格證書(shū)的關(guān)系。職業(yè)資格證書(shū)是“從事某一職業(yè)所必備的學(xué)識(shí)、技術(shù)和能力的基本要求”，[4]主要包括從業(yè)資格和職業(yè)資格。國(guó)務(wù)院勞動(dòng)、人事行政部門(mén)通過(guò)職業(yè)資格鑒定和職業(yè)資格評(píng)價(jià)等方式對(duì)評(píng)價(jià)合格者授予證書(shū)，是行業(yè)對(duì)從事特定領(lǐng)域工作人員知識(shí)、技能和能力的要求，具有職業(yè)準(zhǔn)入性質(zhì)，是從業(yè)者進(jìn)入某一行業(yè)領(lǐng)域從事相關(guān)工作的資格許可證或資質(zhì)門(mén)檻?！斗桨浮穼?duì)“X”的界定是：“鼓勵(lì)職業(yè)院校學(xué)習(xí)者在獲得學(xué)歷證書(shū)的同時(shí)，積極取得多類職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾”。職業(yè)資格證書(shū)和“X”證書(shū)兩種證書(shū)制度既有聯(lián)系也有區(qū)別，兩者是培養(yǎng)技術(shù)技能型人才和復(fù)合型人才的兩個(gè)重要組成部分，前者是對(duì)從事某一領(lǐng)域工作的從業(yè)者在知識(shí)、技能方面的基本要求，后者通過(guò)工學(xué)結(jié)合、企業(yè)參與協(xié)同育人的方式來(lái)豐富學(xué)習(xí)者的專業(yè)技術(shù)和技能，提高其綜合素質(zhì)、就業(yè)能力和競(jìng)爭(zhēng)力，兩種職業(yè)證書(shū)和學(xué)歷證書(shū)共同構(gòu)成職業(yè)教育人才培養(yǎng)的“一體兩翼”新布局。但兩者適用的規(guī)則和遵循的邏輯各不相同，職業(yè)資格證書(shū)是從事特定行業(yè)工作的必備知識(shí)、技能和能力的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，具有基礎(chǔ)性規(guī)定作用，有強(qiáng)制性屬性?！癤”證書(shū)是豐富、完善學(xué)習(xí)者技術(shù)技能的補(bǔ)充性職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，其屬性對(duì)應(yīng)《職業(yè)教育法》第八條的“培訓(xùn)證書(shū)”范疇，學(xué)習(xí)者有自主選擇性。

（二）“1+X”證書(shū)制度的利益主體構(gòu)成

“1+X”證書(shū)制度體系不僅僅是一項(xiàng)人才培養(yǎng)改革的政策問(wèn)題，探索產(chǎn)教融合校企“雙元”育人的實(shí)踐問(wèn)題，更是職業(yè)教育理念和價(jià)值選擇的問(wèn)題?；凇?+X”證書(shū)制度內(nèi)涵，大致形成了“1+X”證書(shū)制度實(shí)施所涉及的教育系統(tǒng)內(nèi)部和社會(huì)系統(tǒng)外部要素框架。從利益相關(guān)者理論視角對(duì)“1+X”證書(shū)制度系統(tǒng)所涉及的利益主體及其關(guān)系進(jìn)行全面分析，可調(diào)和各利益主體的利益沖突，使之走向互動(dòng)合作的狀態(tài)。

利益相關(guān)者理論屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或者被組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所影響的任何個(gè)人和群體。[5]最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊戈?duì)枴ぐ菜鞣颍↖gor Ansoff）于1965年提出：要實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)，就必須平衡好與其他利益相關(guān)者的利益沖突。1984年，在全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程日益加快的背景下，各國(guó)經(jīng)濟(jì)合作交流日益加深，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)利益相關(guān)者理論的認(rèn)識(shí)不斷深化。1984年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛(ài)德華·弗里曼對(duì)利益相關(guān)者給出了更廣義的定義：利益相關(guān)者是“那些能夠影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或者能夠被企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程影響的任何個(gè)人和群體”。[6]把影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)被影響的個(gè)人或群體定義為利益相關(guān)者，且利益相關(guān)者之間的利害關(guān)系既有內(nèi)在聯(lián)系，又存在顯著差異。[7]“1+X”證書(shū)制度構(gòu)建是一項(xiàng)極為復(fù)雜的跨系統(tǒng)合作的工程，因此，需要明確“1+X”證書(shū)制度系統(tǒng)的利益主體構(gòu)成，明確其各主體的核心利益以及利益實(shí)現(xiàn)障礙，以找出破解之道。

職業(yè)教育系統(tǒng)涉及到教育系統(tǒng)內(nèi)部和外部要素，包括政策制定主體、政策實(shí)施主體和政策對(duì)象，主要利益主體包括政府各職能部門(mén)，如教育行政部門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部，是政策的制定主體，負(fù)責(zé)政策的制定和指導(dǎo)以及體制機(jī)制的建設(shè)，對(duì)工作推進(jìn)質(zhì)量和成效進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織和職業(yè)院校以及應(yīng)用型本科院校是政策的實(shí)施主體。其中，培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織負(fù)責(zé)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)及標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)、相關(guān)教學(xué)資源開(kāi)發(fā)、考核站點(diǎn)設(shè)置、考核頒證等。院校主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌專業(yè)（群）資源，推進(jìn)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)與專業(yè)、課程以及教學(xué)內(nèi)容有機(jī)融合，面向在校學(xué)生和社會(huì)成員開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)等。學(xué)習(xí)者是政策對(duì)象，獲取職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，是學(xué)習(xí)成果認(rèn)證與轉(zhuǎn)換的學(xué)習(xí)主體。由教育行政部門(mén)和職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會(huì)學(xué)校對(duì)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督。社會(huì)、學(xué)習(xí)者、家長(zhǎng)等社會(huì)團(tuán)體對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。其關(guān)系結(jié)構(gòu)如圖1：

三、“1+X”證書(shū)制度系統(tǒng)的主體利益訴求

“1+X”證書(shū)制度體系并不是針對(duì)職業(yè)教育和應(yīng)用型本科院校的簡(jiǎn)單教育問(wèn)題，而是涉及多方面的社會(huì)問(wèn)題，是一項(xiàng)教育和社會(huì)共同的事業(yè)，是一個(gè)由政府從上而下推動(dòng)的教育行為，既需要政府制定政策推動(dòng)，更需要企業(yè)行業(yè)和教育系統(tǒng)的行為支持，也需要諸多利益主體相互協(xié)作共同推進(jìn)落實(shí)?！?+X”證書(shū)制度系統(tǒng)的主體分為：政策制定政府主體、政策執(zhí)行主體、監(jiān)督與評(píng)估主體、學(xué)習(xí)主體。其中，政策制定政府主體包括兩大類：一是教育體系外的，有國(guó)務(wù)院、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)，還有地方各級(jí)政府;另一部分是教育體系內(nèi)的教育行政部門(mén)，主要指教育部相關(guān)部門(mén)。政策執(zhí)行者主要指教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織、企業(yè)行業(yè)、職業(yè)教育院校、開(kāi)放大學(xué)或應(yīng)用型本科院校以及有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。政策面向群體為城鄉(xiāng)各類勞動(dòng)者，包括企業(yè)職工、下崗失業(yè)人員、退役軍人、新生代農(nóng)民工及在讀的技能技術(shù)型人才。政策執(zhí)行的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制是由社會(huì)、專家、家長(zhǎng)等社會(huì)團(tuán)體組成的監(jiān)督、管理和評(píng)價(jià)組織。

（一）政策制定主體的利益訴求

“教育政策是國(guó)家和政府制定調(diào)整教育領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題和利益關(guān)系的公共政策，具有政策價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、教育和人的發(fā)展價(jià)值等”，[8]在“1+X”證書(shū)制度教育政策中也蘊(yùn)含了特定政策價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、教育和人的發(fā)展價(jià)值。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.擴(kuò)大受教育培訓(xùn)權(quán)利范圍，促進(jìn)教育公平和社會(huì)階層良性流動(dòng)

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的關(guān)鍵期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)日漸解體，新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，社會(huì)出現(xiàn)很多新型崗位，要求人們不斷地更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。從社會(huì)視角來(lái)看，合理的社會(huì)流動(dòng)是社會(huì)良性運(yùn)行的重要協(xié)調(diào)機(jī)制。[9]我國(guó)引入市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之后，受教育程度等“獲致性因素”對(duì)社會(huì)流動(dòng)的影響日益顯著，[10]教育對(duì)于個(gè)體職業(yè)獲得和社會(huì)流動(dòng)的影響越來(lái)越大。科學(xué)技術(shù)革命不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，社會(huì)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的需求不斷增加，若缺少文化技術(shù)資本積累的渠道，社會(huì)流動(dòng)規(guī)模和流動(dòng)結(jié)構(gòu)就會(huì)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，人們就業(yè)或擇業(yè)的權(quán)利和機(jī)會(huì)也會(huì)減少，不利于促進(jìn)社會(huì)公平。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《職教20條》）和教育部等四部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)”制度試點(diǎn)方案》（簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）中明確提出了院校內(nèi)培訓(xùn)人群可擴(kuò)大到社會(huì)人群，院校外培訓(xùn)也可面向在校學(xué)生，將受培訓(xùn)權(quán)利進(jìn)行了重新分配，擴(kuò)大了受培訓(xùn)對(duì)象范圍，使更多群體能夠享受到再教育或受培訓(xùn)的權(quán)利，從體制機(jī)制上對(duì)高技能技術(shù)性人才培養(yǎng)做了全面部署。一方面，直接提高了人才培養(yǎng)質(zhì)量;另一方面，兼顧了教育公平和社會(huì)公平。

2.加快人力資源供給側(cè)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展

我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展需要高技能、高技術(shù)的專門(mén)人才支撐，因此，需要加快人力資源供給側(cè)改革，提高人力資源供給數(shù)量、質(zhì)量和改善人才結(jié)構(gòu)，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。針對(duì)企業(yè)職工、就業(yè)重點(diǎn)群體、貧困勞動(dòng)力群體，應(yīng)優(yōu)先面向農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等技能人才緊缺領(lǐng)域開(kāi)展分層次、有重點(diǎn)、多形式的在崗培訓(xùn)、脫崗培訓(xùn)、提升培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗專業(yè)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，解決人力資源供給不足、層次不高、專業(yè)技能人才供不應(yīng)求的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，補(bǔ)齊就業(yè)難的短板，將人力資源供給側(cè)改革作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要支撐。

3.提高勞動(dòng)者職業(yè)技能水平，促進(jìn)大眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)

從個(gè)體的角度來(lái)看，受教育水平和程度、職業(yè)技能水平在很大程度上決定勞動(dòng)者在新的職業(yè)結(jié)構(gòu)中的位置。通過(guò)正規(guī)教育一次性獲得學(xué)歷水平來(lái)獲取社會(huì)、經(jīng)濟(jì)地位的方式在科學(xué)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)迅速變革的時(shí)代已不適用，需要通過(guò)繼續(xù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)來(lái)不斷提高勞動(dòng)者的生產(chǎn)能力，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要?！堵毥?0條》把職業(yè)技能培訓(xùn)作為保持就業(yè)穩(wěn)定和緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的重要舉措，全面提升勞動(dòng)者的職業(yè)技能水平，促進(jìn)大眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實(shí)質(zhì)上就是使勞動(dòng)者在自己從事的職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，接受更高層次和水平的繼續(xù)教育，不斷提高自身的職業(yè)綜合能力和素質(zhì)，通過(guò)職業(yè)的再適應(yīng)、再選擇、再創(chuàng)業(yè)獲得個(gè)人向上流動(dòng)的能力，進(jìn)而提高社會(huì)資源獲取的能力。

4.推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，夯實(shí)人才可持續(xù)發(fā)展通道

從職業(yè)教育制度建設(shè)和職業(yè)教育體系發(fā)展層面來(lái)看，《職教20條》主要是在職業(yè)教育領(lǐng)域進(jìn)行的一項(xiàng)重大改革舉措和制度設(shè)計(jì)，其主要目的在于培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能型人才，通過(guò)完善職業(yè)教育體系建設(shè)，健全職業(yè)教育制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)多元主體協(xié)同辦學(xué)，開(kāi)發(fā)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，以國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，調(diào)整職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案，優(yōu)化課程設(shè)置和教學(xué)內(nèi)容，促進(jìn)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的融合，使學(xué)校人才培養(yǎng)與社會(huì)人才需求相匹配。同時(shí)，將人才能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相融合，促進(jìn)人才評(píng)價(jià)方式與職業(yè)技能鑒定方式融通，深化職業(yè)教育教師、教材、教法改革，提高職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量。通過(guò)建立職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)制度，針對(duì)企業(yè)職工、就業(yè)重點(diǎn)群體、貧困勞動(dòng)力等在職群體開(kāi)展終身職業(yè)技能培訓(xùn)，建立終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，為各類勞動(dòng)者和準(zhǔn)勞動(dòng)者開(kāi)展有針對(duì)性、實(shí)效的職業(yè)技能培訓(xùn)，暢通技術(shù)技能型人才成長(zhǎng)通道，辦好服務(wù)于全體勞動(dòng)者的高質(zhì)量職業(yè)教育。

（二）政策實(shí)施主體的利益訴求

1.企業(yè)的利益訴求

企業(yè)一般是指獨(dú)立的盈利性社會(huì)組織，企業(yè)作為用人單位成為“1+X”證書(shū)制度的直接利益相關(guān)者。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革浪潮中，企業(yè)需要尋找新動(dòng)能、新模式、新技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。所以，對(duì)于企業(yè)主體來(lái)講，在“1+X”證書(shū)制度系統(tǒng)中，企業(yè)的核心利益訴求主要表現(xiàn)在兩個(gè)維度：內(nèi)部——經(jīng)濟(jì)利益;外部——社會(huì)責(zé)任。[11]對(duì)于企業(yè)自身發(fā)展來(lái)說(shuō)，主要是從事生產(chǎn)、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以滿足社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)盈利。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)需要高素質(zhì)和高技術(shù)技能型人才，通過(guò)提高企業(yè)人力資源質(zhì)量來(lái)提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的高質(zhì)量、高效率和可持續(xù)發(fā)展，這是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。在參與職業(yè)教育辦學(xué)過(guò)程中，企業(yè)可以發(fā)揮辦學(xué)主體的優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)企業(yè)所需的高素質(zhì)技術(shù)技能型人才，與高校實(shí)現(xiàn)互利共贏發(fā)展。在合作的過(guò)程中，企業(yè)還可以利用高校的專業(yè)人才和科研人員開(kāi)展新技術(shù)研究、產(chǎn)品研發(fā)工作，加快科研成果的轉(zhuǎn)換。同時(shí)，在參與辦學(xué)過(guò)程中，企業(yè)可以擴(kuò)大自身社會(huì)影響力和提高社會(huì)知名度，吸引更多優(yōu)質(zhì)人才加入企業(yè)，增加企業(yè)的隱形資源。

2.高職院校和應(yīng)用本科院校的利益訴求

職業(yè)院校為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供技術(shù)和人才支撐，在技術(shù)變革迅速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，通過(guò)“1+X”證書(shū)制度體系構(gòu)建，激活行業(yè)企業(yè)深度參與技術(shù)技能型人才培養(yǎng)，注重產(chǎn)教融合，校企合作，訓(xùn)育并重，突出人才培養(yǎng)的實(shí)踐性、技能性。以職業(yè)需求為導(dǎo)向，以實(shí)踐能力為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，教學(xué)過(guò)程與成產(chǎn)過(guò)程、職業(yè)資格證書(shū)與學(xué)歷證書(shū)相結(jié)合，以就業(yè)和社會(huì)需求為導(dǎo)向，形成多元主體協(xié)同育人的職教共同體。擴(kuò)展人才培養(yǎng)新通道，培養(yǎng)人才可持續(xù)發(fā)展能力，提高辦學(xué)水平和人才質(zhì)量，提高學(xué)生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。同時(shí)，完善職業(yè)教育教學(xué)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)院校加強(qiáng)專業(yè)建設(shè)、深化課程改革、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，充分利用企業(yè)場(chǎng)所、資源加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，全面推進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化建設(shè)。

四、“1+X”證書(shū)制度構(gòu)建面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）環(huán)境缺失：文化環(huán)境和制度環(huán)境

1.文化環(huán)境

民族的文化體現(xiàn)著民族思想規(guī)范以及觀念形態(tài)的總體特征，它制約著教育活動(dòng)過(guò)程。反過(guò)來(lái)，各民族的教育體現(xiàn)著文化背景和文化傳統(tǒng)。[12]我國(guó)的傳統(tǒng)文化價(jià)值觀是“以義制利”“重義輕利”，在這樣特殊的文化背景下，我國(guó)職業(yè)教育缺乏發(fā)展的土壤。直到1922年頒布《壬戌學(xué)制》，才出現(xiàn)“職業(yè)教育”。[13]我國(guó)職業(yè)教育是舶來(lái)品，國(guó)內(nèi)缺乏與工業(yè)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的文化環(huán)境，同時(shí)，受“學(xué)而優(yōu)則仕”的文化傳統(tǒng)影響，我國(guó)傳統(tǒng)教育理念多以“精英教育”為主導(dǎo)，導(dǎo)致職業(yè)教育社會(huì)地位低下的困境。“1+X”證書(shū)制度是職業(yè)教育制度的職業(yè)培訓(xùn)制度，亦缺乏促進(jìn)其發(fā)展的文化環(huán)境。

2.制度環(huán)境

“1+X”證書(shū)制度構(gòu)建的核心實(shí)質(zhì)是要完善職業(yè)教育培訓(xùn)體系，促進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作。職業(yè)教育更加注重教育與經(jīng)濟(jì)、職業(yè)與教育、學(xué)校與企業(yè)的關(guān)系，由此，推動(dòng)學(xué)校、政府相關(guān)職能部門(mén)、行業(yè)企業(yè)的跨界合作更是重中之重。改革開(kāi)放以來(lái)，頒布了一系列關(guān)于產(chǎn)教融合、校企合作的政策制度文件，如1981年2月的《關(guān)于加強(qiáng)職工教育工作的決定》、1985年5月的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1995年10月的《國(guó)家教育委員會(huì)在關(guān)于推動(dòng)職業(yè)大學(xué)改革與建設(shè)的幾點(diǎn)意見(jiàn)》、2009年2月的《關(guān)于加快推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育決定》《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》等一系列政策制度。[14]我國(guó)職業(yè)教育有關(guān)的法律、規(guī)章和制度在企業(yè)舉辦職業(yè)教育的權(quán)利和義務(wù)方面并沒(méi)有十分明確。同時(shí)，即使有提及也不具有約束力，都只是涉及教育部門(mén)和企業(yè)合作的方向，對(duì)企業(yè)在人才培養(yǎng)中的具體權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有做明確的規(guī)定。政策制定主體主要是教育主管部門(mén)，行業(yè)企業(yè)的缺位導(dǎo)致他們并沒(méi)有真正參與到職業(yè)教育人才培養(yǎng)中來(lái)。

（二）利益博弈：主體利益的短視和失衡

“教育政策的核心就是要解決社會(huì)利益分配的問(wèn)題，所有政策最終都表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的處理”，[15]有效恰當(dāng)?shù)靥幚砗酶髦黧w利益關(guān)系是教育政策有效執(zhí)行的重要保證，“1+X”證書(shū)制度與中央、地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)以學(xué)習(xí)者為紐帶構(gòu)成了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。政府注重人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)、層次和數(shù)量，強(qiáng)調(diào)人才與經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期需求和長(zhǎng)期規(guī)劃的關(guān)系;企業(yè)最直接、最現(xiàn)實(shí)的目的是獲取所需的技術(shù)技能型人才和技術(shù)服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益最大化和提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;學(xué)校人才培養(yǎng)周期長(zhǎng)，人才結(jié)構(gòu)和規(guī)格滯后于社會(huì)需求。如何平衡行業(yè)追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)和等價(jià)交換的市場(chǎng)機(jī)制與公共管理部門(mén)追求社會(huì)效益最大化和非競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制之間的矛盾;如何化解職業(yè)院校人才培養(yǎng)的長(zhǎng)周期性和滯后性與行業(yè)企業(yè)追求短期經(jīng)濟(jì)利益的沖突;如何引導(dǎo)和刺激行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的開(kāi)發(fā)及培訓(xùn)工作;如何打破職業(yè)院校與普通高校同質(zhì)化辦學(xué)藩籬，解決院校人才培養(yǎng)目標(biāo)和人才培養(yǎng)模式的內(nèi)部矛盾;如何滿足學(xué)習(xí)者的多樣化職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)需求，將職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)認(rèn)證和轉(zhuǎn)換為學(xué)習(xí)者所需的學(xué)習(xí)成果，擴(kuò)大職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，等等，這些問(wèn)題的解決關(guān)系到教育政策能否有效執(zhí)行。

（三）政策法規(guī)柔性：各利益相關(guān)主體松散、權(quán)責(zé)不明晰、約束性弱

“1+X”證書(shū)制度及“雙證書(shū)制度”等相關(guān)政策文本大多是提出實(shí)現(xiàn)任務(wù)、具體內(nèi)容、技術(shù)路線，部分政策內(nèi)容屬于宏觀上的制度架構(gòu)，對(duì)各主體的權(quán)利和義務(wù)并未明確，利益主體間關(guān)系松散，權(quán)責(zé)不清?！?+X”證書(shū)制度的實(shí)施過(guò)程是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，需要完善的組織架構(gòu)和運(yùn)行制度對(duì)各主體行為進(jìn)行規(guī)范，以保障“1+X”證書(shū)制度的實(shí)施效率和質(zhì)量?，F(xiàn)階段的政策文本對(duì)各利益主體的職責(zé)和任務(wù)做了相關(guān)說(shuō)明，如教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)整體規(guī)劃、部署和宏觀指導(dǎo);培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織主要負(fù)責(zé)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)、教材和學(xué)習(xí)資源開(kāi)發(fā)、考核站點(diǎn)、考核頒證、實(shí)施評(píng)價(jià)與證書(shū)發(fā)放;院校則根據(jù)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)專業(yè)人才培養(yǎng)方案，向在校學(xué)習(xí)者或社會(huì)群體實(shí)施培訓(xùn)，其他相關(guān)部門(mén)給予質(zhì)量保障和財(cái)政支持，各主體間關(guān)系松散，缺乏國(guó)家或省級(jí)統(tǒng)籌主體。中央和地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)如何承擔(dān)比例、頒證收入如何分配等等問(wèn)題缺乏明確有效的溝通協(xié)調(diào)。

（四）管理體制不健全：人才培養(yǎng)和評(píng)價(jià)制度封閉

“1+X”證書(shū)制度并非只是在學(xué)歷教育證書(shū)基礎(chǔ)之上拓寬學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)內(nèi)容，提供更多職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，更是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展背景下深化人才培養(yǎng)模式、評(píng)價(jià)模式和職業(yè)院校辦學(xué)模式改革，以培養(yǎng)復(fù)合型、技術(shù)技能型人才。因此，需要社會(huì)各系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)實(shí)施。目前，教育行政部門(mén)對(duì)企業(yè)行業(yè)參與辦學(xué)的管理制度不健全，職業(yè)資格和技能證書(shū)體系尚不完善，職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)統(tǒng)籌管理制度未建立，導(dǎo)致證書(shū)的開(kāi)發(fā)和管理較為零散。職業(yè)院校內(nèi)部對(duì)學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果和若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)等非學(xué)歷教育成果的融通建設(shè)機(jī)制不成熟，兩種學(xué)習(xí)成果之間相互認(rèn)證與轉(zhuǎn)換通道未建立?，F(xiàn)行教育體制、制度使學(xué)習(xí)者受身份、專業(yè)、修業(yè)年限和學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)的限制，不能根據(jù)自身實(shí)際情況靈活選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容和自主安排學(xué)習(xí)進(jìn)程。同時(shí)，職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的勞動(dòng)人事制度和財(cái)政管理制度也尚未建立，學(xué)習(xí)者無(wú)法通過(guò)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)等非學(xué)歷培訓(xùn)提高資歷和就業(yè)的優(yōu)勢(shì)，以獲取更高的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬和社會(huì)地位，導(dǎo)致學(xué)習(xí)獲得感不強(qiáng)。同時(shí)，學(xué)習(xí)者還需要花費(fèi)更多時(shí)間成本和財(cái)力成本，進(jìn)一步削弱了其參與學(xué)習(xí)的動(dòng)力。

五、“1+X”證書(shū)制度系統(tǒng)主體利益沖突的消解與整合（一）加強(qiáng)“1+X”證書(shū)制度頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建社會(huì)支持體系

1.強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育的工具理性和價(jià)值理性統(tǒng)合，破除大眾對(duì)職業(yè)教育的偏見(jiàn)

受我國(guó)文化傳統(tǒng)、職業(yè)教育產(chǎn)生邏輯以及發(fā)展水平的影響，現(xiàn)階段職業(yè)教育存在社會(huì)地位不高、辦學(xué)質(zhì)量不高、職業(yè)教育學(xué)生就業(yè)艱難等問(wèn)題，適宜職業(yè)教育發(fā)展的土壤尚未形成。因此，大力發(fā)展職業(yè)教育的首要前提是要營(yíng)造重視技術(shù)技能型人才發(fā)展的良好社會(huì)環(huán)境，破除大眾對(duì)職業(yè)教育的偏見(jiàn)。在人力資本理論分析框架下，應(yīng)注重職業(yè)教育在人力資源開(kāi)發(fā)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重要作用。職業(yè)教育的工具性變得越來(lái)越突出，而職業(yè)教育的主體處于邊緣狀態(tài)。因此，職業(yè)教育發(fā)展不能僅僅考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，更要彰顯人文主義關(guān)懷，促進(jìn)個(gè)體能力的提高和突出人的主體價(jià)值，如學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、社會(huì)交往能力、職業(yè)精神和工匠精神以及政治參與能力等，統(tǒng)合職業(yè)教育的工具理性和價(jià)值理性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的發(fā)展的和諧統(tǒng)一。同時(shí)，要重視職業(yè)教育的發(fā)展，制定并出臺(tái)一系列方針政策，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展，在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、人力保證、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面給與全方位支持。要加快職業(yè)教育從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)特色化辦校，支持職教學(xué)生從“能就業(yè)”轉(zhuǎn)向“就好業(yè)”，優(yōu)化職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置，保障人才培養(yǎng)與市場(chǎng)人才需求相適應(yīng)。促進(jìn)行業(yè)組織與本領(lǐng)域職業(yè)教育的合作，厚植企業(yè)參與職業(yè)教育的文化環(huán)境，形成職業(yè)教育與行業(yè)企業(yè)命運(yùn)共同體，優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)部和外部環(huán)境。

2.完善“1+X”證書(shū)制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)有利于技術(shù)技能型人才發(fā)展的配套政策

“以條令的形式出現(xiàn)的制度具有強(qiáng)制性，要求人們執(zhí)行與服從，它以法律的、行政的、紀(jì)律的力量來(lái)保證貫徹”，[16]因此，應(yīng)建立健全“1+X”證書(shū)制度。“1+X”證書(shū)制度設(shè)計(jì)須具有前瞻性，要面向全體社會(huì)人員開(kāi)放，且可以滿足“1”和“X”學(xué)習(xí)成果的獲取、認(rèn)證與靈活轉(zhuǎn)換。

應(yīng)加快推進(jìn)學(xué)分銀行建設(shè)和國(guó)家資歷框架建立，形成終身學(xué)習(xí)框架，深化學(xué)制改革，建立彈性、靈活的人才培養(yǎng)制度，為學(xué)習(xí)者建立終身學(xué)習(xí)賬號(hào)和終身學(xué)習(xí)檔案，通過(guò)學(xué)習(xí)成果的連續(xù)積累、認(rèn)證與轉(zhuǎn)換構(gòu)建惠及全民的終身教育體系，鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者自主、靈活、多渠道獲得學(xué)歷和非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果。建立國(guó)家及地方技術(shù)技能型人才需求的監(jiān)測(cè)與分析機(jī)制。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的人才需求及時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，尤其是緊缺專業(yè)崗位人才需求情況，有利于職業(yè)教育將新技術(shù)、新要求融入人才培養(yǎng)過(guò)程，提高其服務(wù)于國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。建立健全經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。在中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制基礎(chǔ)之上，應(yīng)鼓勵(lì)多方投入，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，尤其是各?。▍^(qū)、市）政府在要加大“1+X”證書(shū)制度構(gòu)建資金投入。同時(shí)，加快其他配套政策的制定落實(shí)，正確把握國(guó)家職業(yè)教育改革方向，起草、制定國(guó)家職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)，開(kāi)展重大改革調(diào)研，審議職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的相關(guān)事項(xiàng)等。深化產(chǎn)教融合校企合作，建立工學(xué)結(jié)合育人機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)技能人才培養(yǎng)和人力資源開(kāi)發(fā)中的主體作用，激活社會(huì)力量深度參與辦學(xué)的內(nèi)生動(dòng)力，建立多元主體協(xié)同參與的人才培養(yǎng)模式和評(píng)價(jià)模式。

（二）建立好溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加快形成各利益主體緊密合作的布局

“1+X”證書(shū)制度涉及的利益主體較多，包括中央政府、地方政府、教育行政部門(mén)、培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)以及社會(huì)個(gè)體，各利益主體都會(huì)基于自身利益的考量而產(chǎn)生博弈行為，影響主體行為的選擇。因此，要建立好溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各利益主體緊密合作。教育部門(mén)和行業(yè)企業(yè)之間應(yīng)建立組織間的聯(lián)系通道，確保各系統(tǒng)間的信息交流和功能對(duì)接，使 “1+X”證書(shū)制度構(gòu)建主體達(dá)成共識(shí)，推進(jìn)人才培養(yǎng)模式和評(píng)價(jià)模式創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)技術(shù)技能人才。相關(guān)領(lǐng)域主管部門(mén)要加大統(tǒng)籌力度，積極發(fā)揮指導(dǎo)部門(mén)的指導(dǎo)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估作用，尤其是職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，不同證書(shū)、不同區(qū)域、不同行業(yè)領(lǐng)域在標(biāo)準(zhǔn)制定、考核方式上訴求不一，難以形成一個(gè)整體。為保障不同主體開(kāi)發(fā)同一職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的有效性、一致性和質(zhì)量，合理布局各主體要素，使各主體間相互聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，實(shí)行分類指導(dǎo)，增強(qiáng)指導(dǎo)的針對(duì)性和有效性。嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，統(tǒng)籌謀劃部署，共同構(gòu)建順暢、完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制以及溝通渠道，形成完善的工作機(jī)制。加強(qiáng)各主體的溝通銜接，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，保證信息的及時(shí)對(duì)接以及問(wèn)題的解決和反饋。

（三）加強(qiáng)政府統(tǒng)籌規(guī)劃和分類指導(dǎo)，層層壓實(shí)各主體責(zé)任

“1+X”證書(shū)制度涉及的主體較多，在工作開(kāi)展過(guò)程中需加強(qiáng)政府統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化任務(wù)，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任主體。

國(guó)家教育行政部門(mén)需做好整體規(guī)劃、部署和宏觀指導(dǎo)，制定相關(guān)配套政策并進(jìn)行工作指導(dǎo)，對(duì)“1+X”證書(shū)制度構(gòu)建工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)估。

省級(jí)教育行政部門(mén)需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)域的試點(diǎn)工作，及時(shí)協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，保障試點(diǎn)工作順利開(kāi)展，及時(shí)總結(jié)、提煉和推廣經(jīng)典經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際研究制定試點(diǎn)工作配套政策，激勵(lì)行業(yè)、院校積極參與試點(diǎn)工作，加強(qiáng)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織遴選工作和職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)標(biāo)準(zhǔn)制定，研究證書(shū)培訓(xùn)考核收費(fèi)管理相關(guān)政策等。

培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織應(yīng)對(duì)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的必要性和可行性進(jìn)行論證，開(kāi)發(fā)社會(huì)和企業(yè)認(rèn)可度高、含金量高的職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)。做好職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定、師資培訓(xùn)、教學(xué)安排、考核站點(diǎn)建設(shè)、職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的考核和發(fā)放等事項(xiàng)安排。

試點(diǎn)院校相關(guān)負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，要按照有關(guān)規(guī)定加大資源統(tǒng)籌調(diào)配力度，和相關(guān)培訓(xùn)組織做好溝通協(xié)調(diào)工作，明確職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)內(nèi)容和考核方式。組織專業(yè)帶頭人和教師團(tuán)隊(duì)推進(jìn)專業(yè)人才培養(yǎng)方案、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、課程內(nèi)容與職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)相融通，教學(xué)過(guò)程與培訓(xùn)過(guò)程相結(jié)合，教學(xué)評(píng)價(jià)與職業(yè)技能考核統(tǒng)籌安排，結(jié)合社會(huì)各界對(duì)證書(shū)的需求組織開(kāi)展專門(mén)培訓(xùn)，積極為社會(huì)成員提供培訓(xùn)服務(wù)。

（四）落實(shí)“放管服”改革要求，構(gòu)建開(kāi)放靈活的人才培養(yǎng)體制機(jī)制

“1+X”證書(shū)制度構(gòu)建的社會(huì)價(jià)值主要體現(xiàn)在培養(yǎng)培訓(xùn)高素質(zhì)、復(fù)合型技術(shù)技能人才，提高人力資源存量和質(zhì)量，提高職業(yè)教育社會(huì)服務(wù)能力，因此，要深化人才培養(yǎng)模式改革，落實(shí)“放管服”改革要求，進(jìn)一步完善職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作，強(qiáng)調(diào)訓(xùn)育并重、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉，完善技術(shù)技能人才培養(yǎng)體系。

1. 建立職業(yè)教育評(píng)價(jià)機(jī)制

明確職業(yè)教育是與普通教育同等重要的類型教育，以職業(yè)需求和就業(yè)為導(dǎo)向，在人才培養(yǎng)方面更加注重實(shí)踐能力培養(yǎng)，注重產(chǎn)教融合、校企合作，以實(shí)踐能力培養(yǎng)為重點(diǎn)，是調(diào)整人口紅利為人才紅利的重要支撐。因此，要樹(shù)立科學(xué)的職業(yè)教育質(zhì)量觀，制定契合職業(yè)教育功能和活動(dòng)特性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)制度，不僅要滿足學(xué)歷教育評(píng)價(jià)要求，更要面向市場(chǎng)，引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育評(píng)價(jià)，加快職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

2. 深化人才評(píng)價(jià)制度改革

破除唯學(xué)歷和唯文憑的人才選拔任用、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，及時(shí)校正、更新人才標(biāo)準(zhǔn)，制定能力本位、成效本位的新的人才標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)造尊重知識(shí)、尊重人才、尊重勞動(dòng)的有利環(huán)境，為各類人才持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力提升提供政策環(huán)境，切實(shí)培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的人力資源，推進(jìn)人才強(qiáng)國(guó)的重要戰(zhàn)略實(shí)施。

3. 全面推進(jìn)學(xué)分制改革，建立靈活的學(xué)習(xí)制度

基于職業(yè)教育本質(zhì)屬性，建立多樣性、開(kāi)放性、包容性的職業(yè)教育體系，建立完全學(xué)分制，打破院校和專業(yè)之間、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育之間的壁壘，暢通個(gè)體多樣化學(xué)習(xí)和發(fā)展的通道，使學(xué)習(xí)者能夠根據(jù)自身實(shí)際情況，靈活、自主地安排學(xué)習(xí)時(shí)間和進(jìn)度，多渠道獲取學(xué)習(xí)成果并能認(rèn)證與轉(zhuǎn)換為所需的目標(biāo)成果。

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The Dilemma and Outlet of the Construction of “1+X” Certificate System

—Based on Stakeholder Perspective

HUANG E

（Chongqing Radio & TV University， Chongqing 401520， China）

【Abstract】The “1+X” certificate system is an important strategic measure for China to deepen the reform of talents training and evaluation mode， improve the national vocational education system， and improve the quality and stock of human resources. Through the interpretation of the “1+X” policy text， we can clarify its policy objectives and value orientation， sort out the connotation of the “1+X” certificate system， correctly and profoundly understand the “1” and “X”， “1+X” certificate system and “The distinction and relationship between the two-certificate system is the basic premise for carrying out the work”. On this basis， the paper comprehensively analyzes the constituent elements of interest subjects of the “1+X” certificate system and their relations. Based on the policy-making and implementation logic of the “1+X” certificate system， it focuses on the overall analysis of the interest demands of the policy-making and implementation subjects and the practical difficulties they are facing， and puts forward the way of resolving and integrating the subject interest conflicts of the “1+X” certificate system.

【Key words】1+X certificate system; stakeholders; interest demand; realistic dilemma

（編輯/喬瑞雪）