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      制度激勵(lì)與積極性治理體制建構(gòu)

      2020-04-23 09:39:12呂志奎蔣洋石術(shù)
      關(guān)鍵詞:治理結(jié)構(gòu)河長制

      呂志奎 蔣洋 石術(shù)

      摘? 要: 全面推進(jìn)河長制,是解決我國復(fù)雜的河流治理問題的重大制度創(chuàng)新,更是推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文通過實(shí)證案例調(diào)研,認(rèn)為河長制通過契約治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的制度化分配,依托組織結(jié)構(gòu)框架,將黨政體制嵌入到河長制的組織設(shè)計(jì),通過激勵(lì)問責(zé)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任和治理效率的誘因倒逼。河長制的治理邏輯可以概括為通過流域公共治理權(quán)責(zé)的制度化配置,調(diào)動(dòng)多層級(jí)治理主體的積極性,形成高層黨政部門立治、具體職能部門施治、基層群眾和社會(huì)力量參治的制度化激勵(lì)。調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。河長制把中國特色國家治理制度的組織優(yōu)勢開發(fā)出來,建構(gòu)出用國家制度激勵(lì)各方的積極性治理體制,這就超越了學(xué)術(shù)界一直以來存在的“壓力型體制”理論慣性思維。

      關(guān)鍵詞: 河長制;治理結(jié)構(gòu);制度邏輯;積極性治理

      一、引? 言

      流域是國家治理的重要場域。幾乎所有的政府職能部門都或多或少地介入和參與了流域公共治理。對(duì)流域公共治理的研究是研究公共部門行動(dòng)者行為和相互關(guān)系的最佳場所之一。實(shí)現(xiàn)流域公共治理的關(guān)鍵在于處理好流域內(nèi)各級(jí)政府之間復(fù)雜的縱橫關(guān)系、條塊分割下的利益協(xié)調(diào)問題。2016年中辦、國辦出臺(tái)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱“《意見》”)將河長制上升為國家治理制度,指出:“各級(jí)河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。河長制辦公室承擔(dān)河長制組織實(shí)施具體工作,落實(shí)河長確定的事項(xiàng)。各有關(guān)部門和單位按照職責(zé)分工,協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作”[1]。2017年6月27日,第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》增加第五條:省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制,分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。這標(biāo)志著河長制進(jìn)入了依法治理新階段。

      截至2018年6月底,全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已自上而下全面建立縱橫協(xié)同的四級(jí)河長制治理體系,河長制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系初步形成。河長制是從中國泥土里成長起來的具有中國特色的河流治理制度。河長制通過黨政一把手直接兼任河長,把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢貫徹到流域治理各方面全過程,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)全流域治理權(quán)責(zé)的制度化配置;通過設(shè)立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各方積極性、整合部門資源的組織機(jī)構(gòu)——河長辦,把中國特色國家治理制度的組織優(yōu)勢開發(fā)出來。本文通過福建省T江流域河長制治理的個(gè)案研究,總結(jié)河長制在地方執(zhí)行層面的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)作邏輯,進(jìn)一步探討如何把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

      二、文獻(xiàn)綜述

      近年來有關(guān)研究河長制的理論途徑可概括為以下三大視角:

      1.政府間關(guān)系視角

      很多學(xué)者從“政府間關(guān)系”視角研究河長制的治理邏輯。河長制是一個(gè)跨部門協(xié)同的流域治理制度,可以較好地解決協(xié)同機(jī)制中責(zé)任機(jī)制的“權(quán)威缺漏”問題,短期內(nèi)成效明顯。河長制通過橫向?qū)用婧涂v向?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機(jī)制,大大提高了協(xié)同效率[2]。河長制的關(guān)鍵在于明確地方主官的縱向責(zé)任和橫向責(zé)任,厘清上下游、左右岸、主干流地方官之間的關(guān)系,確保構(gòu)建一套行之有效的“責(zé)任機(jī)制”“協(xié)同機(jī)制”和“問責(zé)機(jī)制”[3]。河長制的內(nèi)在邏輯概括為橫縱向權(quán)力共治、責(zé)任整合以及主體協(xié)調(diào)等維度[4]。河長制治理集中體現(xiàn)了達(dá)標(biāo)型體制的運(yùn)作邏輯,依靠“資格錦標(biāo)賽”和“合力式治理”兩種策略實(shí)現(xiàn)了縱橫向府際合作治理[5]。河長制是整體性治理理論在水環(huán)境治理領(lǐng)域的探索實(shí)踐,其核心是科層制下縱向的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制[6]。

      2.政策轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散視角

      這類研究聚焦于河長制轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散的路徑、特點(diǎn)、影響因素和邏輯分析,例如,周建國利用政策文本和實(shí)踐觀察等兩種敘事方法,梳理了河長制的組織載體、配套制度、運(yùn)行機(jī)制及政策再生產(chǎn)的擴(kuò)散機(jī)制,認(rèn)為河長制之所以成功是因?yàn)槠浣鉀Q了“集體行動(dòng)驅(qū)動(dòng)力”的關(guān)鍵問題[7]。還有一部分學(xué)者研究河長制的政策擴(kuò)散特點(diǎn)與影響因素。陳景云基于時(shí)間、空間與層級(jí)三個(gè)維度對(duì)河長制在?。▍^(qū)、市)間擴(kuò)散的進(jìn)程和機(jī)制進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)在擴(kuò)散時(shí)間維度上頭尾兩端集中效應(yīng)明顯;空間維度上呈現(xiàn)兩條擴(kuò)散軌跡和軸向效應(yīng),層級(jí)維度上呈現(xiàn)出全國與區(qū)域二元領(lǐng)導(dǎo)的格局。隨著擴(kuò)散模式從自下而上向自上而下轉(zhuǎn)變,擴(kuò)散機(jī)制從誘致到強(qiáng)制、從學(xué)習(xí)到學(xué)習(xí)與模仿、從競爭逐漸向多主體參與的互惠互利的社會(huì)化方向發(fā)展,擴(kuò)散機(jī)制的轉(zhuǎn)變,根源在于環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)變[8]。熊燁運(yùn)用定性比較分析方法探索了資源稟賦、行政壓力、政策需求、外部力量四大類因素對(duì)河長制轉(zhuǎn)移程度的影響。研究結(jié)果表明,河長制政策轉(zhuǎn)移中政策再生產(chǎn)的形成是多種因素組合作用的結(jié)果,而影響變量的組合并非一元,而是呈現(xiàn)多元化格局[9]。

      3.制度可持續(xù)性治理視角

      在河長制出現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)全覆蓋的歷程中,學(xué)界一直有關(guān)于河長制可持續(xù)性的討論。早在2009年,有學(xué)者就發(fā)出了“河長制能否拯救中國河流”的疑問[10]。沈滿洪認(rèn)為,在水危機(jī)和水制度危機(jī)十分嚴(yán)峻的背景下,即使存在河長制的負(fù)面影響,只要正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng),河長制依然是值得肯定的[11]。王書明運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析了河長制的優(yōu)缺點(diǎn),認(rèn)為河長制的優(yōu)點(diǎn)在于職責(zé)歸屬明確,權(quán)責(zé)清晰;是合理的路徑依賴基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新;鐵腕治污提高治污效率;創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制值得提倡[12]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,河長制度本身無法根除委托-代理問題、缺乏透明的監(jiān)督機(jī)制、容易出現(xiàn)利益合謀、忽視了社會(huì)力量、行政問責(zé)很難落實(shí)[13]。河長制是一種新型的混合型權(quán)威依托的等級(jí)制協(xié)同模式,但是以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同的基本特征沒有變,將會(huì)面臨著能力困境、組織邏輯困境和責(zé)任困境的挑戰(zhàn)[14]?!翱貦?quán)論”從行政發(fā)包的視角對(duì)河長制進(jìn)行解構(gòu),發(fā)現(xiàn)河長制在組織運(yùn)行中存在著“陽奉陰違”式的政策冷漠以及執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)增加的困境[15]。河長制雖然達(dá)到了初步的水污染治理效果,但并未顯著降低水中深度污染物,可能揭示了地方政府治標(biāo)不治本的粉飾性治污行為[16]。河長制還面臨主體信任、權(quán)責(zé)對(duì)等、合作協(xié)調(diào)等碎片化困境[17]。河長制當(dāng)前面臨流域分包治理成本分?jǐn)偛痪?、流域治理功能整合諸多掣肘、公私合作程度低的現(xiàn)實(shí)困境[18]。整體性治理視角認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建出信任機(jī)制、維護(hù)和整合機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制以及反饋機(jī)制等“四位一體”的治理路徑[19]。在全面推行河長制的進(jìn)程中,各級(jí)政府應(yīng)制定清晰且適宜的治理目標(biāo),設(shè)計(jì)健全可行的問責(zé)機(jī)制,引進(jìn)專業(yè)第三方水質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督[20]。也有學(xué)者認(rèn)為,河長制是特定歷史階段的產(chǎn)物,隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機(jī)制的完善,河長制最終將退出歷史舞臺(tái)[21]。

      總的來說,學(xué)界對(duì)河長制的分析多從已有的政策文本、制度建構(gòu)、行政體制等方面入手,然而,河長制在不同地域有其特殊性與典型性,需要從河長制治理實(shí)踐案例中識(shí)別這種流域公共治理制度的運(yùn)作邏輯,總結(jié)制度執(zhí)行經(jīng)驗(yàn),以此拓展和豐富河長制治理的理論空間。本文通過分析福建省T江流域河長制治理典型案例,理解河長制治理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與制度邏輯。

      三、河長制治理的權(quán)責(zé)配置框架

      河長制作為當(dāng)前我國河流治理的一項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì),其主要目的在于通過組織制度建設(shè)重塑河流治理的權(quán)責(zé)利分配結(jié)構(gòu),用權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、責(zé)任層級(jí)化的傳導(dǎo)來改善河流治理效率。公共治理制度框架的核心是權(quán)力結(jié)構(gòu),通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì),科學(xué)界定和理順相關(guān)治理主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系,創(chuàng)造高效率的治理體系?!皺?quán)力—效率”是一種重要的制度分析框架,在對(duì)制度的經(jīng)濟(jì)分析中只有給予“權(quán)力”以適當(dāng)?shù)睦碚撐恢茫拍苷嬲聪ぶ贫鹊谋举|(zhì)和經(jīng)濟(jì)績效的根源[22]。本文認(rèn)為,河長制通過契約治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的制度化分配;依托組織結(jié)構(gòu)框架,將黨政體制關(guān)系嵌入到河長制的組織設(shè)計(jì)中;通過激勵(lì)問責(zé)機(jī)制,落實(shí)治理責(zé)任??偟膩碚f,河長制治理的內(nèi)在邏輯在于通過權(quán)責(zé)利分配的制度化框架設(shè)計(jì),以優(yōu)化“權(quán)力”結(jié)構(gòu)和“責(zé)任”結(jié)構(gòu),提升治理效能。

      1.政治契約治理機(jī)制:權(quán)力和責(zé)任的制度化分配

      我國政治體制能夠?qū)崿F(xiàn)最高效的化解沖突、統(tǒng)一決策,其內(nèi)在邏輯就是壓力型政體下“權(quán)力之手”的存在與運(yùn)用。權(quán)力是指一個(gè)組織中的個(gè)人或部門影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力[23]。從中央到地方,黨政一把手的重視與“屬地分割,權(quán)責(zé)包干”到個(gè)人,在“條條之間”形成了強(qiáng)政治壓力,通過權(quán)力之手消除政策模糊性與治理政策沖突性以改變“象征性執(zhí)行”局面,達(dá)到“行政執(zhí)行”狀態(tài)。在河長制中,河長的權(quán)力以政治契約的形式得以確立,助力提高協(xié)調(diào)效率。

      政治契約是保證合同履行的重要條件。只有將制度上升到政治契約高度,將權(quán)力關(guān)在“制度的籠子里”,交易性政策工具才能得到最好的運(yùn)用[24]。中共中央和國務(wù)院《關(guān)于全面推行河長制的意見》是中央政府與地方政府關(guān)于流域治理的政治契約。2016年10月11日,習(xí)近平總書記主持召開的深改組第28次會(huì)議通過了《意見》。《意見》規(guī)定了委托方對(duì)代理方的總體要求,同時(shí)也規(guī)定了代理方的主要任務(wù)[25]。權(quán)力明確其目的在于更高效的履行責(zé)任。政治錦標(biāo)賽理論認(rèn)為,官員的行為大致符合政治理性人假設(shè)。過去,官員傾向于將資源投入可視性公共品的供給,以此獲得可視性“政績”以謀求職位晉升,忽視對(duì)流域生態(tài)這類的隱性公共品治理[26]。河長制以內(nèi)部發(fā)包的方式將“權(quán)力”下放給各級(jí)黨政一把手,這意味著將流域生態(tài)治理的“責(zé)任”同時(shí)移交給河長?!兑庖姟芬?guī)定河長是河流保護(hù)與管理的第一責(zé)任人,其主要職責(zé)是督促下一級(jí)河長和相關(guān)部門完成河流生態(tài)保護(hù)任務(wù),協(xié)調(diào)解決河流保護(hù)與管理中的重大問題,鼓勵(lì)其在各自的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮積極性,治理好流域生態(tài)。河長制將責(zé)任細(xì)化分工,將治理成效與各級(jí)黨政一把手的政績考核掛鉤,引起并激發(fā)官員對(duì)流域生態(tài)治理的政策注意力。

      2.組織結(jié)構(gòu)框架:黨政治理體制嵌入到河長制的組織設(shè)計(jì)

      《意見》提出要全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)的河長體系,當(dāng)前我國建立的河長體系已覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)。其中省、市、縣(市、區(qū))三級(jí)分別設(shè)立總河長,由黨委或政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。省、市兩級(jí)分別設(shè)立第一總河長以及總河長,由省委、省政府和市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任;河流所流經(jīng)市、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長,并分級(jí)分段設(shè)立河段長,由相應(yīng)的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河段長;而至村級(jí),則由村黨支部書記或村委會(huì)主任擔(dān)任村級(jí)河長,同時(shí)在村級(jí)要設(shè)立河道專管員及河道保潔員,從事河道清理工作。此外,為保證河道隊(duì)伍執(zhí)行力量,在推行河長制同時(shí),建立“河道警長制”,全省市公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)河道體系,配置相應(yīng)的“河道警長”,以增強(qiáng)涉河事宜執(zhí)法力量,實(shí)現(xiàn)河長與“警長”全配套。同時(shí),各級(jí)政府為保障河長制順利推行,在河長的統(tǒng)籌下設(shè)立河長制辦公室,河長制辦公室為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),掛靠水利局,而辦公室主任由各級(jí)水利局局長擔(dān)任,并分別從水利局、農(nóng)業(yè)局、住建部以及環(huán)保局抽調(diào)一定人員,采用全脫鉤輪換到崗形式,組成河長制辦公室常設(shè)人員,履行河長制組織實(shí)施的具體工作以及河長決定的其他事宜。

      河長制體系中的人員配置呈現(xiàn)出“直線—職能”結(jié)構(gòu)與“矩陣型”結(jié)構(gòu)相結(jié)合的組織形態(tài)。既有縱向的從上至下的垂直領(lǐng)導(dǎo),也有橫向的部門間協(xié)作。除此之外,圍繞著“治水”這一核心工作,從各個(gè)職能部門抽調(diào)人員組成河長辦的執(zhí)行隊(duì)伍。既具備了“直線—職能”結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢:加強(qiáng)了水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo),有助于克服政出多門的現(xiàn)象,每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)部門的基礎(chǔ)上接受其他相關(guān)上級(jí)部門的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo),有助于政策過程的科學(xué)和高效,又發(fā)揮了的“矩陣型”結(jié)構(gòu)的作用:既保持了組織成員的穩(wěn)定性,又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢,組織效率相對(duì)較高[27]。通過從各職能部門抽調(diào)副局長組成河長辦的人員配置的一部分,有利于協(xié)調(diào)與溝通各部門的工作,為權(quán)力執(zhí)行過程提供有力的組織支持。

      3.激勵(lì)問責(zé)機(jī)制:治理責(zé)任和治理效能的誘因倒逼

      監(jiān)督制度、激勵(lì)制度與組織目標(biāo)、政治環(huán)境等方面的不兼容和內(nèi)在矛盾常常會(huì)導(dǎo)致非正式組織行為的產(chǎn)生[28]。因此,合理的監(jiān)督制度與激勵(lì)制度是提升一項(xiàng)制度執(zhí)行有效性的關(guān)鍵。中央政府在全國推行河長制的意圖就是治理好河湖生態(tài)。如何解決制度實(shí)施中的機(jī)會(huì)主義、搭便車和偷懶等管理困境?在各級(jí)河長制中,都設(shè)有上級(jí)河長對(duì)下級(jí)河長的工作督查機(jī)制、考核機(jī)制,這些定期的考核和監(jiān)督使得下級(jí)河長的工作變得公開透明。此外,從某種意義上來說,民眾才是流域治理真正的委托人,因此公開透明不僅意味著對(duì)上的公開透明,更意味著對(duì)民眾的公開透明。河長制通過河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái),通過主要媒體向社會(huì)公告河長名單,在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌,標(biāo)明負(fù)責(zé)河長及其職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容,接受社會(huì)監(jiān)督。

      激勵(lì)機(jī)制能夠有效地減少代理人的行為偏差?!兑庖姟诽岢觥皬?qiáng)化激勵(lì)問責(zé)”,政治激勵(lì)和政治問責(zé)在河長制治理中發(fā)揮了重要作用,通過將考評(píng)結(jié)果與干部政治晉升直接掛鉤,激勵(lì)干部治理流域生態(tài)?!皩?shí)行差異化績效評(píng)價(jià)考核,將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考”“考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”“實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”[29]。也就是說,若治河有效,有利于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治晉升;若治河不力,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部則會(huì)受到嚴(yán)厲的政治問責(zé)。除了政治晉升激勵(lì)外,為確保契約責(zé)任在中長期履行與組織結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性,河長制治理還具有其他正向激勵(lì)機(jī)制,表現(xiàn)為對(duì)治河有功的河長、河長辦給予嘉獎(jiǎng)。此外,河湖環(huán)境與居民生活品質(zhì)緊密聯(lián)系,河湖環(huán)境明顯改善能夠間接幫助河長贏得民眾支持,提高民生績效,這也是一種正向激勵(lì)。

      四、實(shí)踐中的河長制治理個(gè)案解釋

      1.案例簡介

      福建是國內(nèi)較早推行“河長制”的省份之一。早在2009年,福建省就在三明市大田縣創(chuàng)新探索河長制,讓河長“包河治水”。T江是貫穿閩西、粵東客家地區(qū)的水路大動(dòng)脈,是福建省西部最大的河流,也是福建省唯一的省際河流。自2017年2月起,L市通過推行河長制以實(shí)現(xiàn)T江長治。之前,T江流域生態(tài)污染主要包括了生豬養(yǎng)殖污染、生活垃圾污染、工業(yè)石板材污染、水庫湖泊水葫蘆泛濫等,這也使下游的廣東省不得不承受上游惡劣水質(zhì)帶來的負(fù)外部性。而隨著河長制的推進(jìn),L市成功改善河水的質(zhì)量。以L市S縣為例,從近年來流經(jīng)S縣的各河流水質(zhì)檢測報(bào)告來看,S縣22條支流在河長制實(shí)施前的2016年第一季度到第四季度,分別有15、14、11、14段河流的水質(zhì)在三類水以下。而自2017年河長制推行以來,S縣境內(nèi)水質(zhì)明顯改善,第一季度有12段河流水質(zhì)在三類水以下,到第二季度縮減至6段,第三季度僅剩1段河流水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。從水質(zhì)報(bào)告來看,河長制的推行在短時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了T江水質(zhì)的有效改善。

      2.數(shù)據(jù)來源

      面對(duì)面的非結(jié)構(gòu)化訪談?dòng)涗浭潜疚闹饕臄?shù)據(jù)來源。本文的數(shù)據(jù)資料來源于筆者調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2018年8月赴T江流域進(jìn)行的調(diào)研。調(diào)研團(tuán)隊(duì)與一區(qū)兩縣即L市Y區(qū)、S縣、C縣的河長辦、環(huán)保局、水利局的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了一對(duì)一深度訪談以及焦點(diǎn)小組座談,抽樣具備典型性。訪談內(nèi)容主要包括:河長辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置及經(jīng)費(fèi)分配;T江流域河長制的機(jī)制設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新、治理成效、治理經(jīng)驗(yàn)和治理難題,平均訪談時(shí)間為兩小時(shí),所有訪談資料都以錄音的方式加以記錄并進(jìn)一步整理成文字資料。除此之外,筆者還獲得了受訪部門提供的資料,以便對(duì)訪談內(nèi)容給予補(bǔ)充和驗(yàn)證,以保證效度。

      由于質(zhì)性研究要求受訪對(duì)象應(yīng)對(duì)訪談主題具有基本的認(rèn)識(shí)和見解,因此受訪對(duì)象被限定為對(duì)T江流域治理及河長制工作較為熟悉的各縣區(qū)河長辦成員。河長辦的成員分別來自水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等相關(guān)職能部門,其組織成員的結(jié)構(gòu)決定他們對(duì)流域治理的事務(wù)具有一定的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),符合本文的研究需要。訪談基本信息如表1所示。

      3.案例分析

      基于T江流域治理河長制的案例調(diào)研,發(fā)現(xiàn)河長制通過“權(quán)責(zé)利制度化協(xié)調(diào)分配”“行政權(quán)威動(dòng)員下的多部門多主體協(xié)同參與”和“政治問責(zé)與治理效率的制度化激勵(lì)”,改善流域生態(tài)環(huán)境治理效率。

      (1)契約治理機(jī)制:權(quán)責(zé)利制度化協(xié)調(diào)分配?!兑庖姟焚x予了河長協(xié)調(diào)的權(quán)力,表現(xiàn)為權(quán)力協(xié)調(diào)的制度化。權(quán)力協(xié)調(diào)包括了河長對(duì)各涉水部門工作的協(xié)調(diào),還包括了同一級(jí)別的河長之間的協(xié)調(diào),以及上下級(jí)河長之間的協(xié)調(diào)。復(fù)雜的流域治理問題需要多個(gè)涉水機(jī)構(gòu)共同參與,契約機(jī)制將協(xié)調(diào)的權(quán)力賦予河長,將權(quán)力協(xié)調(diào)制度化。

      “有一些職能分不清楚的,比如這邊有一個(gè)入河排污口,那這個(gè)到底是屬于水利還是環(huán)保局還是住建管理,就是這種職能分解扯不清的時(shí)候,那你河長辦就需要牽個(gè)總頭,進(jìn)行協(xié)調(diào)?!保ㄔL談編號(hào):2018002)

      “比方說一件事情涉及到三個(gè)部門,那我們就認(rèn)定一下,側(cè)重你環(huán)保比較多,那就環(huán)保部門牽頭,然后三個(gè)部門聯(lián)合起來,要把這個(gè)事情解決清楚。”(訪談編號(hào):2018002)

      不僅如此,河長辦與河長辦之間的協(xié)調(diào)也為流域治理問題提供了高效的溝通平臺(tái),提高了協(xié)調(diào)效率。

      “如果有問題我們兩個(gè)縣區(qū)(河長辦)互相先溝通,然后如果說比較難處理,或者說比較說不清楚,才會(huì)由市一級(jí)(河長辦)幫我們出面協(xié)調(diào)?!保ㄔL談編號(hào):2018002)

      出現(xiàn)上游水質(zhì)不達(dá)標(biāo)流入下游河段時(shí),原本需要負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測的環(huán)保部門向本級(jí)政府反映,由本級(jí)政府出面與鄰域政府溝通,再由鄰域政府敦促其環(huán)保局出面整治,信息在多次傳達(dá)的過程中耗費(fèi)了時(shí)間,增加了政府機(jī)關(guān)的工作量,且極易產(chǎn)生信息傳遞偏差,進(jìn)而對(duì)流域治理效能和府際關(guān)系產(chǎn)生負(fù)向影響。河長制實(shí)施后,只需通過河長辦的工作人員與鄰域河長辦直接對(duì)接,迅速動(dòng)員河道管護(hù)員和保潔員排查污染源頭,迅速解決,大大提高了流域治理效能,由此也形成了流域間的府際伙伴合作治理關(guān)系。以2018年的一次T江L市C縣段水污染投訴事件為例,C縣河長辦在接到市民打來的投訴電話后,立即前往現(xiàn)場察看,確定是從相鄰的S市N縣排放下來的污水,于是C縣河長辦馬上將情況反映給L市河長辦,L市河長辦立即聯(lián)系了S市河長辦,S市河長辦聯(lián)系N縣河長辦立刻察看整改,通過橫向與縱向的跨區(qū)域權(quán)力協(xié)調(diào),最大化地減小沖突,高效的解決了治理難題。

      (2)組織行動(dòng)機(jī)制:行政權(quán)威動(dòng)員下的多部門多主體協(xié)同參與。河長制在實(shí)踐層面最大的特點(diǎn)表現(xiàn)為多部門合作與多主體參與,以L市水污染治理工作為例,河長制工作開展以來,在識(shí)別了主要的河水污染源后,對(duì)各涉水機(jī)構(gòu)的分工如下:

      “河長辦有農(nóng)業(yè)、水利、住建、環(huán)保四家(單位派人組成),生豬養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé),農(nóng)業(yè)局有生豬養(yǎng)殖整治辦公室。住建主要負(fù)責(zé)生活污水,水利主要負(fù)責(zé)采砂整治,環(huán)保主要負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測。這四個(gè)部門開展四個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)?!保ㄔL談編號(hào):2018001)

      術(shù)業(yè)有專攻,在涉水機(jī)構(gòu)之間建立初始治理權(quán)責(zé)配置有利于明確具體的流域治理主體,讓專業(yè)的部門做專業(yè)的事務(wù),減少不必要的行政資源消耗。河長制改善了T江流域治理過程中的協(xié)調(diào)困難問題,表現(xiàn)在當(dāng)多部門職能交叉不清的時(shí)候,河長辦作為總協(xié)調(diào)部門做出裁判。除此之外,將公安部門納入河長制執(zhí)行過程,提高了對(duì)污染行為主體的協(xié)調(diào)效率。

      “同時(shí),我們還設(shè)置了河道警長,就是把當(dāng)?shù)氐墓膊块T納入河長制的日常工作開展中,解決了政府執(zhí)法權(quán)的問題,提高了執(zhí)法效率。”(訪談編號(hào):2018005)

      責(zé)任清晰的治理任務(wù)依靠前期的權(quán)責(zé)初始配置可以解決,但面對(duì)復(fù)合性水危機(jī)時(shí)則需要多個(gè)涉水機(jī)構(gòu)共同參與。河長及河長辦在其中扮演的角色更類似于仲裁者,憑借其所依賴的行政權(quán)威能夠有效地避免平級(jí)涉水機(jī)構(gòu)的推諉扯皮行為。同時(shí),河長制也通過引入外部行動(dòng)者,分散治理責(zé)任,從而減少協(xié)調(diào)難度,降低流域治理協(xié)調(diào)成本。根據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,L市S縣累計(jì)聘用了二十幾名企業(yè)河長和民間河長,發(fā)揮示范效應(yīng),簽訂不違規(guī)排放廢水、不亂扔垃圾的責(zé)任書。從源頭上治理流域污染,并且在企業(yè)和社會(huì)中起到了良好的引領(lǐng)與宣傳作用,實(shí)現(xiàn)流域治理責(zé)任從一元向多元轉(zhuǎn)變,減少政府部門的工作壓力,提高了政府、企業(yè)、社會(huì)之間的協(xié)調(diào)效率。

      (3)績效激勵(lì)機(jī)制:政治問責(zé)與治理效率的制度化激勵(lì)。河長制通過“政治問責(zé)”“懲罰措施”和“獎(jiǎng)懲措施”,使違約行為受到問責(zé)與懲罰,也讓履約行為獲得獎(jiǎng)勵(lì),增加執(zhí)行者違約的損失預(yù)期,促進(jìn)執(zhí)行者行為自律。

      一是政治問責(zé)。一旦發(fā)生河長辦、環(huán)保部門、水利部門的日常工作開展不到位、年度考評(píng)不合格或被投訴的情況,該部門的負(fù)責(zé)人就要被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談;約談后形成問題清單,而后進(jìn)行整改,若沒有及時(shí)整改好,還要受到政治處分。

      “首先還是約談,約談下面就是追責(zé)了。這樣子就很嚴(yán)重啦,你被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談了,不是我們局長或者河長辦約談,而是區(qū)領(lǐng)導(dǎo)來約談。一般約談之后就不會(huì)再犯了,不然就會(huì)被追責(zé)甚至調(diào)離了?!保ㄔL談編號(hào):2018001)

      二是懲罰措施。將河長的工作成效與職稱評(píng)定直接掛鉤,一旦治水工作出現(xiàn)嚴(yán)重紕漏,之前積累的工作年限直接歸零,還可能會(huì)完全失去晉升機(jī)會(huì),對(duì)政策執(zhí)行者而言,具有高強(qiáng)度的反向激勵(lì)。

      “如果工作在年度考核時(shí)不合格,這個(gè)是會(huì)被紅黃牌警告的。這個(gè)影響是很嚴(yán)重的,比方如果不能被評(píng)為稱職以上的話,假如說你現(xiàn)在是正科,你可能等了七八年了。然后達(dá)到一定年限,比方說是十五年的時(shí)候,你可以轉(zhuǎn)副處了,但是如果你這個(gè)被評(píng)不合格,那你前面的七八年都不算,得重新開始進(jìn)行。就算你干到第十四年的時(shí)候,如果當(dāng)年被評(píng)為不稱職,那也要重新算起。”(訪談編號(hào):2018001)

      三是獎(jiǎng)勵(lì)措施。保證治理主體認(rèn)真落實(shí)流域治理工作,不能單方面地采用反向約束。為了提升河長辦公務(wù)員的個(gè)人榮譽(yù)感和鼓勵(lì)工作創(chuàng)新,正向激勵(lì)也很重要。T江河長制中表現(xiàn)為資金獎(jiǎng)勵(lì)、口頭表揚(yáng)和評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)。

      “對(duì)于做得好的工作,領(lǐng)導(dǎo)會(huì)給予資金鼓勵(lì),就是下一年會(huì)多撥經(jīng)費(fèi)給我們。另外,還會(huì)在開會(huì)的時(shí)候?qū)ξ覀兩弦荒甓鹊墓ぷ鹘o予表揚(yáng)。這在一方面來說,對(duì)我們有一定的鼓舞。此外,縣里面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制工作年度考核合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)。我們是設(shè)了一等獎(jiǎng)兩名,然后二等獎(jiǎng)是六名,三等獎(jiǎng)是十四名。我們?nèi)h也就是22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),如果說是不合格的那就沒有獎(jiǎng)勵(lì)?!保ㄔL談編號(hào):2018002)

      五、超越“壓力型”體制慣性,構(gòu)建河長制的積極性治理體制

      作為融合了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等治理優(yōu)勢的流域公共治理制度安排,河長制有力促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。河長制要實(shí)現(xiàn)有效治理,把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能,需要超越“壓力型”體制理論的慣性思維,構(gòu)建積極性治理體制機(jī)制。

      1.優(yōu)化契約治理機(jī)制:激勵(lì)基層干部積極執(zhí)行政策而非選擇性執(zhí)行

      建立地方政府執(zhí)行創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。例如,因考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)延至年中,甚至是年末才會(huì)公布,標(biāo)準(zhǔn)不清使河長辦由于擔(dān)心“治理方向”與“考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)”不一而被“問責(zé)”,從而選擇“慢作為”;或者出現(xiàn)因?yàn)椤爸卫韮?nèi)容”與“考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)”不一而“被返工”等情況,反而抑制了基層河長的工作積極性。河長制考評(píng)在參照官方標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),可以給予評(píng)議部門合理的自由裁量權(quán)。要分清基層干部是“不作為”“亂作為”還是“創(chuàng)新作為”,如果是“創(chuàng)新作為”且治理效果好,則應(yīng)該給予積極激勵(lì)。這有利于河長辦基于實(shí)地情況,科學(xué)制定工作計(jì)劃并且有序開展流域治理工作,為河長制下的流域治理職能部門創(chuàng)造擔(dān)當(dāng)作為的動(dòng)力。

      2.健全組織機(jī)構(gòu)設(shè)置:使河長制治理的“人—事”積極匹配

      河長辦作為河長制中的中樞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),任務(wù)重、責(zé)任大。但是缺編制、少人員是基層河長辦的一大“頭疼之處”?!兑庖姟穼⒑娱L辦的職能范圍規(guī)定為“水資源保護(hù)、河湖水域岸管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)以及執(zhí)法監(jiān)管”六項(xiàng)[30]。這些工作的具體協(xié)調(diào)和執(zhí)行都需要由河長辦主導(dǎo)。當(dāng)前,僅靠從職能部門抽調(diào)人員只能滿足“一時(shí)之需”,并不能保證河長辦長期有效運(yùn)作,還可能影響相關(guān)職能部門常規(guī)工作的開展。若河長辦齊了,職能部門卻“癱了”,流域治理同樣難以推進(jìn)。因此,保證河長辦的人員編制十分必要。

      3.完善積極激勵(lì)機(jī)制:避免無效激勵(lì)引發(fā)的不合理問責(zé)和過度問責(zé)

      “無效激勵(lì)”主要表現(xiàn)為“不合理問責(zé)”和“無效的正向激勵(lì)”。以“專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)”為例,當(dāng)一個(gè)河段治理成效突出時(shí),該河段的河長辦將得到“專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)”。然而,相關(guān)部門對(duì)這筆資金的使用方式與績效也會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的跟蹤審查。若發(fā)現(xiàn)河長辦對(duì)這筆獎(jiǎng)勵(lì)資金使用偏離“專項(xiàng)”或是成效不足,則可能對(duì)河長辦、河長采取問責(zé)措施,這容易使正向激勵(lì)失去吸引力,打擊河長辦、河長的工作積極性。“重復(fù)考核”表現(xiàn)為不同級(jí)別的巡查組對(duì)相同工作內(nèi)容的考核,“上級(jí)考核”本是督促河長辦積極作為的一項(xiàng)激勵(lì)措施,但重復(fù)考核則使考核機(jī)制實(shí)施效果偏離機(jī)制設(shè)計(jì)初衷。河長辦由于人力不足,要保質(zhì)保量地完成常規(guī)工作本就存在一定困難,此時(shí),層層考核給河長辦施加了更大的政治壓力?;鶎雍娱L辦需要接待不同級(jí)別的巡查組,將大量的時(shí)間花在接待工作上,影響了河長辦常規(guī)工作的開展。因此,激勵(lì)問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)需要更加科學(xué)合理,需要避免無效激勵(lì)和重復(fù)考核,使激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用,給基層河長辦減負(fù),使其將組織資源和工作精力集中投入到流域治理工作中。

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      以“河長制”促“河長治”
      群眾(2017年1期)2017-01-19 12:58:20
      國有企業(yè)混合所有制改革的影響因素及治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)
      我國律師事務(wù)所公司制發(fā)展之研究
      探討創(chuàng)業(yè)板上市公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)盈利能力的影響
      基于院校治理的管理會(huì)計(jì)應(yīng)用型人才培養(yǎng)途徑
      國有企業(yè)混合所有制改革中的公司治理研究
      國轉(zhuǎn)民中小企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制求是
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