國外公共衛(wèi)生突發(fā)事件 應(yīng)急及保障體系

公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有突然性、復(fù)雜性、破壞性和不可預(yù)測性的特點，及時甄別、有效管控、科學(xué)處理，關(guān)系到人民的生命安全與社會穩(wěn)定。本文介紹國外有關(guān)國家公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急處理及保障體系，以資借鑒。

美國三級管理體系分為

縱向主系統(tǒng)和橫向子系統(tǒng)

美國應(yīng)急處置相關(guān)立法較早，形成了以聯(lián)邦法律、總統(tǒng)命令以及政策指南為主體的應(yīng)急處置制度體系，各州也有相應(yīng)的制度規(guī)定。1803年《國會法》是美國涉及應(yīng)急管理最早的一部法律;1950年《聯(lián)邦民防法》為后來聯(lián)邦政府對州政府應(yīng)急管理的制約奠定了基礎(chǔ);1974年《災(zāi)害救濟法》正式將松散的應(yīng)急管理權(quán)集中到總統(tǒng)手中;1976年《全國緊急狀態(tài)法》詳細(xì)規(guī)定了在緊急情況下總統(tǒng)擁有的緊急法定權(quán)力;1988年出臺的《羅伯特·斯坦福災(zāi)難救濟與緊急救助法》（以下簡稱《斯坦福法》），對災(zāi)難的預(yù)防、預(yù)警、救援、支持等方面都有詳細(xì)的要求，整合性和操作性極強;2002年《國土安全法》頒布后，成立了國土安全部，明確規(guī)定了上級機構(gòu)在下級機構(gòu)無法完成應(yīng)急任務(wù)時的法定職責(zé);2006年聯(lián)邦政府以《斯坦福法》和《國土安全法》為依據(jù)，修改制定了《“卡特琳娜”颶風(fēng)應(yīng)急管理改革法》，明確指出在聯(lián)邦法律與地方法律存在沖突時，聯(lián)邦政府擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，進(jìn)一步鞏固了聯(lián)邦政府對應(yīng)急處置的集中管理權(quán)。2003年總統(tǒng)指令第5號文件《國內(nèi)突發(fā)事件管理》、2011年總統(tǒng)指令第8號文件《國家準(zhǔn)備》、2013年總統(tǒng)指令第21號文件《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全與恢復(fù)能力》，進(jìn)一步完善了美國應(yīng)急處置的法律制度體系。

1979年以前，美國采用“分災(zāi)害、分部門”的應(yīng)急管理模式;但1979年之后，美國摒棄了單一災(zāi)害管理模式，開始試行以聯(lián)邦應(yīng)急管理局為核心的綜合性突發(fā)事件管理模式，即無論發(fā)生何種突發(fā)事件，均采取“聯(lián)邦—州—地方”三級管理體系，具體分為縱向主系統(tǒng)和橫向子系統(tǒng)。

縱向主系統(tǒng)。美國傳統(tǒng)的縱向主系統(tǒng)部門設(shè)置分為三級。一是美國健康與人類服務(wù)部，成立于1979年，隸屬聯(lián)邦政府，使命是為美國公民的健康服務(wù)，使美國公民不因缺乏金錢而無法獲得最基本的公共醫(yī)療服務(wù)。其下包含13個行政部門，即局長辦公室、疾病預(yù)防與控制中心、食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生資源與服務(wù)管理部、國家衛(wèi)生研究院等，其中疾病預(yù)防與控制中心作為疾病預(yù)防控制的主管部門，在美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置中起主導(dǎo)作用，主要職能包括制定疾病監(jiān)測與防控的總體戰(zhàn)略、大規(guī)模的人群防疫、流行病學(xué)調(diào)查與實驗研究等。二是美國州政府衛(wèi)生局、公共衛(wèi)生部以及衛(wèi)生管理委員會，代表州政府管理衛(wèi)生事務(wù)，具有較大的管理自主性，擁有向聯(lián)邦政府尋求幫助的權(quán)力，但不受聯(lián)邦政府的直接管理。三是美國地方性公共衛(wèi)生機構(gòu)、委員會及部門，主要職能是負(fù)責(zé)地方疾病的監(jiān)控、預(yù)防及治療，工作范圍涵蓋疾病的防治、食品與飲水安全、婦幼保健、醫(yī)療服務(wù)等方面，是整個體系的主要執(zhí)行官，同州政府一樣具有較大的自主性，一般的突發(fā)事件的指揮權(quán)通常屬于當(dāng)?shù)卣?，?lián)邦或州僅在其無法處理時才介入，即所謂的“屬地管理”。

不過，由于美國聯(lián)邦體制的限制，傳統(tǒng)的三級管理模式在各級機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作方面存有明顯缺陷，“9·11”和“卡特里娜”颶風(fēng)事件后，美國傳統(tǒng)應(yīng)急體系受到了強烈沖擊，在經(jīng)歷兩次巨大的變革后，形成了新的三級管理體系，包括：疾病預(yù)防與控制中心，隸屬聯(lián)邦，事件發(fā)生后啟動“聯(lián)邦快速反應(yīng)計劃”;醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)，隸屬州，通過藥物供給、急救救援、信息溝通、檢疫隔離、院內(nèi)協(xié)調(diào)等，迅速整合應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可調(diào)配力量;城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)，隸屬地方，通過溝通各地消防部門、醫(yī)院、社區(qū)應(yīng)急救援隊等，加速區(qū)域資源的調(diào)配進(jìn)程。

橫向子系統(tǒng)。在美國應(yīng)急管理體系中，州和地方作為第一反應(yīng)者，建設(shè)方向可分為四個橫向子系統(tǒng)。一是全國公共衛(wèi)生信息聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)疾病的監(jiān)測，監(jiān)測內(nèi)容包括住院病人的相關(guān)癥狀、藥店藥品銷售情況、動物死亡情況等，其中電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測系統(tǒng)的實效性和反應(yīng)的快捷性有著難以媲美的優(yōu)勢。二是全國公共衛(wèi)生實驗室診斷系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)疾病的病因診斷，疾病預(yù)防與控制中心擁有2000多個公共衛(wèi)生實驗室和1.7萬多個醫(yī)院實驗室，具有極強的科研性、學(xué)術(shù)性，診斷正確率很高。三是現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)收集特定人群流行病學(xué)資料，用于研究疾病流行的規(guī)律特點及其影響因素，為分析病因提供依據(jù)，進(jìn)而制定預(yù)防和控制疾病的有效措施。四是全國應(yīng)急物品救援反應(yīng)系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)保障突發(fā)事件后醫(yī)療器械、藥品等救援物資的儲備與迅速到位，可在12小時內(nèi)為任何災(zāi)區(qū)提供至少50噸的救援物資，其龐大的儲備量與驚人的轉(zhuǎn)運速度確保了應(yīng)急工作的順利開展。

日本 “都道府縣”和“市町村”

均簽訂互援協(xié)議

在經(jīng)歷了1923年關(guān)東地區(qū)7.9級大地震、1995年7.3級阪神大地震、2011年9.0級東日本大地震導(dǎo)致嚴(yán)重的福島核泄漏等自然災(zāi)害后，日本形成了系統(tǒng)化、立體化的應(yīng)急管理法律體系。1961年《災(zāi)害對策基本法》頒布至今，明確了中央政府、都道府縣、市町村、社會團體、全體公民等不同群體在抗災(zāi)救災(zāi)中的責(zé)任，涵蓋防災(zāi)計劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后重建、財政措施、災(zāi)害緊急事態(tài)等方面內(nèi)容，2006年將與防災(zāi)有關(guān)的煤氣、媒體、電力、銀行、運輸?shù)?1個機構(gòu)納為全國性公共抗災(zāi)機構(gòu)，同時選出了地方性公共抗災(zāi)機構(gòu)。1998年前后，日本先后修訂了《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》《關(guān)于傳染病的健康事件實施要領(lǐng)》等系列法律法規(guī)，加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置，并在實施過程中不斷調(diào)整修繕。

日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系為典型的“國家—都道府縣—市町村”三級模式。國家首相作為體系的最高長官，分管中央防災(zāi)委員會、安全保障委員會和內(nèi)閣官房。其中，中央防災(zāi)委員會處于核心地位，災(zāi)害發(fā)生后，主要負(fù)責(zé)防災(zāi)計劃的實施、防災(zāi)事項的相關(guān)咨詢、防災(zāi)專項調(diào)查、為地方防災(zāi)會議和綜合防災(zāi)部提供指導(dǎo)等。國家作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頂層設(shè)計者，在疾病預(yù)防、應(yīng)急處置、災(zāi)后重建等方面發(fā)揮著引領(lǐng)作用。

“都道府縣”負(fù)責(zé)本地區(qū)居民的生命、財產(chǎn)安全，有權(quán)制定本地區(qū)具體的防災(zāi)計劃，并且有義務(wù)協(xié)助其下轄的市町村開展防災(zāi)計劃。日本47個都道府縣和2000 余個市町村均簽訂了互援協(xié)議。

“市町村”作為三級應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)中的地方基層機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)本市町村居民的生命、財產(chǎn)安全，同時在不違背上級意見的總體原則下，享有制定本市町村防災(zāi)計劃的權(quán)力，也有幫助其他市町村及都道府縣的義務(wù)。

此外，除了國家和地方的三級應(yīng)急機構(gòu)外，日本政府還要求全體居民和相關(guān)社會團體嚴(yán)格履行國家法律以及各地防災(zāi)計劃，鼓勵廣大居民參與到防災(zāi)救災(zāi)過程中，將“自救、互救、公救”的理念貫穿始終。

法國建立兩個強制性法律措施

政府可依憲法宣布緊急狀態(tài)

一兩百年前，黑死病、天花等肆虐歐洲人口稠密的城市，甚至蔓延到鄉(xiāng)村，讓歐洲人吃盡了苦頭。接連的瘟疫等大規(guī)模災(zāi)難性衛(wèi)生事件，迫使歐洲國家不斷總結(jié)教訓(xùn)，發(fā)展出一套行之有效的應(yīng)急體系。法國的緊急衛(wèi)生事件應(yīng)急體系在不斷摸索中建立和發(fā)展，其中有不少值得借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

法國的國家傳染病防治體系是建立在“強制申報”“死亡統(tǒng)計”“國家傳染病防治中心”和“監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”基礎(chǔ)之上的。其措施以預(yù)防為主，因而近百年來該國一直未出現(xiàn)傳染病大規(guī)模流行。

法國有兩個強制性法律措施，即“強制申報”和“死亡統(tǒng)計”。為預(yù)防傳染病流行、隨時分析疾病的變化并及時采取相應(yīng)對策，法國的法律規(guī)定，世界上100多種傳染病中，有26種是必須在法國申報的，且該數(shù)字隨著情況變化而改變。負(fù)責(zé)申報的人員是：醫(yī)院的醫(yī)生和醫(yī)學(xué)生物分析實驗室的分析師、各省衛(wèi)生機構(gòu)的公共衛(wèi)生監(jiān)察醫(yī)生和衛(wèi)生部法國衛(wèi)生警戒所的流行病專家等。最終，法國衛(wèi)生警戒所專家負(fù)責(zé)對高發(fā)性、有潛在流行可能的疾病定期進(jìn)行分析、總結(jié)，以通報全國。

法國目前已經(jīng)建立了37個國家傳染病防治中心，負(fù)責(zé)監(jiān)測和申報傳染病相關(guān)情況。其職能是：鑒定傳染病源、尋找治療方法、觀察疫情變化、及時向衛(wèi)生部通報對公共健康有影響的所有情況及提出預(yù)防疾病傳染的措施。對那些不屬于必須申報疾病系列的傳染病，法國建立了以實驗室和醫(yī)院為基礎(chǔ)的監(jiān)測體系，目的是了解這些疾病的變化趨勢，掌握其流行特征。此外，為加強醫(yī)院的消毒工作、避免病人在醫(yī)院染病，還專門成立了醫(yī)院交叉感染調(diào)查和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

法國在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權(quán)力劃定明確的憲法界限，詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時政府與公民間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效行使行政緊急權(quán)力，同時又對這一權(quán)力加以限制，以保障公民不因緊急事件的發(fā)生而使一些基本憲法權(quán)利遭到侵害。

法國緊急狀態(tài)法規(guī)定部長會議宣布緊急狀態(tài)，內(nèi)政部長可命令關(guān)閉緊急狀態(tài)區(qū)域的劇場、酒店和公共場所，還規(guī)定了軍事法庭受理有關(guān)的重罪或輕罪案件。

在應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件時，法國政府主要采取下列措施：首先，公布相關(guān)信息。一旦有公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生，法衛(wèi)生部和衛(wèi)生監(jiān)測研究所每天必須通過新聞公告、新聞發(fā)布會和政府網(wǎng)站公布發(fā)病情況、控制手段、科學(xué)研究進(jìn)展等所有情況。對那些曾與發(fā)病區(qū)或病人接觸的人員，政府還專門為他們開設(shè)24小時值班熱線，答疑并接受報警。

其次，向旅行者提供預(yù)防信息。包括向旅行者提出推遲到發(fā)病地區(qū)旅行的建議;在機場采取跟蹤調(diào)查措施;加強對國內(nèi)相關(guān)地區(qū)火車、汽車等大型公共交通運輸工具的消毒工作。

與此同時，將與傳染源有過接觸或有問題人員，統(tǒng)一送到由衛(wèi)生部指定的專門醫(yī)院進(jìn)行觀察、檢測和治療。衛(wèi)生部及時將有關(guān)情況通報醫(yī)院和急救中心，使醫(yī)務(wù)人員做到心中有數(shù)，在醫(yī)療、急救過程中保證自身健康和安全。

英國構(gòu)建國民健康服務(wù)系統(tǒng)

成立專門的健康保護(hù)機構(gòu)

在全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理中，英國的應(yīng)對系統(tǒng)具有一定優(yōu)勢。英國衛(wèi)生部“突發(fā)事件計劃協(xié)作機構(gòu)”（EPCU）頒布的“國民健康服務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對計劃”構(gòu)建了英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體系的綜合框架和公共衛(wèi)生資源網(wǎng)絡(luò)。1990年英國衛(wèi)生部突發(fā)事件計劃協(xié)作機構(gòu)（EPCU）頒布了“國民健康服務(wù)系統(tǒng)”（NHS）的第一套全國應(yīng)對指導(dǎo)計劃，這套計劃分別在1996年、1998年被修改更新，2002年4月再次修改了突發(fā)事件應(yīng)對計劃。

英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)是一個綜合體系，包括戰(zhàn)略層面和執(zhí)行層面兩個主要部分，其中戰(zhàn)略層面的應(yīng)對指揮由衛(wèi)生部及其下設(shè)機構(gòu)（主要是EPCU）負(fù)責(zé)，而執(zhí)行層面的突發(fā)事件應(yīng)對則由國民健康服務(wù)系統(tǒng)（NHS）及其委托機構(gòu)開展。

根據(jù)2002年4月修改的國民健康服務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對計劃，更多的職能從國民健康服務(wù)系統(tǒng)（NHS）的衛(wèi)生局轉(zhuǎn)向基本醫(yī)療委托機構(gòu)（PCTs）。新計劃構(gòu)建了一個更為完善的公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中的各機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中各司其職，協(xié)調(diào)運作，形成了更為綜合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)。

2002年1月，英國衛(wèi)生部一份題為Getting Ahead of the Curve的報告中指出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中，將全國專業(yè)技術(shù)機構(gòu)整合形成統(tǒng)一的反應(yīng)體是極為重要的，這有助于減輕公共衛(wèi)生部門的負(fù)擔(dān)，并提高應(yīng)對效率。于是，“健康保護(hù)機構(gòu)”（HPA）應(yīng)運而生，并于2003年4月1日正式成立。其主要職能是，通過提供一個整合的系統(tǒng)，保護(hù)國民的健康，減少傳染病、化學(xué)制劑危害、生物病毒以及放射性威脅等。HPA是由英國公共衛(wèi)生實驗服務(wù)機構(gòu)（包括傳染病監(jiān)測中心、國家公共衛(wèi)生中心實驗室等）、微生物應(yīng)用與研究中心、化學(xué)突發(fā)事件管理署、化學(xué)突發(fā)事件地區(qū)管理機構(gòu)、國家有毒物品信息服務(wù)機構(gòu)等機構(gòu)整合而成，同時與公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對系統(tǒng)中的其它機構(gòu)及國際組織建立廣泛的合作關(guān)系。

“健康保護(hù)機構(gòu)”（HPA）旨在向公眾和專家提供公正、權(quán)威的信息和專業(yè)的建議，并在公共衛(wèi)生保護(hù)政策和計劃等領(lǐng)域向政府提供獨立的建議;在傳染病、化學(xué)制劑災(zāi)害和放射性威脅等領(lǐng)域支持國民健康服務(wù)系統(tǒng)（NHS）的運作，監(jiān)測公共衛(wèi)生領(lǐng)域的威脅，提供快速應(yīng)對;同時，開展研發(fā)、教育和培訓(xùn)等活動。