中國邊境陸路口岸對外貿易的優(yōu)勢及提升路徑

孟勐珺

摘 要：我國邊境陸路口岸是新時期對外貿易的窗口，也是推進“一帶一路”戰(zhàn)略深入實施的重要平臺。當前我國邊境陸路口岸市場規(guī)模不斷擴大，區(qū)位優(yōu)勢日漸顯現，能夠較好地串聯對方國家市場需求，便利金融結算。然而這些優(yōu)勢尚未推動邊境陸路口岸的貿易走向繁榮，究其原因就在于陸路口岸對外貿易形式是“一對一”，加上地緣政治敏感、貿易結構失衡以及口岸本身體制機制不順，導致其對外貿易優(yōu)勢難以得到完全發(fā)揮。因此，在“一帶一路”戰(zhàn)略的推動下，我國要以口岸為紐帶，提升區(qū)域性合作組織的經濟功能;改進貿易結構，強化各方貿易利益的平衡;完善口岸貿易保障體系，構建雙方口岸貿易對等機制;提升口岸貿易政策支持力度，理順口岸建設的體制機制。

關鍵詞：邊境陸路口岸;對外貿易;優(yōu)勢;“一帶一路”

從1993年我國第一個邊境陸路口岸——延邊自治州的開山屯公路口岸開通以來，我國陸續(xù)設立了72座邊境陸路口岸，其中公路口岸61座，鐵路口岸11座。這些邊境陸路口岸對內輻射黑龍江、新疆、內蒙古等9省區(qū)，對外能夠連接俄、蒙、印及中亞等12個國家，惠及人口超過3億，串聯起來的貿易區(qū)域達到了1000萬平方公里，經濟總量超過5萬億美元。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進，國家在資源、政策、生產要素等供給和投入方面開始向邊境地區(qū)傾斜，邊境陸路口岸具有巨大對外貿易優(yōu)勢。然而，這些優(yōu)勢至今未能得到充分激發(fā)，因此需要從根本上分析原因并探尋其提升路徑。

一、中國邊境陸路口岸對外貿易的優(yōu)勢

（一）市場規(guī)模不斷擴大

截至到2019年9月，我國在內蒙古、新疆、云南、吉林、黑龍江等9省區(qū)接近3萬公里的邊境線上設立了72座陸路邊境口岸。從區(qū)域空間分布看，東北地區(qū)（包括內蒙古）共有38座，新疆地區(qū)共有16座，口岸最少的是甘肅省，僅有1座。從連接的國家看，連接中蒙之間的口岸為14座，連接中朝的13座，連接中越的有12座，連接中俄的有11座;而連接中巴（巴基斯坦）、中塔（塔吉克斯坦）、中印的比較少，各有1座。中國的這72座陸路邊境口岸在空間位置上表現出較強的聚集性，形成了內蒙古-黑龍江東北部口岸群、新疆西北部口岸群和廣西-云南西南部口岸群。為了更好地發(fā)揮邊境陸路口岸對外貿易優(yōu)勢，在貿易進出口量較大的口岸共設立了30個對外開放平臺，其中國家級重點開發(fā)試驗區(qū)（含自由貿易試驗區(qū)）共7個、邊境合作區(qū)16個、跨境經貿合作區(qū)1個，特色保稅區(qū)3個、出口加工區(qū)3個，形成了陸路邊境對外貿易新格局。

（二）區(qū)位優(yōu)勢明顯

中國邊境陸路口岸鑲嵌于中國與周邊國家的邊境線上，是邊境地區(qū)人才、技術、資金和商品流通的中介，與東部沿海港口具有同樣的戰(zhàn)略定位和功能，更是我國連接東北亞、東南亞、中亞以及歐洲的重要陸路門戶，對提升中國國際貿易權和保障國家能源安全有著無可替代的作用。自從“一帶一路”戰(zhàn)略實施以來，邊境陸路口岸從過去的“邊疆”變成了對外開放的前沿陣地，功能定位和戰(zhàn)略意義發(fā)生了根本性的變化，成為推動“一帶一路”戰(zhàn)略實施的重要輻射區(qū)域以及國際貿易陸路通道。

（三）串聯的外部市場需求良好

與我國邊境陸路口岸相連的12個國家發(fā)展態(tài)勢在近些年來極為強勁。其中印度、俄羅斯的GDP均突破了萬億美元大關，越南、緬甸、哈薩克斯坦、巴基斯坦的GDP也突破了千億美元。從2010-2018年間，邊境陸路口岸串聯的12個國家GDP平均增速超過了5%，對外貿易增速平均超過了10%，與中國的貿易、投資合作日漸密切，合作領域在不斷拓寬。截至到2018年底，中國已經是除了緬甸之外的其他11國最大的貿易伙伴，這些國家對中國的商品、資金、技術和人才有著較大的市場需求。

（四）金融結算日漸便利化

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，人民幣國際化進程不斷加快，特別是在2016年加入國際貨幣基金組織特別提款權（SDR）貨幣籃子之后，到2018年就已經成為國際第五大支付貨幣，僅次于美元、歐元、日元和英鎊。正是如此，我國與周邊12國在貿易過程中使用人民幣結算和支付體系逐步形成。截至到2019年7月，除了朝鮮、俄羅斯之外，其他10國已經與中國簽署了雙邊本幣互換協定;截至到2019年9月，除了朝鮮、俄羅斯、緬甸之外，中國與其他9國均簽署了雙邊本幣結算協定，在越南、老撾等5個國家建立了人民幣跨境支付清算系統。按照中國人民銀行的統計，2018年中國邊境貨物貿易通過人民幣進行跨境結算的金額達到了5000億元，占到了邊境貿易結算總額的84.2%。人民幣國際化戰(zhàn)略的實施，為邊境陸路口岸的國際貿易結算提供了巨大的便利，提升了陸路口岸的貿易水平和金融便利性。

但上述優(yōu)勢并未帶來陸路口岸貿易的繁榮。陸路口岸與沿海港口、航空口岸相比，在貿易量及貿易格局等方面均存在較大差異。商務部統計數據顯示，2018年我國邊境陸路口岸貨物吞吐量超過1000萬噸的僅有7座，還不到陸路口岸總數的10%。72個邊境陸路口岸2018年全年貨物吞吐量僅為2.8億噸，還不到東部地區(qū)一個中等港口的貨物吞吐量。雖然邊境陸路口岸對外貿易優(yōu)勢明顯，但這些優(yōu)勢并未帶來邊境貿易量的提升。

二、中國邊境陸路口岸對外貿易優(yōu)勢未能發(fā)揮的原因

（一）邊境陸路口岸貿易形式的局限

邊境陸路口岸的開放形式與沿海港口、航空口岸的開放形式存在較大的不同。沿海港口和航空口岸可以規(guī)劃多條航線，可以同時與多個國家和地區(qū)進行貿易和人員、技術往來，在開放格局上是典型的“一對多”模式。貿易對象、貿易路線的可選擇性，使得沿海港口、航空口岸在對外開放中能夠保持更大的靈活性，優(yōu)勢也更為突出。邊境陸路口岸只能選擇“一對一”模式，是中國與口岸接壤國家雙邊經貿及人員往來的通道，無法實現“一對多”開放。貿易對象和貿易路線無法選擇決定了陸路口岸的對外貿易具有較大的限定性。在很大程度上，其對外貿易繁榮程度并不取決于口岸自身的軟硬件環(huán)境，而在很大程度上受制于鄰國的態(tài)度和貿易政策，是典型的雙邊貿易模式。我國在設立邊境陸路口岸通常是態(tài)度積極，但部分鄰國的消極態(tài)度是阻礙我國邊境陸路口岸貿易優(yōu)勢發(fā)揮的重要原因之一。

（二）地緣政治敏感性的影響

我國有著漫長的陸地邊境線，與眾多國家接壤，由于歷史的原因，地緣政治環(huán)境較為復雜。邊境陸路口岸從表面上看是中國與鄰國雙邊人員、經貿往來的通道和平臺，具有重要的貿易職能，經濟作用凸顯。實際上，邊境陸路口岸還是雙邊的國門，關系到國家的主權、領土完整以及邊疆地區(qū)秩序穩(wěn)固，因此還具有軍事、外交和政治多項職能，是地緣政治的縮影。既然邊境陸路口岸具有如此眾多的功能，當中國與周邊國家政治關系友好之時，雙邊經貿往來就比較繁榮;當國家關系惡化或遇冷的時候，邊境陸路口岸就會成為控制雙邊經貿往來的關卡，貨物貿易會受到很大的限制。如二連浩特、滿洲里的邊境口岸一度關閉;新疆暴恐事件發(fā)生后，霍爾果斯的口岸也關停了很長時間。可見，高度的政治敏感性影響了邊境陸路口岸貿易職能的發(fā)揮。

（三）中國與周邊國家貿易結構失衡的影響

改革開放40多年來，我國經濟社會發(fā)展迅猛，加工制造業(yè)、輕工業(yè)等產業(yè)具有一定的比較優(yōu)勢，質優(yōu)價廉的商品在周邊國家市場上具有較強的市場競爭力。而中國周邊12國，加工制造業(yè)、輕工業(yè)均比較落后，輕工業(yè)產品、日用消費品等產品需要大量從中國進口，對中國而言是個巨大的貿易市場。同時我國還是一個能源消耗大國，而周邊12國大部分國家能源儲量豐富。雙邊經濟的互補性特點決定了貿易結構的互補性，我國出口的產品主要是輕工產品、服裝紡織品、日用消費品、汽車及工業(yè)設備等，而進口的大多數是能源、木材、金屬原料等初級產品。2018年的數據顯示，輕工業(yè)品、日用消費品、家用電器等產品占到了中國邊境陸路口岸出口貿易總額的65%，而從陸路口岸進口的原油、木材、金屬礦石等產品占到了進口貿易總額的50%，在滿洲里等口岸甚至占到了進口貿易總額的70%。而能源不具有可再生性，大規(guī)模的能源和礦石出口是對本國資源的重要損耗，引起了這些國家對自身安全的擔憂。加上我國出口的輕工業(yè)品、家用電器和日用消費品質優(yōu)價廉，在周邊國家市場競爭力強，對其本國相關產業(yè)也造成較大沖擊。陸路口岸的周邊12國均認為在與中國的貿易過程中始終處于劣勢地位，長期以來在改善貿易逆差及貿易結構無望的情況下，部分國家開始縮短口岸開放時間、增加通關環(huán)節(jié)等壁壘手段來限制中國商品出口。中國與周邊國家的貿易博弈在一定程度上也使得中國陸路口岸貿易優(yōu)勢難以施展。

（四）口岸本身體制機制不順暢的影響

具體而言：第一，利益分配機制不合理。我國的邊境陸路口岸是中央政府和地方政府共同建立的。通常是地方政府提出構想并論證，形成意見報國務院批準，批準后轉由地方辦理各類基礎設施建設，待國務院驗收后由國務院和周邊國家政府通過外交照會宣布口岸成立。在陸路口岸建設過程中，盡管中央政府財政轉移支付力度較大，但主要的資金來源還是依靠地方財政。但在利益分配過程中，關稅只是由中央政府收取，地方政府只能是寄希望于貿易往來帶來的經濟溢出效應。然而實際情況是，邊境陸路口岸地處邊疆，與中心城市相隔甚遠，加上交通不發(fā)達，對當地的經濟輻射效應比較有限，在短期內對帶動當地的經濟增長及社會就業(yè)崗位增加不太明顯。因此事權和財權的不匹配，導致口岸地方政府從中獲益較少且財政壓力較大，由此降低了口岸對外貿易的優(yōu)勢。第二，口岸管理體制不順暢。邊境陸路口岸是由地方政府統一管理，同時邀請邊防、海關、檢驗檢疫部門進駐，而這些部門是垂直管理體制，地方政府無權干涉。在雙方人員及經貿往來中，各個部門各管一段，導致部分貨物進出口不得不重復申報、查驗和收費，加大了貿易進出口成本。政出多門的管理體制，使得口岸管理碎片化，也在很大程度上制約了其對外貿易優(yōu)勢的發(fā)揮。

三、中國邊境陸路口岸對外貿易優(yōu)勢的提升路徑

（一）以口岸為紐帶，提升區(qū)域性合作組織的經濟功能

在地緣政治框架中，睦鄰友好的政治關系是保證陸路口岸擴大貿易往來的前提。為了更好地擴大我國邊境陸路口岸對外貿易優(yōu)勢，我國政府需要積極與周邊國家處理好政治關系，利用現有平臺和機制強化政治互信。具體而言：第一，充分利用我國與周邊各國在地緣、文緣等相通的優(yōu)勢，借助于中國-東盟合作機制、上海合作組織、“一帶一路”國際高峰論壇等平臺，積極開展政府高層互訪及企業(yè)互訪，妥善解決邊界爭端，倡導睦鄰友好，強化政治互信。第二，我國通過“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，找準與周邊各國加強利益共享的契合點，對現有的跨境經濟合作組織及機制進行重構。如通過強化“四國六方”環(huán)阿爾泰區(qū)域經濟合作組織的經濟職能，實現了“四國九方”的參與格局，提升各方的貿易往來;加速推進中國-中亞自由貿易協定談判進程，構建區(qū)域性多邊經貿合作體系;完善中俄蒙經濟走廊以及大湄公河次區(qū)域合作機制，為提升邊境陸路口岸對外貿易優(yōu)勢營造一個良好的政治經濟環(huán)境。

（二）改進貿易結構，注重與周邊國家的貿易利益平衡

要激發(fā)陸路口岸的貿易優(yōu)勢，必須要貫徹互利共贏的精神，平衡中國與鄰國之間的貿易利益，確保陸路口岸貿易持續(xù)發(fā)展。具體而言：第一，我國要不斷深化與周邊各國的產能合作，優(yōu)化口岸貿易結構，帶動周邊各國的經濟發(fā)展。當前我國正處于工業(yè)化后期，擁有大量的富裕產能和相對發(fā)達的制造技術。周邊絕大部分國家還處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化前期，產能不足，技術匱乏，特別是工業(yè)技術和設備落后，對中國設備和技術進口有較強的需求。因此，我國企業(yè)要認真研究周邊各國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化方向和模式，通過提升陸路口岸貿易量等方式向周邊各國輸送中國富裕產能和相關技術設備，不斷提升口岸貿易層次，切實讓周邊各國從貿易中獲益。第二，我國要構建跨境產業(yè)鏈，提升中間品在陸路口岸貿易比重，平衡好周邊各國的貿易利益。陸路口岸不僅僅是雙邊經貿及人員往來的通道，更是跨境產業(yè)鏈構建的橋梁。如今，在全球貿易保護主義抬頭的背景下，國際貿易格局正在面臨著重大挑戰(zhàn)，貿易全球化向貿易區(qū)域化和雙邊化轉型，相應的產業(yè)分工體系也開始從全球價值鏈向區(qū)域價值鏈轉向。面對這一新趨勢，我國企業(yè)應該充分利用好“一帶一路”戰(zhàn)略，認真研究和分析與周邊各國產業(yè)互補性和能源結構差異，強化與各國產業(yè)鏈分工，構建口岸邊境生產網絡。如此，就可以使得周邊國家以合作者的身份與中國貿易，能夠合理分配到跨境產業(yè)鏈帶來的貿易利益，進而推動陸路口岸由傳統的買賣貿易轉向基于跨境產業(yè)鏈的復雜貿易升級，提升周邊各國邊境貿易的利益獲得感。

（三）完善口岸貿易保障體系，構建雙方口岸貿易對等機制

邊境陸路口岸不同于港口和航空口岸，在“一對一”的貿易模式下，必須要重視對等機制構建。具體而言：第一，提升基礎設施建設的對等性。我國邊境陸路口岸的貿易優(yōu)勢無法發(fā)揮，重要原因之一就是對方的口岸設施并不完備，基礎設施建設較差，無法在基礎設施、貿易便利化設施上與我國進行對接。因此我國應該將鄰國的邊境口岸基礎設施建設納入到我國“一帶一路”援建范圍，通過亞投行或絲路基金為其提供專門的支持資金，幫助其改進口岸的交通、檢驗、裝載、倉庫等設施以及通關信息化設備，提升雙方進出口貿易的空間。第二，構建雙方通關模式和程序的對等機制。首先，雙方陸路口岸要確定統一的通關時間，協商制定并嚴格執(zhí)行統一化的通關程序，提升裝載、轉運、查驗、倉儲等作業(yè)標準的一致性，進而不斷提升通關效率，降低通關成本。其次，雙方陸路口岸在技術標準、單證規(guī)則、數據共享等方面要深化合作，擴大監(jiān)管互認范圍，加快推進雙方電子證書合作，為信息化檢驗檢疫以及跨境核查提供條件。在某些基礎設施建設較好的口岸盡管建立經營者互認制度。最后，協商并逐步提高“兩國一檢”模式的范圍，建立聯合辦公、合作檢驗、一次通關的工作機制，由原來的串聯查驗變成并聯查驗，從而建立“一口岸，多通道”的監(jiān)管機制。

（四）提升口岸貿易政策支持力度，理順口岸建設的體制機制

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進，我國要重視陸路口岸在對外貿易和投資中的戰(zhàn)略作用，通過理順其體制機制來激發(fā)陸路口岸的對外貿易優(yōu)勢。具體而言：第一，做好陸路口岸發(fā)展規(guī)劃。因邊境陸路口岸在中國與周邊各國經貿往來中的特殊作用以及其本身具有的軍事、外交和政治功能，我國應該盡快出臺陸路口岸發(fā)展規(guī)劃。通過發(fā)展規(guī)劃來整合口岸資源，加強口岸的經濟輻射效應，打造東北、西北、西南三大區(qū)域邊境陸路口岸集群，提升陸路口岸在對外貿易中的競爭力。在規(guī)劃過程中，各地口岸要按照所在地的經濟發(fā)展水平和對方國家的貿易需求，明確定位，合理分工，避免同質化惡性競爭。如云南、廣西的陸路口岸可以大力發(fā)展果蔬貿易，黑龍江的陸路口岸可以發(fā)展中間品、糧食貿易。第二，繼續(xù)深化陸路口岸的稅收體制改革。因財權與事權的不對等，口岸地方政府在口岸發(fā)展中積極性不強，因此要理順陸路口岸管理過程中央地關系，明確中央與地方權力界限。將目前由海關代收的進口增值稅改為地方稅種，以此來增加地方政府財政收入，激發(fā)地方政府在口岸管理和運營中的積極性。第三，提升陸路口岸投融資體制創(chuàng)新力度。中央政府在加大財政轉移支付力度的同時，要明確中央、省區(qū)、地市、縣四級邊境口岸發(fā)展建設基金的投入比例，在這個基礎上積極引入社會資金，放寬社會資本準入門檻，支持社會資本通過特許經營、股權合作等方式參與口岸的交通、貨場、倉儲等公共服務建設和經營，以此來建立多元化的投融資體系，解決當前陸路口岸發(fā)展資金不足的困境。第四，加快推進陸路口岸管理體制改革。理順并優(yōu)化口岸管理與運營職能的區(qū)別，明確兩者之間的界限;構建口岸綜合執(zhí)法及公共服務體系，提升口岸各個部門執(zhí)法協同性。打造一個層次清晰、分工明確、信息共享且事權相對集中的口岸管理體系。

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