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      長三角城市群協(xié)同發(fā)展的實踐探索與政策建議

      2020-04-23 09:39:12唐玨嵐
      上海行政學(xué)院學(xué)報 2020年2期

      唐玨嵐

      摘? 要: 長三角建成“具有全球競爭力的世界級城市群”,需要加強(qiáng)城市之間的協(xié)同發(fā)展。從1982年提出成立“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”開始,長三角城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)歷了初步試水、地方政府自發(fā)合作與央地協(xié)同三個階段,協(xié)同發(fā)展取得了豐碩成果,然而,高水平打造長三角世界級城市群,需在現(xiàn)有行政區(qū)劃下真正破壁行政區(qū)經(jīng)濟(jì),緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵,使頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合,有效市場與有為政府形成合力,各揚所長、優(yōu)勢互補(bǔ),提升整體競爭力。

      關(guān)鍵詞: 長三角城市群;城市群協(xié)同發(fā)展;行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

      在首屆中國國際進(jìn)口博覽會上,習(xí)近平主席宣布“支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略”[1]。2019年5月13日,中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《一體化綱要》),這意味著長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略進(jìn)入全面實施階段。城市群協(xié)同發(fā)展是區(qū)域一體化的重要載體。城市群是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的若干個不同規(guī)模等級和功能性質(zhì)的城市,以一個或多個大城市作為核心,依托一定的自然地理條件,借助現(xiàn)代化的交通運輸信息網(wǎng)絡(luò)所形成的一個城市“集合體”。城市群的演化進(jìn)程可劃分為孤立分散發(fā)展、城市體系形成、城市群雛形與城市群成熟四個階段[2],其中城市群成熟階段的重要標(biāo)志,就是城市之間分工合作、協(xié)同發(fā)展,實現(xiàn)“1+1>2”的效應(yīng)。以城市群“支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作”[3]是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)地理格局的重要演進(jìn)趨勢。長三角城市群處于“一帶一路”與“長江經(jīng)濟(jì)帶”的交匯區(qū)域,由以上海為核心、聯(lián)系緊密的多個城市組成{1},是中國第一大城市群和世界第六大城市群,也是中國綜合競爭力最強(qiáng)的區(qū)域之一。2016年,國家發(fā)改委發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》,要求其建設(shè)成“面向全球、輻射亞太、引領(lǐng)全國的世界城市群”?!兑惑w化綱要》進(jìn)一步提出了“高水平打造長三角世界級城市群”的目標(biāo)要求。世界級城市群一般有三個影響全球、展現(xiàn)競爭力的標(biāo)志性特征:世界級產(chǎn)業(yè)集群的核心集聚區(qū),全球科技創(chuàng)新的重要策源地,全球資源的配置中心[4]。這三個標(biāo)志性特征,靠單一個城市是無法實現(xiàn)的,通過城市之間協(xié)同發(fā)展可提升城市群的整體國際競爭力。

      長三角城市之間地域相鄰、經(jīng)濟(jì)相融,盡管分屬不同的行政區(qū)劃,但聯(lián)系由來已久。1842年上海開埠通商后,江浙資源的輸入對上海的崛起起到了重要的作用,蘇州地方貴族是上海民族資本的主要來源,浙江寧波以裁縫為代表的手工業(yè)主成為上海企業(yè)家資源的主要構(gòu)成部分,江南文化成為共同的精神聯(lián)系紐帶[5]……長三角這種與生俱來的緊密聯(lián)系主要是以民間為主的自發(fā)合作。改革開放以后,長三角城市群的協(xié)同發(fā)展日益引起政府的重視,并進(jìn)行了積極的實踐探索。以時間先后為序,這一探索可概括為:“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”時期的初步試水,浦東開發(fā)開放后的地方自發(fā)合作,以及2008年全球金融危機(jī)之后的央地協(xié)同三個階段。

      一、協(xié)同發(fā)展初步試水階段

      1982年12月22日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地規(guī)劃辦公室的通知》?!吧虾=?jīng)濟(jì)區(qū)”是長三角城市群概念的最早雛形,共有10座城市:上海,江蘇的蘇州、無錫、常州、南通,浙江的杭州、嘉興、湖州、寧波和紹興。1983年3月22日,“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”在上海正式掛牌,由此掀開了長三角城市群協(xié)同發(fā)展的第一輪熱潮。1985年,在中央政府協(xié)調(diào)下設(shè)立的“省市長聯(lián)席會議”制度開始運行,當(dāng)時還成立了旨在協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展問題與矛盾的“行業(yè)聯(lián)席會議”。

      這一輪長三角城市群協(xié)同發(fā)展主要表現(xiàn)為上海的國有企業(yè)與江蘇、浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間所發(fā)生的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。當(dāng)時,整個國家處于計劃經(jīng)濟(jì)年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因未列入國家計劃內(nèi)無法獲取平價的原材料,也難以打開市場銷路,技術(shù)人才的缺乏則進(jìn)一步限制了企業(yè)發(fā)展。面臨困境,江浙地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛從上海的國有企業(yè)聘請技術(shù)骨干,希望對方利用休息時間指導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn),于是出現(xiàn)了“星期天工程師”,同時,還積極利用上海國有企業(yè)的渠道購進(jìn)原材料,銷售產(chǎn)品。江浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起,上海“居功至偉”。這是改革開放初,上海對周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射與帶動。

      在這一輪長三角城市群協(xié)同發(fā)展中,民間自發(fā)合作比較積極,政府層面卻少有行動;中央政府積極推進(jìn),但地方政府并不積極。究其原因,一是由于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的興起。改革開放初期,中央向地方管理權(quán)限的下放和“GDP錦標(biāo)賽”的展開,引發(fā)了地方政府之間激烈的經(jīng)濟(jì)競爭。在“GDP錦標(biāo)賽”下,一方面,地方政府對發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性非常高,紛紛動用各種要素資源,促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)高速增長,形成了你追我趕的局面,進(jìn)而推動了整個國家經(jīng)濟(jì)的高速增長;另一方面,各地都致力于追求本地經(jīng)濟(jì)利益的最大化,很少顧及更大區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)同發(fā)展。當(dāng)時長三角出現(xiàn)的“棉花大戰(zhàn)”“蠶繭大戰(zhàn)”等,都與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”直接有關(guān)。二是地方政府對區(qū)域協(xié)同發(fā)展缺乏共識。長三角城市群屬于不同的行政區(qū)劃,地方政府各有各的利益訴求。當(dāng)時國內(nèi)統(tǒng)一的大市場還未形成,各地政府對于跨行政區(qū)合作究竟能給本地帶來多大價值的認(rèn)識也并不明確,因而對長三角聯(lián)動發(fā)展是各唱各的調(diào),在政策上就表現(xiàn)為以鄰為壑[6]。更何況,20世紀(jì)80年代,在江浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的同時,上海工業(yè)企業(yè)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益連年下滑的跡象;江浙兩省的經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)高于上海,這些都在客觀上影響了上海龍頭作用的發(fā)揮。在這樣的狀況下,地方政府對開展更大區(qū)域范圍內(nèi)的合作缺乏熱情與誠意,“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”形同虛設(shè)。

      1988年6月1日,原國家計委發(fā)出“計辦廳(1988)120號”文件,通知“撤銷國務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”。這一文件的發(fā)布意味著第一輪長三角城市群協(xié)同發(fā)展的探索并未取得預(yù)期成效。

      二、地方政府自發(fā)合作階段

      如果說長三角城市群的第一輪協(xié)同發(fā)展是中央政府自上而下推動的,那第二輪協(xié)同發(fā)展則主要是地方政府之間的自發(fā)性合作。這一輪探索發(fā)端于浦東開發(fā)開放,以2001年中國加入世界貿(mào)易組織為分水嶺,可分為前后兩個階段。

      1.浦東開發(fā)開放后,江浙主動接軌上海

      1990年4月18日,國務(wù)院宣布開發(fā)開放浦東,提出“以浦東開發(fā)開放為龍頭,進(jìn)一步開放沿岸城市,盡快把上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一,帶動長江三角洲和整個長江流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)的新飛躍”[7]。浦東開發(fā)開放不僅使上海站到了中國改革開放的前沿陣地,也催生了長三角城市群的第二輪協(xié)同發(fā)展。

      浦東開發(fā)開放后,上海經(jīng)濟(jì)步入快速增長期,其對周邊地區(qū)的輻射帶動力明顯提升。圍繞浦東開發(fā)開放后上海的區(qū)位優(yōu)勢、政策優(yōu)勢,江浙地區(qū)紛紛主動接軌上海。一是江浙地方政府高度重視。1990年,時任江蘇省省長陳煥友率團(tuán)訪問上海,并提出:上海開發(fā)浦東,江蘇將以怎樣的姿態(tài)進(jìn)入21世紀(jì)[8]?浙江也要求全省人民認(rèn)識開發(fā)浦東的重要性,提出加快建設(shè)滬杭高速公路,盡快使浙江的開發(fā)區(qū)與浦東連結(jié)。二是開始關(guān)注道路交通的互聯(lián)互通。當(dāng)時,周邊地區(qū)主動靠攏上海的一個重要舉措就是修建通往上海的高速公路。1992年,滬寧高速公路開工,江蘇主修蘇州至上海段,通車后,吸引了眾多外商投資。1997年,浙江修通了嘉興到上海的高速公路,嘉興也一度成為高速增長城市。三是地方政府在城市群協(xié)調(diào)方面開始進(jìn)行主動探索。1992年,由上海、無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮(zhèn)江14個城市成立長三角城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會。1997年,上述14個城市的市政府和新成立的江蘇泰州市共15個城市通過平等協(xié)商,自愿組成新的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織——長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會[9](以下簡稱“協(xié)調(diào)會”),并明確提出了長三角經(jīng)濟(jì)圈概念。

      浦東開發(fā)開放后,“誰能更好地接軌上海,誰就能率先迅速崛起”成為上海周邊城市的共識。然而,緣起于浦東開發(fā)開放的這一輪跨行政區(qū)合作,周邊地區(qū)接軌,主要是為了招商引資,各地拼政策、拼優(yōu)惠,進(jìn)而在區(qū)域內(nèi)引發(fā)了招商引資大戰(zhàn),造成了無序競爭、惡性競爭。在這一階段,盡管連通了高速公路,但由于缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,行政區(qū)經(jīng)濟(jì)并未獲得有效破壁,長三角城市群在協(xié)同發(fā)展上并未取得實質(zhì)性進(jìn)展。

      2.中國加入世界貿(mào)易組織后,提升整體競爭力訴求下的地方自發(fā)合作

      2001年11月10日,世界貿(mào)易組織第四屆部長級會議通過了中國加入世界貿(mào)易組織的法律文件。加入世界貿(mào)易組織后,中國的市場化與國際化程度明顯提高。長三角的任何一座城市,都感到了明顯加大的競爭壓力:本區(qū)域內(nèi)部的競爭,與國內(nèi)其他地區(qū)的競爭,以及來自國外的競爭。在這三重競爭壓力下,“如何提升長三角城市群整體競爭力,更好代表國家參與國際競爭?”成了學(xué)界與政府共同關(guān)注的焦點問題。

      當(dāng)時,學(xué)術(shù)界舉辦了大量關(guān)于長三角發(fā)展的研討會,僅2002年、2003年,召開的研討會就超過100次之多[10]。

      在地方政府層面,滬蘇浙三省市主要領(lǐng)導(dǎo)頻頻互訪,簽訂一攬子協(xié)議。2003年3月下旬,時任浙江省委書記習(xí)近平率領(lǐng)浙江省黨政代表團(tuán)出訪上海、江蘇,并與滬蘇分別簽訂了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的協(xié)議》和《進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流與合作的協(xié)議》[11]。2003年3月30日,時任江蘇省委書記李源潮帶領(lǐng)江蘇省黨政代表團(tuán)訪問了上?!绕渲档靡惶岬氖?,上海開始以積極主動的姿態(tài)推進(jìn)長三角協(xié)同發(fā)展。2001年國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃(1999-2020年)》,提出了“堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)城郊一體化和長江三角洲地區(qū)連動發(fā)展”的基本原則,要求“積極推進(jìn)長江三角洲城市群的聯(lián)動發(fā)展,統(tǒng)籌上海的交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局、能源建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”。這表明,上海已將長三角城市群聯(lián)動發(fā)展視為自身發(fā)展的前提條件。2007年5月,在中共上海市第九次代表大會上,時任上海市委書記習(xí)近平提出了“長三角聯(lián)動發(fā)展,一加二大于三”的構(gòu)想。他要求上?!岸嗥瘕堫^作用”,自覺地把服務(wù)長三角放在突出位置。

      區(qū)域協(xié)商機(jī)制不斷健全,形成決策層、協(xié)調(diào)層與執(zhí)行層組成的長三角“三級運作”機(jī)制?!皼Q策層”是指“長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會”。2005年,首次長三角兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會在杭州召開。滬蘇浙兩省一市的?。ㄊ校┪瘯?、?。ㄊ校╅L出席,常務(wù)副省(市)長、黨委和政府秘書長、黨委和政府研究室主任、發(fā)改委主任和副主任列席{2}?!皡f(xié)調(diào)層”,即由常務(wù)副?。ㄊ校╅L參加的“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”?!皥?zhí)行層”,包括“聯(lián)席會議辦公室”和“重點合作專題組”,共設(shè)立了交通、能源、信息、科技、環(huán)保、信用、社保、金融、涉外服務(wù)、城市合作、產(chǎn)業(yè)、食品安全等12個重點合作專題。上述12個重點合作專題是長三角各城市有共同興趣點的合作專題,圍繞這些專題,充分?jǐn)[明各自不同的利益訴求,回答“我從長三角合作中可以得到什么,與之相應(yīng),我該為長三角合作做些什么”這個問題,并試圖按照市場機(jī)制來“討價還價”,在“討價還價”中進(jìn)行利益整合,最終達(dá)成合作共識,形成合作的新動力。

      長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會進(jìn)入擴(kuò)容階段。協(xié)調(diào)會有利于打破區(qū)域市場分割,推動城市群協(xié)同發(fā)展,而且加入?yún)f(xié)調(diào)會可以使地區(qū)勞動生產(chǎn)率提高8.9%,且這種效應(yīng)呈現(xiàn)出隨時間逐漸增強(qiáng)的趨勢[12]。在這一階段,原先未參加協(xié)調(diào)會的城市,紛紛申請加入。2003年8月,在江蘇省南京市舉行的長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第四次市長聯(lián)席會議上,浙江省臺州市被接納為第16個成員城市。這是協(xié)調(diào)會1997年成立后的首次擴(kuò)容{3}。在這一階段,協(xié)調(diào)會會員城市之間的合作,也逐漸由政策層面延伸到制度層面,更加關(guān)注區(qū)域整體聯(lián)動(見表1)。

      跨國公司成為推動長三角協(xié)同發(fā)展的重要力量。隨著中國經(jīng)濟(jì)深度融入全球經(jīng)濟(jì),跨國公司開始根據(jù)不同城市的功能布局與成本差異,在整個長三角區(qū)域內(nèi)進(jìn)行要素資源的配置。比如,跨國公司往往選擇將研發(fā)、銷售環(huán)節(jié)布局在上海,而將生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)布局在周邊地區(qū)。通過“兩頭在滬,中間在外”的分工模式,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、生產(chǎn)鏈分布與區(qū)域資源的最優(yōu)空間耦合。

      這一階段的長三角城市群協(xié)同發(fā)展,是一個由企業(yè)主導(dǎo)的要素跨區(qū)域流動與地方政府主導(dǎo)的跨行政區(qū)制度機(jī)制合作推動并重的過程?!叭夁\作”機(jī)制的建立,城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會成員的擴(kuò)圍,為城市之間提供了良好的合作交流平臺,對推動城市群協(xié)同發(fā)展起到了重要作用。然而,在地方政府競爭與市場分割的背景下,長三角仍未擺脫“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的掣肘,尚未真正形成“城市群經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式,導(dǎo)致地方政府之間自發(fā)簽訂的諸多協(xié)議往往陷入“口惠而實不至”的境地。

      三、央地協(xié)同推進(jìn)階段

      2008年全球金融危機(jī)給長三角帶來外部沖擊,由此引發(fā)區(qū)域原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是否可持續(xù)討論的同時,還引起了關(guān)于長三角城市群協(xié)同發(fā)展的原有政策邏輯是否恰當(dāng)?shù)姆此糩13]。在這一階段,“國家戰(zhàn)略”和“地方探索”,構(gòu)成了長三角城市群在協(xié)同發(fā)展政策上的兩層次主體架構(gòu)。

      1.國家層面不斷深入推進(jìn)

      近十年來,國家層面不斷深入統(tǒng)籌考慮長三角城市群協(xié)同發(fā)展。

      (1)編制區(qū)域規(guī)劃。2010年5月24日,《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》終獲國務(wù)院批準(zhǔn)破繭而出,這是中國第一個由國家批準(zhǔn)、跨行政區(qū)的區(qū)域性規(guī)劃。在此規(guī)劃中,明確長江三角洲地區(qū)包括上海市、江蘇省和浙江省,長三角被認(rèn)定為“中國綜合實力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)中心、亞太地區(qū)重要國際門戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、中國率先躋身世界級城市群的地區(qū)”。

      (2)外延空間拓展。2014年9月25日,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求“促進(jìn)長江三角洲一體化發(fā)展,打造具有國際競爭力的世界級城市群”,“充分發(fā)揮上海國際大都市的龍頭作用,加快國際金融、航運、貿(mào)易中心建設(shè)。提升南京、杭州、合肥都市區(qū)的國際化水平”。意見中“合肥都市區(qū)”的提出,不僅是長三角城市群外延空間的拓展,更是多中心協(xié)同發(fā)展的進(jìn)一步探索。

      (3)明確網(wǎng)絡(luò)化空間格局。2016年5月11日國務(wù)院常務(wù)會議通過的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》,明確提出了“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局——“一核”,提升上海全球城市功能;“五圈”,促進(jìn)南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等五個都市圈{4}同城化發(fā)展;“四帶”,促進(jìn)滬寧合杭甬、沿江、沿海、滬杭金等四條發(fā)展帶聚合發(fā)展(見圖1)?!昂戏识际腥Α钡奶岢?,意味著長三角城市群的范圍已經(jīng)從最初的滬蘇浙兩省一市的部分城市擴(kuò)展到滬蘇浙皖三省一市的大部分區(qū)域,“一核五圈四帶”的提出,使得長三角城市群多中心協(xié)同發(fā)展在空間格局上有了明確的分布。

      (4)加快都市圈一體化發(fā)展。2019年5月13日,中央政治局會議審議通過的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相當(dāng)?shù)慕嵌?,確定以上海市,江蘇省南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、鹽城、泰州,浙江省杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺州,安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城27個城市為中心區(qū)(面積為22.5萬平方公里),輻射帶動長三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展?!兑惑w化綱要》還明確提出了長三角都市圈同城化與協(xié)調(diào)聯(lián)動的發(fā)展要求。一是要求以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點,加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè),提升都市圈同城化水平。二是要求加強(qiáng)都市圈間合作互動,高水平打造長三角世界級城市群。進(jìn)一步明確了都市圈間協(xié)調(diào)聯(lián)動的重點發(fā)展任務(wù),要求推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展,構(gòu)建上海大都市圈;加強(qiáng)南京、合肥都市圈協(xié)同發(fā)展,打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范;推動杭州、寧波都市圈的緊密對接和分工合作,實現(xiàn)杭紹甬一體化;以寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為紐帶,強(qiáng)化南京、杭州都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動。

      2.地方政府舉措匹配跟進(jìn)

      國家層面的大力支持,促使地方政府自覺跟進(jìn),為城市群協(xié)同發(fā)展出臺具體可操作的措施。《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布后,按照“建設(shè)面向全球、輻射亞太、引領(lǐng)全國的世界城市群”的建設(shè)要求,尤其是《一體化綱要》發(fā)布后,按照“高水平打造長三角世界級城市群”的要求,長三角城市群在協(xié)同發(fā)展方面進(jìn)行了新探索,取得了新成就。

      一是在合作機(jī)制上取得新突破,成立長三角區(qū)域合作辦公室。長三角城市群推進(jìn)過程中,行政區(qū)之間的利益沖突問題始終存在。能否有效打破利益壁壘?如何打破利益的壁壘?2018年1月份,長三角區(qū)域合作辦公室(以下簡稱“長三辦”)的組建,是長三角在創(chuàng)新做實“三級運作”機(jī)制上邁出的新步伐?!伴L三辦”的辦公地點在上海,工作人員來自三省一市,其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)研究擬訂長三角協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃,以及體制機(jī)制和重大政策建議,協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作中的重要事項和重大項目,統(tǒng)籌管理合作基金、長三角網(wǎng)站和有關(guān)宣傳工作[14]?!伴L三辦”的成立,使得各地可以對一些跨行政區(qū)合作中的難點、堵點、痛點問題,在同一個平臺上各抒己見,最終達(dá)成共識,形成推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的合力。

      二是在目標(biāo)任務(wù)上實現(xiàn)新協(xié)同,編制《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃(2018-2020)》(以下簡稱“三年行動計劃”)?!伴L三辦”成立后編制了“三年行動計劃”,明確了2018-2020年長三角地區(qū)一體化發(fā)展的任務(wù)書、時間表和路線圖。這是中國第一個跨省級行政區(qū)聯(lián)合編制的集體行動綱領(lǐng)?!叭晷袆佑媱潯奔扔薪谀繕?biāo)——到2020年,長三角地區(qū)要基本形成世界級城市群框架,建成樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施體系,基本形成創(chuàng)新引領(lǐng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系和協(xié)同創(chuàng)新體系,綠色美麗長三角建設(shè)取得重大進(jìn)展,區(qū)域公共服務(wù)供給便利化程度明顯提升,也有長期目標(biāo)定位——將長三角地區(qū)建設(shè)成為全國貫徹新發(fā)展理念的引領(lǐng)示范區(qū),成為全球資源配置的亞太門戶,成為具有全球競爭力的世界級城市群?!叭晷袆佑媱潯碧岢龅墓ぷ魅蝿?wù),覆蓋了前述的12個合作專題,重點聚焦于共建互聯(lián)互通綜合交通體系、提升能源互濟(jì)互保能力、建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新長三角、共建高速泛在信息網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境整治、共享普惠便利公共服務(wù)、共創(chuàng)有序透明市場環(huán)境等7個領(lǐng)域。

      三是在落地落實上收獲新成效,推進(jìn)一批實施項目。上述7個領(lǐng)域并非僅停留于愿景描述,而是對每個領(lǐng)域都明確了一批具體、可實施的合作項目,以此作為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的抓手。比如,在“共建互聯(lián)互通綜合交通體系,建設(shè)暢達(dá)便捷長三角”方面,要求著力打通省際斷頭路。三省一市總共排出36條省際斷頭路,2018年啟動建設(shè)第一批17個項目,并納入三省一市政府重點督辦工作;在“共創(chuàng)有序透明的市場環(huán)境,建設(shè)開放活力長三角”方面,要求努力建設(shè)信用長三角,降低市場交易成本。2018年7月,三省一市的信用建設(shè)主管部門發(fā)布了《長三角區(qū)域深化推進(jìn)國家社會信用體系建設(shè)區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)行動方案(2018-2020年)》,明確到2020年,在全面完成深化推進(jìn)區(qū)域信用合作示范區(qū)各項任務(wù)的基礎(chǔ)上,長三角地區(qū)成為“國內(nèi)信用制度健全、信息流動通暢、服務(wù)供給充分、聯(lián)動獎懲有效、信用環(huán)境優(yōu)化的地區(qū)”。

      這一階段的長三角城市群協(xié)同發(fā)展,是一個國家層面統(tǒng)籌考慮與地方政府實施措施不斷跟進(jìn)的過程。國家層面的政策支持,有助于克服地方自發(fā)合作的弊端,淡化行政區(qū)經(jīng)濟(jì)色彩,從“碎片化”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)化”,而地方政府操作性措施的不斷跟進(jìn),使得跨行政區(qū)合作從“口惠”開始走向“實惠”。

      四、高水平打造長三角世界級城市群的政策建議

      自1982年提出成立“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”,長三角城市群協(xié)同發(fā)展已經(jīng)探索了30多年,從初步試水,到地方政府自發(fā)合作,到央地協(xié)同推進(jìn),協(xié)同發(fā)展取得了豐碩成果,然而,類似于區(qū)域間利益共享與補(bǔ)償機(jī)制等一些深層次的矛盾和問題還有待突破,因此,高水平打造長三角世界級城市群要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵,使頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合,有效市場與有為政府形成合力,各揚所長、優(yōu)勢互補(bǔ),提升整體競爭力。

      1.頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合

      長三角城市群協(xié)同推進(jìn),是一個頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合的過程。頂層設(shè)計為城市群協(xié)同推進(jìn)明確目標(biāo)、創(chuàng)造條件,破解地方自發(fā)合作中遇到的瓶頸制約,而地方政府的實踐探索、深化跟進(jìn)是頂層設(shè)計能落地生效的重要依托。

      長三角城市群概念提出很早,但在追求“協(xié)同化”的過程中,始終存在著諸如斷頭路、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、招商引資大戰(zhàn)等“碎片化”現(xiàn)象。究其原因,主要在于長三角城市群屬于不同的行政區(qū)劃,地方政府都有自己GDP、財稅、就業(yè)等方面的目標(biāo)追求,進(jìn)而形成了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)下,各地政府首先考慮的是這樣做對我是不是“經(jīng)濟(jì)”,但我的“經(jīng)濟(jì)”可能是以你的“不經(jīng)濟(jì)”為代價的。在現(xiàn)有的行政區(qū)劃下,能否打破利益的藩籬,實現(xiàn)資金、技術(shù)、人才的同城化流動,這是實現(xiàn)長三角城市群協(xié)同發(fā)展的核心問題所在。

      解決這一問題的關(guān)鍵在于破解跨行政區(qū)合作的體制機(jī)制障礙,而體制機(jī)制的背后,則涉及對地方官員的政績考核機(jī)制、財稅分享機(jī)制等,顯然,僅靠地方政府的“自發(fā)性合作”是無法破壁行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的,而由國家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計的“誘導(dǎo)性合作”,能使原先束手無策的很多問題得到迎刃而解。作為長三角一體化的頂層設(shè)計,《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求“高水平建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”,在規(guī)劃管理、土地管理、要素流動、財稅分享、公共服務(wù)等重點領(lǐng)域創(chuàng)新一體化發(fā)展制度。

      2.有效的市場與有為的政府形成合力

      長三角城市群協(xié)同發(fā)展是在市場“拉力”與政府“推力”雙重力量下展開的,雖然在不同的階段,這兩個力量所起的作用有所不同,但對城市群協(xié)同發(fā)展都起到了不可或缺的作用。

      影響城市群協(xié)同發(fā)展的因素主要有兩類:一類是自然和技術(shù)的因素,例如地理風(fēng)貌、基礎(chǔ)設(shè)施條件等;另一類是制度、體制機(jī)制,以及政策等相對人為的影響因素。前者會影響城市群協(xié)同發(fā)展的效率和成本,而后者是衡量城市群是否真正協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。

      人流、物流、信息流、資金流、技術(shù)流等的跨區(qū)域自由流動是長三角城市群協(xié)同發(fā)展的主要動力,但由于長三角城市群屬于不同的行政區(qū)劃,因此協(xié)同發(fā)展的議題可歸結(jié)為:如何通過制度、體制機(jī)制、政策的改革創(chuàng)新和協(xié)調(diào),有效地松動自然和技術(shù)因素對區(qū)域發(fā)展的限制,最大限度地破解各種制約要素資源自由流動的壁壘,形成統(tǒng)一有效的市場環(huán)境,降低企業(yè)商務(wù)成本,提升資源配置效率,進(jìn)而提高區(qū)域總體效益。顯然,有為的政府是一個能克服自身利益誘惑,勇于打破地區(qū)行政障礙、積極開放市場、促進(jìn)有效競爭的政府[15]。它所采取的政策舉措是基于市場的決定作用而選擇的,不是為了取代市場,而是為了使市場更好地在資源配置中起決定性作用。

      當(dāng)前長三角正在市場準(zhǔn)入、市場檢測、大通關(guān)建設(shè)等方面抓緊研究共認(rèn)“一個章”,目的是為了進(jìn)一步降低制度性交易成本,優(yōu)化營商環(huán)境。因此,形成更有效的市場,建設(shè)更有為的政府,并讓兩者更好形成合力,這將是推動長三角城市群協(xié)同發(fā)展的根本力量。

      3.各揚所長、優(yōu)勢互補(bǔ),提升整體競爭力

      城市群是由不同規(guī)模、層次、功能的城市所構(gòu)成的城市“集合體”。長三角城市群協(xié)同發(fā)展并不是“千城一面”,所有城市“一樣化”,而是既保持每一個城市的獨立性與個性,又構(gòu)成彼此包容、競合共生的有機(jī)整體,努力形成各揚所長、優(yōu)勢互補(bǔ)的發(fā)展過程。

      其一是構(gòu)建分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。長三角科教事業(yè)發(fā)達(dá),上海、南京、杭州、合肥目前擁有國家“雙一流”建設(shè)高校8所,占全國的1/4,其中一流學(xué)科99個,占全國1/3強(qiáng);國家級研發(fā)機(jī)構(gòu)密集,科創(chuàng)資源集聚,這四座城市是區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點,都在國家創(chuàng)新型城市試點之列,且都位居全球科研城市50強(qiáng)。長三角在科技創(chuàng)新上協(xié)同互補(bǔ)大于同質(zhì)競爭,2010-2017年,協(xié)同創(chuàng)新綜合指數(shù)年均增速達(dá)到8.67%[16]。目前,長三角正依托G60高速公路和滬蘇湖宣高速鐵路,沿“G60科創(chuàng)走廊” 深化產(chǎn)業(yè)集群布局,打造世界級產(chǎn)業(yè)集群?!耙焕纫缓硕喑恰眥5}的科技創(chuàng)新空間布局將進(jìn)一步增強(qiáng)城市群內(nèi)部協(xié)同創(chuàng)新力,推進(jìn)品牌園區(qū)的深度合作。

      其二是城市功能合理分工。各揚所長、優(yōu)勢互補(bǔ)不能僅局限于產(chǎn)業(yè)分工,更需關(guān)注城市功能分工。長三角要建設(shè)成為具有全球競爭力的世界級城市群,必須以上海建設(shè)卓越的全球城市為龍頭,帶動城市群整體競爭力的提升,而上海邁向卓越的全球城市,更好地代表國家參與國際競爭,需要增強(qiáng)城市核心功能,疏解非核心功能,以高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化為導(dǎo)向,構(gòu)建上海全球城市的核心功能,在推進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)中心綜合實力、國際金融中心資源配置功能、國際貿(mào)易中心樞紐功能、國際航運中心高端服務(wù)能力以及國際科技創(chuàng)新中心策源能力上取得新突破[17]。

      注釋:

      {1} 2016年國家發(fā)改委發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的規(guī)劃范圍包括上海市,江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州,浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州,安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等 26 市。

      {2} 安徽省2008年成為長三角區(qū)域合作機(jī)制的應(yīng)邀方,2009年成為正式成員,長三角合作機(jī)制由兩省一市擴(kuò)展到三省一市。

      {3} 2010年3月26日,在浙江省嘉興市舉行的長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第十次市長聯(lián)席會議上,江蘇的鹽城與淮安、浙江的金華與衢州,以及安徽的合肥與馬鞍山等6個城市正式成為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會會員。此次擴(kuò)容后,協(xié)調(diào)會成員城市達(dá)22個。2013年4月13日,長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第十三次市長聯(lián)席會議召開,正式吸收江蘇的徐州、連云港與宿遷,浙江的麗水與溫州,以及安徽的滁州、淮南與蕪湖等8座城市成為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會成員。2018年4月12-13日,在衢州舉行的長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第十八次市長聯(lián)席會議,吸納安徽的銅陵、安慶、池州、宣城4城市加入。2019年在安徽省蕪湖市召開的長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第十九次市長聯(lián)席會議新吸納7座城市加入,會員城市擴(kuò)容至41個。

      {4} 都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài),詳見《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)。

      {5} “一廊”,即共建G60科創(chuàng)走廊;“一核”,即正在打造具有全球影響力科創(chuàng)中心的上海;“多城”,包括嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥等城市。

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