丁長艷　邊哲

[摘 要]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面深化改革戰(zhàn)略形成一系列重要論述。從改革的價值、標準、鏈條、布局和動力等五方面塑造了全面深化改革戰(zhàn)略的整體架構(gòu)。改革的全過程要樹立人民中心的公共價值，立足公共利益和回應(yīng)公共民意，從制度現(xiàn)代化和制度性認同雙重角度，定位定標國家治理，通過塑造內(nèi)外結(jié)合的改革“權(quán)力鏈”，構(gòu)建由不同功能領(lǐng)域組合形成系統(tǒng)集成的戰(zhàn)略新布局，鍛造“關(guān)鍵少數(shù)”的執(zhí)行主體，從個體、組織和制度三個維度塑造現(xiàn)代組織理性，優(yōu)化國家治理和提升治理效能。

[關(guān)鍵詞]改革;制度;國家治理;戰(zhàn)略

現(xiàn)代化趨勢對當前中國的全面深化改革提出兩大任務(wù)，一是國家治理體系本質(zhì)是實現(xiàn)主體間關(guān)系的均衡，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人正在探索一條更安全的政治改革之路——能帶來更多責(zé)任、透明度和回應(yīng)性的制度改革，由此構(gòu)建更有效、更具合法性的治理體系?！雹俣侵卫磉^程著眼于提升治理能力，治理能力既包括治理過程的制度化、規(guī)范化和法治化，也包括治理結(jié)果的可問責(zé)化。整體上，國家治理現(xiàn)代化重心是著眼于優(yōu)化制度體系效能，實現(xiàn)制度的結(jié)構(gòu)、功能與秩序的多重轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)發(fā)展、治理、秩序等多維度的國家治理的績效目標。

一、實現(xiàn)“人民中心”的改革價值

中國的國家現(xiàn)代化將民主與民生建設(shè)有機結(jié)合起來。在現(xiàn)代國家治理領(lǐng)域內(nèi)，圍繞民主與民生兩大標準，全面深化改革的人民中心價值主要通過實現(xiàn)治理的公共性集中體現(xiàn)出來。

1.改革遵循公共價值的導(dǎo)向

改革首先體現(xiàn)為價值變革。價值上樹立符合現(xiàn)代文明的公共價值，在中國前一輪改革中，漸進主義改革在實現(xiàn)良好發(fā)展績效的同時，與之相適應(yīng)的國家治理系統(tǒng)的價值觀并沒在實踐中完全體現(xiàn)出來。治理過程中國家與社會間諸多矛盾背后的本質(zhì)是價值層面的?！耙粋€國家的文化軟實力，從根本上說，取決于其核心價值觀的生命力、凝聚力、感召力。培育和弘揚核心價值觀，有效整合社會意識，是社會系統(tǒng)得以正常運轉(zhuǎn)、社會秩序得以有效維護的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力的重要方面?！雹谝蚨?，價值上，全面深化改革從“為人民服務(wù)”的政黨倫理向“人民中心”的國家倫理轉(zhuǎn)變。在前一輪改革基礎(chǔ)上深化對改革規(guī)律認識。公共價值支配改革的全過程，它既和時代相通，也和傳統(tǒng)相融，更符合國家發(fā)展需要。制度建設(shè)圍繞“民主、自由、平等、公正、法治、文明”等價值觀的指引功能，將現(xiàn)代價值觀融入治理體系與治理過程中，建構(gòu)理性化的制度體系與公共社會是實現(xiàn)公共價值的兩大基本條件。

2.改革立足公共利益的基點

改革本身是多元主體與利益平衡的公共過程。改革并不必然產(chǎn)生共識，但改革緣起于特定共識，即公共利益。針對多元利益、多樣聲音、多種訴求的差異化改革格局的現(xiàn)實，公共利益可以保證改革不偏向、過程不偏軌，公共利益既是價值導(dǎo)向，更是制度建設(shè)的基點。從公共利益角度看，改革過程要協(xié)調(diào)近期與長遠、全局與局部、主要與次要等多對關(guān)系。一方面，堅定改革的公共利益?！罢_把握改革大局，從改革大局出發(fā)看待利益關(guān)系調(diào)整，只要對全局改革有利、對黨和國家事業(yè)發(fā)展有利、對本系統(tǒng)本領(lǐng)域形成完善的體制機制有利，都要自覺服從改革大局、服務(wù)改革大局。”③另一方面，要避免“合意則取、不合意則舍”④的傾向與改革悖論，做到對歷史負責(zé)、對人民負責(zé)、對國家和民族負責(zé)的有機統(tǒng)一。

3.改革體現(xiàn)公共民意的標準

改革成效不僅體現(xiàn)在目標的公共導(dǎo)向上，也體現(xiàn)在回應(yīng)民意的過程中?！耙匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)?！雹莞母镞^程也是吸收公眾參與和公眾意見的過程進來，“做到老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進什么，通過改革給人民群眾帶來更多獲得感?！雹拮罱K，改革成效受到公共民意的檢驗，更要符合現(xiàn)代國家治理的共同規(guī)律。精英層不僅要把握公眾對改革的呼應(yīng)感與受益感，更要通過回應(yīng)性與有效的制度代表和回應(yīng)民意。

二、樹立制度性認同的改革標準

治理的本質(zhì)是要控制國家權(quán)力，進而控制政府權(quán)力。從國家治理普遍趨勢看，控制與反控制是制度體系的內(nèi)在要義，該過程同時塑造了公眾與國家的制度化關(guān)系與形成特定的認同機制。對于后發(fā)國家現(xiàn)代化而言，提供有序化的公眾參與渠道與路徑，這是建構(gòu)公眾對國家治理體系制度性認同遞進的發(fā)展目標。

1.制度現(xiàn)代化是改革的基礎(chǔ)目標

有關(guān)“中等收入陷阱”與“轉(zhuǎn)型陷阱”的爭論，本質(zhì)是國家面臨的治理困境，集中表現(xiàn)為三大方面：一是治理的“產(chǎn)品失效”。其一表現(xiàn)為像公共產(chǎn)品和服務(wù)供給與公眾需求間的結(jié)構(gòu)性矛盾，部分地方政府或部分領(lǐng)域內(nèi)政策輸出失效。其二表現(xiàn)為地域性的結(jié)構(gòu)失衡，如不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和公共治理績效差異日益拉大等。二是治理的“結(jié)構(gòu)失衡”。產(chǎn)品失效抑或管理失效，這是權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡所致，即政府、市場、社會和個體的影響力的失衡，“下一步的改革將不可避免觸及深層次社會關(guān)系和利益關(guān)系，牽動利益格局變化”⑦，利益的理性化與制度化是化解社會沖突的基本保障，防止現(xiàn)代化誘發(fā)結(jié)構(gòu)性紊亂。三是治理的“秩序失衡”。權(quán)力失衡的直接后果就是制度失效，價值上體現(xiàn)為話語失聲或是話語變聲，喪失政治的調(diào)節(jié)功能?？茖W(xué)合理的制度體系是解決上述問題的鑰匙?！拔覀兊闹贫扔行┻€不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關(guān)上，沒上鎖?；蛘邧艡谔珜捔耍蛘邧艡谑怯寐槎捵龅??！雹鄬嵺`中，制度缺乏或是制度體系的結(jié)構(gòu)不合理是造成主體關(guān)系失調(diào)與功能紊亂的關(guān)鍵原因;反之，制度化過度也是問題。要解決治理失效問題核心是要聚焦制度運行的條件等因素，精準把握體系與功能運行間的適應(yīng)性與匹配性。因而，要從源頭上有效施治：一是思想層面的解放思想與開放探索;二是厘清體制與利益的規(guī)律，從科學(xué)、民主和法治等執(zhí)政目標出發(fā)，聚焦治理體系及其功能的合理化、法治化與權(quán)威化。

2.制度性認同是改革的升級目標

除了上述結(jié)構(gòu)性因素外，制度與公眾間關(guān)系的制度化形態(tài)是深層次問題。無論是治理體系專業(yè)化還是治理過程規(guī)范化都涉及制度運行。因而，建構(gòu)一個兼具開放與包容的國家治理體系，成功地吸納新老社會主體是國家治理現(xiàn)代化的重心任務(wù)?，F(xiàn)代性導(dǎo)向的目標之一是政治穩(wěn)定，制度現(xiàn)代化是保持政治穩(wěn)定的穩(wěn)定因素，其中，深層次因素是塑造公民對國家體系的制度性認同。在國家治理主體關(guān)系制度化的體系內(nèi)，圍繞保障社會共同體的公民權(quán)，通過擴大政治參與面與參與深度，根據(jù)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政與依法執(zhí)政的治理規(guī)范要求，建構(gòu)不同層次和類型功能的制度機制。

從政治認同角度看，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)具有歷史與現(xiàn)實的雙重合法性。然而，合法性的機制與內(nèi)容卻要因時而變。短期看，良好的經(jīng)濟發(fā)展績效能夠贏得公眾的認同;長期看，公眾與國家的認同關(guān)系要塑造多維機制，因為，經(jīng)濟績效的政治功能是有限度的，公眾對國家的需求是多維的。因而，全面深化改革要把握“窗口期”效應(yīng)，積極回應(yīng)與建構(gòu)暢通的溝通參與機制，順應(yīng)中國公眾對國家角色的多重期待，順應(yīng)公眾對經(jīng)濟發(fā)展的績效向?qū)Ω＠麌业钠谂畏较蜣D(zhuǎn)變，塑造穩(wěn)定的制度性認同。從體系結(jié)構(gòu)看，公眾的制度性認同來源于不同的制度層次和形式，憲法體系主導(dǎo)產(chǎn)生的國家認同是核心秩序，政治制度滿足公共需求所形成的國家認同是基礎(chǔ)秩序，國家福利一體化塑造的國家認同是心理秩序，三者不可相互替代，在現(xiàn)代國家治理體系中各司其能。因此，治理體系的重新制度化過程，核心是要從制度權(quán)威產(chǎn)生的不同源流塑造公眾與國家之間穩(wěn)定的一體化關(guān)系。

三、建構(gòu)有效集中的改革“權(quán)力鏈”

政府治理的現(xiàn)代化決定了政府職能和流程創(chuàng)新是必然趨勢，職能轉(zhuǎn)變主要是通過流程再造實現(xiàn)的。打破組織壁壘和權(quán)力阻隔是政府體系治理現(xiàn)代化的前提。因而，有效集中的新型權(quán)力機制是布局和執(zhí)行改革的中間環(huán)節(jié)。以中央深改組/委為代表的“領(lǐng)導(dǎo)機制”是內(nèi)生的新型權(quán)力機制，內(nèi)部保證改革頂層設(shè)計的決策效率和資源整合;國家監(jiān)察制度則是外生的強力監(jiān)督機制，外部控制改革的執(zhí)行和評估，形成內(nèi)外結(jié)合的“權(quán)力鏈”閉環(huán)。

不同層面和不同類型的改革領(lǐng)導(dǎo)機制是突破組織壁壘的關(guān)鍵性機制，可以破解體制內(nèi)的權(quán)力分散和利益阻隔的體制性矛盾，在多元利益主體競爭格局下，提升權(quán)力運行的規(guī)范性和改革效率。利用黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)組織優(yōu)勢為改革提供權(quán)力與資源。一是集中決策。在重要的時間節(jié)點，黨內(nèi)通過召開高層會議方式集中決策，出臺改革總方案、不同領(lǐng)域的指導(dǎo)性改革方案，以及定奪單項具體的改革方案三種類型。與以往領(lǐng)導(dǎo)機制相比，各級委員會/小組的負責(zé)人是同級黨委和政府“一把手”，為改革提供“附加權(quán)力”。二是整合資源。高規(guī)格的權(quán)力決策格局有利于突破組織內(nèi)梗阻，有步驟、有梯度地出臺不同領(lǐng)域的改革子方案，建構(gòu)梁柱式的改革框架。在內(nèi)部權(quán)力相對集中基礎(chǔ)上，改革要實現(xiàn)“總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”⑨的系統(tǒng)目標，正在試點以及未來全面鋪開的國家監(jiān)察制度改革塑造外控的封閉性監(jiān)督機制，為后續(xù)落實和評估改革提供監(jiān)督的動力和壓力。決策責(zé)任的一元化與運行過程的制度化，集“決策”“牽頭”和“評估”多位一體的“權(quán)力鏈”和“資源鏈”于一身，解決了改革資源調(diào)配的操作難題，減少體制與權(quán)力的碎片化困境，打破政治溝通中存在的城堡政治現(xiàn)狀的阻礙。

四、塑造系統(tǒng)化集成的改革新布局

制度化集權(quán)與制度化限權(quán)是改革的“兩面”，核心問題是解決國家的權(quán)力與能力間的不匹配現(xiàn)狀。盡管治理是一種偏重于技術(shù)性的行為，但治理過程及其結(jié)果卻能誘發(fā)權(quán)力的結(jié)構(gòu)變革。因而，不同領(lǐng)域內(nèi)目標明確、層次分明、重點突出的改革方案本身是優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的一種表現(xiàn)。

1.基礎(chǔ)是發(fā)揮經(jīng)濟改革的牽引作用

全面深化改革的核心癥結(jié)是要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展間的功能協(xié)調(diào)。一般來看，經(jīng)濟和政治可能是相容、調(diào)和或沖突的關(guān)系，中國長期的經(jīng)濟社會發(fā)展表明，政治與經(jīng)濟間良性互動的制度化關(guān)系并未完全形成，“制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙不少集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟體制改革任務(wù)遠遠沒有完成，經(jīng)濟體制改革的潛力還沒有充分釋放出來。”⑩中國通過經(jīng)濟領(lǐng)域改革的牽引功能，塑造與現(xiàn)代國家治理適應(yīng)的包容性政治經(jīng)濟制度，因為，包容性是國家治理體系實現(xiàn)發(fā)展與保持穩(wěn)定的關(guān)鍵。長遠看，制度現(xiàn)代化的核心是圍繞發(fā)揮市場決定性作用的目標，一方面，政府管理市場的權(quán)力實施負面清單化，規(guī)范權(quán)力運行;另一方面，探索混合所有制改革。本質(zhì)上國有企業(yè)是政府權(quán)力在市場領(lǐng)域的另一種表現(xiàn)形式，國企改革要減少政府對市場的隱性干預(yù)。新型政經(jīng)關(guān)系既包含政府與市場，也包括國企和私企間關(guān)系，規(guī)范化的政經(jīng)關(guān)系才有利于發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性功能。

2.底線是保證社會的“穩(wěn)定器”功能

從現(xiàn)代國家興衰看，社會繁榮是穩(wěn)定之源，同時，社會發(fā)展是國家繁榮的“穩(wěn)定器”和“安全閥”。社會治理現(xiàn)代化的一對基本關(guān)系是維系應(yīng)得權(quán)利和供給、政治和經(jīng)濟、公民權(quán)利和經(jīng)濟增長間關(guān)系的均衡。任何一種力量過強或過弱都會影響甚至顛覆結(jié)構(gòu)。當前中國社會的發(fā)育不僅要做大中等社會群體，同時要實現(xiàn)社會內(nèi)部交往的理性化，以及建構(gòu)維系社會良性運行的公共價值，三者間的一體化關(guān)系是國家、市場與社會三者中介化表現(xiàn)，也是國家治理體系“短板”之一。一方面表現(xiàn)為社會內(nèi)矛盾的無法自我消解，突發(fā)的群體性矛盾甚至演化為體制性沖突;二是體制往往不是解決矛盾而是刺激和誘發(fā)新矛盾的原因。對于發(fā)展中國家而言，社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要目標是要防止產(chǎn)生各種分利化社會。因而，中國全面深化改革的底線是重塑社會均衡，無論“做大蛋糕”，還是社會“分好蛋糕”，公平的制度化體系是維系社會穩(wěn)定的核心因素。

3.重點是優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障功能

從體系和功能看，黨的領(lǐng)導(dǎo)為全面深化改革提供三大保障：一是把握改革全局與方向，這是由黨的使命與執(zhí)政地位決定的。二是為改革提供組織和人才保障，黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了改革所需的組織資源，黨管干部為塑造過硬的現(xiàn)代干部隊伍提供杠桿機制。三是為改革提供制度化的領(lǐng)導(dǎo)。在中國國家治理體系中，堅持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是國家治理體系現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)性機制，也是其關(guān)鍵內(nèi)容?，F(xiàn)代化國家治理首先要明確的就是黨與其他主體的制度化關(guān)系，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)與市場、社會和國家間的嵌入與融合的關(guān)聯(lián)性機制，正是在這些領(lǐng)域中分布的黨的組織化權(quán)力與機制，使得改革中各級黨組織能夠有效調(diào)動、協(xié)調(diào)和均衡各類資源及其權(quán)力供給，保障了改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和集成性。

4.結(jié)果是實現(xiàn)治理要素“各歸其位”

改革是要激活中國特色社會主義制度中蘊藏的優(yōu)勢、韌性、活力和潛能，關(guān)鍵是要防止既存的利益固化，甚至是防止存在各類分利集團的體制化與制度化。其他后發(fā)國家治理給我們的啟示是，現(xiàn)代國家治理的制度不僅是讓不同主體能充分發(fā)揮主體性與積極性，而且能夠在不同主體之間形成聯(lián)動性的合作優(yōu)勢。因而，上述不同領(lǐng)域的改革是從不同方位上解決這兩大問題，“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)”，成為改革結(jié)果導(dǎo)向型的評判標準，也是人民中心的具體體現(xiàn)。第一步是分別降低各子領(lǐng)域的制度性成本，再降低整體的制度性成本，優(yōu)化治理體系的結(jié)構(gòu)與運行功能，最終推動國家、市場與社會關(guān)系的整體良性發(fā)展。無論是經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，抑或社會領(lǐng)域的秩序轉(zhuǎn)變，以及黨建領(lǐng)域的體制優(yōu)化，都導(dǎo)向共同的發(fā)展目標，即規(guī)范各類權(quán)力運行，維護公共秩序和諧。

五、鍛造“關(guān)鍵少數(shù)”的改革執(zhí)行力

科層組織的理性化與專業(yè)化是現(xiàn)代國家治理的重要趨勢，科層制的核心要義是組織理性，它體現(xiàn)在機構(gòu)的制度化與專業(yè)化，也體現(xiàn)在執(zhí)行力與法治化等方面。有效的公共機構(gòu)是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化與否的核心要素，對公共機構(gòu)而言，國家治理現(xiàn)代化的核心是規(guī)范與約束公權(quán)力。因而，全面深化改革要重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)，化解科層激勵與治理需求間的矛盾。

1.個體層面澄清認識誤區(qū)

解決領(lǐng)導(dǎo)干部思想“總開關(guān)”的失靈是黨內(nèi)教育管理的首要問題。對于改革主要是以下三類誤區(qū)。首先，改革的連續(xù)性。改革會解決老問題也會產(chǎn)生新問題，改革既不是沒有問題，也不是完全解決問題。正確認識改革開放前后“兩個三十年” 的辯證關(guān)系，這是正確認識改革的前提問題。其次，改革與發(fā)展的關(guān)系。改革早期，有少數(shù)黨員干部存在改革阻礙發(fā)展、改革會造成新的不穩(wěn)定從而影響發(fā)展等錯誤觀點，這是改革中的認識問題;三是決策與執(zhí)行的關(guān)系。針對外部環(huán)境與黨組織的雙重新趨勢，習(xí)近平同志就曾指出領(lǐng)導(dǎo)干部要有“本領(lǐng)恐慌”的自覺意識。與改革任務(wù)相比，領(lǐng)導(dǎo)干部能力不足的問題突出，因而，新時代塑造黨員對改革形成正確的個體意識與組織意識的問題至關(guān)重要。

2.組織層面提升管理能力

質(zhì)量強黨是塑造改革執(zhí)行力的重心，不僅要優(yōu)化組織內(nèi)控管理，也要扭轉(zhuǎn)黨內(nèi)政治生活的作風(fēng)生態(tài)，主要源自組織的自覺意識與嚴格管理兩大因素。

首先，強化質(zhì)量強黨的管理意識。一方面，全面從嚴治黨要有“抓關(guān)鍵少數(shù)”的主體意識。重點是針對一些地區(qū)、一些系統(tǒng)內(nèi)“刮骨療毒式”的強力反腐，重點“抓關(guān)鍵少數(shù)中的“關(guān)鍵少數(shù)”，形成震懾的示范效應(yīng)?！盃I造良好的從政環(huán)境，要從各級領(lǐng)導(dǎo)干部首先是高級干部做起”，重點要治理“高級干部中極少數(shù)人政治野心膨脹、權(quán)欲熏心，搞陽奉陰違、結(jié)黨營私、團團伙伙、拉幫結(jié)派、謀取權(quán)位等政治陰謀活動”等問題，防止因腐敗等產(chǎn)生逆淘汰。另一方面，強化管理的常態(tài)化意識。黨的十八大以來，黨內(nèi)先后開展多主體和多形態(tài)的教育實踐活動，諸如“黨的群眾路線教育實踐活動”、“三嚴三實”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育以及“不忘初心、牢記使命”主題教育等，再加上制度化的巡視制度聚焦作風(fēng)建設(shè)與解決重點問題，逐步而且將黨內(nèi)教育由動員化模式向經(jīng)?；c日?；Ｊ睫D(zhuǎn)變。

其次，鞏固質(zhì)量強黨的管理質(zhì)量。管理質(zhì)量源自常態(tài)與長效。一方面，常態(tài)要抓重點。重點解決黨內(nèi)“寬松軟”和干部用權(quán)監(jiān)督的“稻草人”等問題，“很多情況沒有監(jiān)督，違反了也沒有任何處理。”強化各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、各級紀委的專門監(jiān)督責(zé)任。另一方面，長效要抓機制。徹底解決黨內(nèi)作風(fēng)“寬松軟”，長效治理機制是關(guān)鍵。政黨治理長期任務(wù)要防止組織潰敗以及可能的誘發(fā)風(fēng)險。不僅對黨內(nèi)的“作風(fēng)之弊、行為之垢”定期“大排查、大檢修、大掃除”，還要優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，“從嚴治黨，最根本的就是要使全黨各級組織和全體黨員、干部都按照黨內(nèi)政治生活準則和黨的各項規(guī)定辦事?！币虼耍h內(nèi)法規(guī)體系的制度化是“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”，實施質(zhì)量強黨戰(zhàn)略，做到真抓真嚴、敢抓敢嚴、常抓長嚴。

3.制度層面建構(gòu)激勵機制

當前中國干部管理中存在“為官不為”的典型現(xiàn)象，表現(xiàn)為“能力不足而‘不能為，動力不足而‘不想為，擔(dān)當不足而‘不敢為”，因而，全面從嚴治黨既靠意識也靠制度?，F(xiàn)代官僚體系是以功績、能力和非人格化為基礎(chǔ)，制度體系的理性化與組織的專業(yè)化是防止一個國家體系內(nèi)庇護政治和依附主義非組織化傾向的應(yīng)對之策，主要包括監(jiān)督機制和激勵機制。

首先，建構(gòu)干部管理一體化標準。干部管理的制度體系主要包括選拔、行為規(guī)范、結(jié)果監(jiān)督等一系列機制，體系上黨內(nèi)法規(guī)、條例、規(guī)則等內(nèi)在功能分化的專業(yè)性不夠;關(guān)系上制度間交叉重復(fù)、甚至沖突;時間上制度數(shù)量龐雜、新舊并存問題突出。結(jié)構(gòu)不合理、缺乏操作性等問題突出，因而，“要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人。”明確涉及干部管理的制度內(nèi)與制度間機制的一體化，以及對獎懲干部管理的法定權(quán)限與彈性權(quán)限明確區(qū)分。第二，強化干部問責(zé)的操作性。針對干部管理制度運行中的不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，建立責(zé)任制。責(zé)任制需要相關(guān)配套性規(guī)范支持。以前干部問責(zé)原則性規(guī)定多，程序性規(guī)定少;問責(zé)的定性多，定量少;違紀違規(guī)行為多但監(jiān)督問責(zé)行為少;執(zhí)行標準上呈現(xiàn)制度條文多但多籠統(tǒng)抽象等。解決這些問題要把監(jiān)督和問責(zé)結(jié)合起來。一方面，問責(zé)是基礎(chǔ)。以《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)體系的完善為代表，建構(gòu)黨內(nèi)監(jiān)督的制度籠子，黨內(nèi)問責(zé)成為國家問責(zé)的前置程序。另一方面，監(jiān)督是保障。國家問責(zé)為黨內(nèi)問責(zé)提供了權(quán)力與責(zé)任的延伸。國家監(jiān)察改革整合分散的監(jiān)督資源，不僅擴大權(quán)力監(jiān)督范圍與監(jiān)督領(lǐng)域，同時提高監(jiān)督獨立性，逐步形成內(nèi)外融通的權(quán)力監(jiān)督閉環(huán)，防止黨紀國法的“橡皮泥”“稻草人”的負效應(yīng)，給改革提供推動力。第三，實現(xiàn)長期激勵的制度化。改革本身既是動力，改革也需要持久的動力，因而，“要完善考核評價和激勵機制，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”，執(zhí)行改革過程中既要區(qū)分“不改革、拖改革”的“改革假象”，以及“亂改革”的亂象，還要激勵真改革的創(chuàng)新行為，給改革創(chuàng)新提供更大的空間和良好的氛圍。

六、小結(jié)

現(xiàn)代國家治理的重心已逐步從純經(jīng)濟發(fā)展向利益分配和利益表達的深層次發(fā)展，因而，建構(gòu)適應(yīng)性的現(xiàn)代國家治理體系，就要通過全面深化改革整體上降低制度成本，破除多層次的體制機制弊端，釋放中國特色社會主義制度的治理效能，實現(xiàn)高水平治理，讓全體中國人民擁有獲得感。

注釋：

①拉里·戴蒙德：《評王長江“中國共產(chǎn)黨：從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變”》，《中國治理評論》2012年第1期。

②習(xí)近平：《把培育和弘揚社會主義核心價值觀作為凝魂聚氣強基固本的基礎(chǔ)工程》，2014年2月24日，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0225/c64094-24463023.html.

③《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議》，2015年5月5日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm.

④《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話》，2014年02月17日，http：//pic.people.com.cn/n/2014/0218/c1016-24387045.html.

⑤習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日，第2版。

⑥習(xí)近平：《改革既要往增添發(fā)展新動力方向前進 也要往維護社會公平正義方向前進》，2016年4月18日，http：//news.cctv.com/2016/04/18/ARTIIqxU6GBmzw3bJ5CbnG5T160418.shtml.

⑦《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年版，第42頁。

⑧習(xí)近平：《在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會時的講話》，2014年5月9日，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0127/c385476-26456155.html.

⑨習(xí)近平：《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》，2013年11月16日，http：//finance.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559840.html.

⑩習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

《習(xí)近平在中央黨校建校80周年慶祝大會暨2013年春季學(xué)期開學(xué)典禮上的講話》，2013年3月3日，http：//jhsjk.people.cn/article/20656845.

習(xí)近平：《把作風(fēng)建設(shè)要求融入黨的制度建設(shè)》，

2014年7月1日，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0701/c64094-25221029.html.

《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，

2016年11月2日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-11/02/c_1119838382.htm.

習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，2014年10月9日，http：//xz.people.com.cn/n/2014/1009/c138901-22544263.htm.

習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》，2015年2月3日，http：//m.cnr.cn/news/20150202/t20150202_517616157.html.

《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議》，2015年10月13日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-10/13/c_1116812201.htm.

（丁長艷系中共上海市委黨校副教授;邊哲系中共上海市委黨校碩士研究生）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>