龐明禮 陳念平

摘? 要： 過(guò)去10年的城管執(zhí)法研究，在城市化進(jìn)程與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的大背景下，呈現(xiàn)了城市街頭空間一幅生動(dòng)的行動(dòng)者策略互動(dòng)場(chǎng)景，揭示了其背后隱藏的行為機(jī)制與深層原因，展現(xiàn)了“空間矛盾——行動(dòng)者策略——策略效應(yīng)——秩序建構(gòu)”的研究脈絡(luò)。綜合來(lái)看，城管執(zhí)法行為體現(xiàn)了空間維度的多層次性。從微觀情景來(lái)看，街頭官僚使用信息權(quán)力形成執(zhí)法行為差序格局，與被執(zhí)法者之間博弈演進(jìn)，通過(guò)試錯(cuò)空間形成場(chǎng)域轉(zhuǎn)換的默契互動(dòng)，以執(zhí)法吸納政治、模糊性治理等策略平衡議題爭(zhēng)議性;從中觀情景來(lái)看，城管攤販沖突發(fā)生在過(guò)渡型邊界與灰色空間;從宏觀情景來(lái)看，城管執(zhí)法行為的空間矛盾本質(zhì)上則是城市化進(jìn)程中的空間擠壓。

關(guān)鍵詞： 城市化進(jìn)程;空間擠壓;城管執(zhí)法;行動(dòng)者策略

自1997年相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)城管執(zhí)法實(shí)踐一直在備受爭(zhēng)議中前行。城管執(zhí)法研究從20世紀(jì)初期起步，2008年起進(jìn)入10年發(fā)展期。從起初主要聚焦于法學(xué)領(lǐng)域，到橫跨公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)、心理學(xué)等多個(gè)學(xué)科;研究熱點(diǎn)從法理與制度研究逐步轉(zhuǎn)向行為層面的策略、機(jī)制及其背后的深層原因。這些研究成果對(duì)理解城管執(zhí)法行為，指導(dǎo)城管執(zhí)法改革具有重要的價(jià)值。本文對(duì)近10年來(lái)城市化進(jìn)程中的城管執(zhí)法行動(dòng)場(chǎng)域、行動(dòng)者策略與機(jī)制、策略失效后的沖突發(fā)生與原因、秩序建構(gòu)等方面的研究進(jìn)行梳理，為后續(xù)研究提供參考。

一、 城市化進(jìn)程中的行動(dòng)場(chǎng)域

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)秩序逐漸從“政治/單位導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型到“經(jīng)濟(jì)/市場(chǎng)導(dǎo)向”，日益深刻地影響著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的變遷。城市作為國(guó)家治理的主要場(chǎng)域，其碎片化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和分化多元的社會(huì)訴求，給地方治理提出了巨大挑戰(zhàn)[1]。公共空間是城市空間結(jié)構(gòu)中最具可視性、可觸及性以及復(fù)雜性的組成部分。城管執(zhí)法行為的行動(dòng)場(chǎng)域就是城市公共空間，其治理好壞直接決定了城市的品質(zhì)。因此，城市公共空間治理本質(zhì)上乃是對(duì)其悖論屬性和議題張力的治理[2]。

1.城市化進(jìn)程中人與空間的張力

城市化進(jìn)程中人與空間的張力決定了城管執(zhí)法的必要性和復(fù)雜性，城市攤販便是這一張力作用下的社會(huì)群體。事實(shí)上，城市攤販問(wèn)題并不是中國(guó)所特有的問(wèn)題，而是現(xiàn)代城市管理的普遍難題[3]。流動(dòng)攤販擴(kuò)張與發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程是密不可分的，因?yàn)閭鹘y(tǒng)服務(wù)業(yè)在工業(yè)化初期具有提供就業(yè)的重要作用，尤其是在大量農(nóng)村人口涌入城市和通貨膨脹時(shí)，非正規(guī)部門(mén)可以起到緩解就業(yè)壓力的作用[4]。黃耿志等人認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家中，攤販數(shù)量占非農(nóng)勞動(dòng)力的比重從1%到9%不等;在中國(guó)，城市攤販數(shù)量占城市就業(yè)總數(shù)的5.2%，占城市非正規(guī)就業(yè)總數(shù)的15.9%[5]。

（1）人的城市化滯后于空間城市化

中國(guó)的城市化與城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷具有某種突變性和多元性，其發(fā)展道路具有制度型設(shè)置的中國(guó)城市化特色（如某一城市郊縣的農(nóng)民一夜之間身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢霈F(xiàn)了農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、新興工業(yè)化社會(huì)、準(zhǔn)后工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)的多種區(qū)域社會(huì)類(lèi)型，從而也引發(fā)了多層次、多方式、多類(lèi)型和混雜型的相關(guān)社會(huì)問(wèn)題[6]。改革開(kāi)放以來(lái)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)村集聚至城市，推動(dòng)著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城市化率由1978年的17.92%提升至2018年的59.58%，年均增速高達(dá)3%[7]。2002年至2011年，城市人口平均每年增長(zhǎng)約0.2億人，到2011年城市人口達(dá)6.9億人[8]，但持城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)人口只有 4.1億人，約有 2.8 億持農(nóng)業(yè)戶籍的“半城市化”人口[9]。農(nóng)村人口雖然進(jìn)入城市，也找到了工作，但沒(méi)有融入城市的社會(huì)、制度和文化系統(tǒng)[10]。勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間流動(dòng)的制度障礙就像是玻璃幕墻，形成了城市內(nèi)部的“新二元結(jié)構(gòu)”[11]。

（2）攤販過(guò)密化與城市治理的滯后

我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城流動(dòng)就業(yè)經(jīng)歷了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的土地制度改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立、20世紀(jì)初的戶籍制度改革、十七屆三中全會(huì)后的土地流轉(zhuǎn)政策推動(dòng)等四個(gè)階段。農(nóng)業(yè)衰敗的推斥力、城市繁榮的吸引力和土地征用的推擠力共同推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，分化出進(jìn)城農(nóng)民工和進(jìn)城小商販兩個(gè)特殊群體，大量進(jìn)城小商販與城郊失地農(nóng)民、下崗職工一起形成了現(xiàn)代城市商販這一新型群體[12]。然而，流動(dòng)商販規(guī)模過(guò)于龐大，超出了城市可容納的范疇和發(fā)展有序市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，給城市帶來(lái)諸如堵塞交通、污染環(huán)境、影響市容、擾亂市場(chǎng)秩序等負(fù)外部效應(yīng)。爆炸式的資源共享造成資源供給不足，進(jìn)而造成了城市失序，客觀上需要一個(gè)能維持城市秩序的政府部門(mén)的出現(xiàn)。然而，城市賦予城管部門(mén)以執(zhí)法的“大棒”，卻并沒(méi)有給其安撫的“胡蘿卜”[13]。

2.城市公共空間的生產(chǎn)及其內(nèi)在矛盾

中國(guó)城市公共空間生產(chǎn)同時(shí)遵循權(quán)力邏輯、資本邏輯與生活邏輯，更多地受到權(quán)力邏輯和資本邏輯的制約與影響，導(dǎo)致城市公共空間生產(chǎn)的失衡與異化[14]。城市公共空間治理存在以國(guó)家為中心、以市場(chǎng)為中心和以使用者為中心的三種典型模式。中國(guó)的城市公共空間遵循以國(guó)家為中心的治理邏輯[15]，這就需要正確處理治理理念與治理目標(biāo)之間、治理邊界與治理責(zé)任之間、治理技術(shù)與治理價(jià)值之間的關(guān)系。

（1）排斥性空間政治與被排斥者的能動(dòng)性

政府實(shí)施城市更新和城市形象塑造政策，在控制甚至壓縮非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)下，在城市的主要街道、廣場(chǎng)等舞臺(tái)上，街頭攤販與執(zhí)法者展開(kāi)了持久的博弈和空間爭(zhēng)奪[16]。曠日持久的追逐與抵抗，讓攤販們學(xué)會(huì)了通過(guò)自組織、聯(lián)合雇傭職業(yè)暗探、打時(shí)間差、軟磨硬泡、軟暴力甚至直接對(duì)城管使用硬暴力等策略，與職業(yè)城管相抗衡[17]。從空間生產(chǎn)理論視角看，一種排斥性公共空間政治包含了由結(jié)構(gòu)性的規(guī)訓(xùn)與能動(dòng)性的反規(guī)訓(xùn)構(gòu)成的對(duì)立性。對(duì)攤販的排斥性空間政治是作為解決發(fā)展的潛在危機(jī)而實(shí)施綜合環(huán)境改善戰(zhàn)略的組成部分而產(chǎn)生，并導(dǎo)致一種更為明顯的“全景敞視主義”式規(guī)訓(xùn)機(jī)制的形成;而對(duì)立的空間通過(guò)攤販日常式的伺機(jī)而動(dòng)、溫順的不遵守與插曲式的個(gè)體暴力和集體行動(dòng)而形成，戰(zhàn)略空間則被重構(gòu)為以維持個(gè)體生存、擺脫貧困和追求自由為目的的工具空間。這種對(duì)立性在根源上是一種社會(huì)產(chǎn)物，而產(chǎn)生的實(shí)際沖突狀況則將取決于空間發(fā)展觀念及規(guī)訓(xùn)策略與反規(guī)訓(xùn)力量?jī)烧咧g的對(duì)抗或協(xié)調(diào)程度[18]。

（2）理解城市公共空間內(nèi)在矛盾的兩個(gè)視角

通常，理解城市公共空間內(nèi)在矛盾存在現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義兩個(gè)視角?，F(xiàn)代主義視角認(rèn)為，任何違反城市規(guī)劃所確立的公共空間使用管制的行為都是違法的，理應(yīng)被禁止和取締。對(duì)流動(dòng)攤販的一種簡(jiǎn)單的整治措施是取締，但由于沖突事件頻發(fā)而逐漸被弱化或棄用;另一種是積極的正規(guī)化治理，最常見(jiàn)的措施是將流動(dòng)攤販轉(zhuǎn)移和固定至某個(gè)劃定的地方，允許定時(shí)定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。后現(xiàn)代主義理念則基于?？碌闹卫硇g(shù)理論解構(gòu)了空間正規(guī)化的邏輯，認(rèn)為擺賣(mài)區(qū)本質(zhì)上是一種規(guī)訓(xùn)空間，如同學(xué)校、工廠、監(jiān)獄一樣，抑制或扼殺了流動(dòng)攤販的優(yōu)勢(shì)（如靈活性、低成本），給其生計(jì)帶來(lái)了不良后果。在后現(xiàn)代主義者看來(lái)，公共空間的非正規(guī)性不是因?yàn)槭褂谜哌`反既定空間管制，而是源于國(guó)家利用城市規(guī)劃的手段非法化某些不合現(xiàn)代化要求的空間使用者[19]。

3.城管執(zhí)法的街頭場(chǎng)域與治理形態(tài)

韓志明將街頭官僚的工作界面劃分為三種類(lèi)型：窗口空間、街頭空間和社區(qū)空間，城管執(zhí)法的工作界面是典型的街頭空間，泛指那些兼具流動(dòng)性和陌生性的街頭官僚工作環(huán)境，是無(wú)主空間，具有開(kāi)放性、非排他性、風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性[20]。街頭（面）空間是一種多功能壓縮空間，構(gòu)成了城市的主體骨架和聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，其秩序具有很強(qiáng)的建構(gòu)性;現(xiàn)代社會(huì)街頭（面）空間的治理情境可以理解為一種權(quán)力、資本和生活的三維邏輯互動(dòng)系統(tǒng)，在權(quán)力的制度化建構(gòu)、市場(chǎng)的資本化建構(gòu)和社會(huì)主體的社會(huì)化建構(gòu)三重力量的互動(dòng)邏輯下，街頭（面）空間往往存在一種激烈的“拉鋸戰(zhàn)”，權(quán)力建構(gòu)一旦放松，社會(huì)化建構(gòu)就會(huì)主導(dǎo)街頭（面）空間的運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而在激發(fā)活力、滿足利益的同時(shí)發(fā)生各類(lèi)城市秩序問(wèn)題，而一旦權(quán)力建構(gòu)牢固控制，街頭（面）空間的運(yùn)轉(zhuǎn)由權(quán)力所主導(dǎo)，又會(huì)犧牲一些以街頭（面）為生存手段的人群利益[21]。因此，街頭治理代表著一種獨(dú)特的治理形態(tài)，對(duì)合法性和效率都有較高要求。一方面，它作為城市治理體系的末端，需要完成科層制目標(biāo);另一方面，它作為剩余事務(wù)的處置載體，需要積極回應(yīng)市民要求，其處置原則更傾向于即時(shí)性、實(shí)質(zhì)性和回應(yīng)性。街頭治理現(xiàn)代化主要包括基于群眾路線實(shí)踐而建立的簡(jiǎn)約治理、遵循科層制精神的行政理性化、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)再造的公共治理等三個(gè)路徑。當(dāng)前的中國(guó)街頭治理實(shí)踐，既繼承了群眾路線的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)，又形成了由公安和城管兩個(gè)部門(mén)主導(dǎo)、街道社區(qū)及其他市政部門(mén)輔助的立體化治理格局，還注入了智慧城市等現(xiàn)代治理技術(shù)，是多種制度邏輯的融合[22]。

二、 城市化進(jìn)程中城管執(zhí)法部門(mén)的職能定位與執(zhí)法者行為策略

城市化進(jìn)程中快速變化的城市空間、城市矛盾與管理需求，以及隨之而來(lái)的城管執(zhí)法體制改革與城管執(zhí)法部門(mén)職能的擴(kuò)張，既給了城管執(zhí)法者巨大的策略行動(dòng)空間，也需要以策略緩解文本制度、法定職能與實(shí)踐規(guī)則、實(shí)際職能之間的沖突。

1.城管執(zhí)法部門(mén)的職能定位與實(shí)踐模式

自相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)以來(lái)，城市管理執(zhí)法體制一直處在改革探索之中。曹海軍將其分為初步探索階段（1997年前）、相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法階段（1997年-2008年）和重心下移的地方自主探索階段（2008年至今）[23];趙泉?jiǎng)t將其分為相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)階段（1996年3月—2002年7月）、城管執(zhí)法體制全面建立和發(fā)展階段（2002年8月—2012年10月）、以及推進(jìn)綜合執(zhí)法、建立科學(xué)的城管執(zhí)法體制階段（2012年11月迄今）[24]。

（1）城管執(zhí)法部門(mén)的法定職能

在城管體制形成之前，城市管理職能分散在不同部門(mén)，包括公安、工商、交通、衛(wèi)生、城市監(jiān)察等，攤販管理曾由工商行政管理部門(mén)承擔(dān)[25]。1996年頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，打破了傳統(tǒng)的行業(yè)管理格局。城管執(zhí)法的職能范圍初步設(shè)定為“7+X”，即市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理等7個(gè)方面的部分行政處罰權(quán)，加上省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)這一個(gè)兜底條款[26]。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出“在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法”，將執(zhí)法范圍框定在1+5+X。所謂1，是指住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán);5，是指環(huán)境保護(hù)、工商、交通、水務(wù)、食藥品監(jiān)管等方面的部分行政處罰權(quán);X，是指上述1和5范圍以外需要集中行使行政處罰權(quán)及相應(yīng)行政強(qiáng)制權(quán)，由市、縣政府報(bào)所在省、自治區(qū)政府審批，直轄市政府可以自行確定[27]。2015年8月修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條明確授權(quán)地方各級(jí)人民政府可根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)，為改革中的機(jī)構(gòu)設(shè)立、合并調(diào)整提供了依據(jù)。2016年9月，中央編辦批復(fù)住建部設(shè)立城市管理監(jiān)督局，解決了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市管理執(zhí)法系統(tǒng)在國(guó)家層面沒(méi)有主管部門(mén)的問(wèn)題[28]。

（2）實(shí)踐中的剩余事務(wù)處理職能與兜底部門(mén)運(yùn)作邏輯

城管部門(mén)被戲稱(chēng)為“垃圾桶”與“火藥桶”[29]，管理著諸多其他部門(mén)不愿管的瑣碎繁雜事務(wù)和最容易擦槍走火的棘手事務(wù)，承擔(dān)那些看似不重要卻又是行政部門(mén)必須承擔(dān)的非常規(guī)、非專(zhuān)業(yè)的職能，表現(xiàn)為細(xì)小瑣碎，難以分類(lèi)、定性的剩余事務(wù);其行政資源普遍不足卻又事實(shí)上擁有自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為街頭治理容易發(fā)生沖突[30]。作為街頭行政部門(mén)，剩余事務(wù)的處置面臨兩難：一方面，街頭空間的開(kāi)放性使剩余事務(wù)源源不斷地進(jìn)入城管部門(mén)，城管部門(mén)只能是“兜底部門(mén)”，扮演“清道夫”角色;另一方面，作為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，城管部門(mén)具有將部門(mén)職責(zé)固定化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化的傾向，天生具有封閉性特征。在長(zhǎng)期的剩余事務(wù)處置實(shí)踐中，城管部門(mén)逐漸形成了適合于兜底部門(mén)性質(zhì)的街頭行政子系統(tǒng)。一是建立富有彈性的組織結(jié)構(gòu)，將專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)和街頭執(zhí)法部門(mén)適當(dāng)分離、任務(wù)分派和執(zhí)行適當(dāng)分離、正式結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作機(jī)制適當(dāng)分離;二是在部門(mén)決策機(jī)制中創(chuàng)設(shè)一種隱蔽、容忍和刺激有用的不一致性的機(jī)制，容許街頭行政人員事實(shí)上擁有政策制定能力，通過(guò)建立非正式的庇護(hù)關(guān)系、限制專(zhuān)業(yè)化、“守控+巡查”的任務(wù)執(zhí)行模式以及一線執(zhí)法協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)街頭行政子系統(tǒng)的平衡[31]。

（3）城管執(zhí)法的實(shí)踐模式與創(chuàng)新

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將我國(guó)城市管理執(zhí)法模式劃分成不同的類(lèi)型。例如，按專(zhuān)業(yè)執(zhí)法部門(mén)與綜合執(zhí)法部門(mén)的關(guān)系不同可分為分區(qū)行使模式、分工行使模式和聯(lián)合執(zhí)法模式[32]。按權(quán)力配置關(guān)系不同可分為以北京東城區(qū)為代表的聯(lián)合執(zhí)法模式、以天津市東麗區(qū)為代表的屬地執(zhí)法模式和以上海市原閘北區(qū)為代表的垂直執(zhí)法模式[33]。近年來(lái)，各地城市政府不斷探索城管執(zhí)法模式創(chuàng)新，進(jìn)行了“大城管模式”[34]、“數(shù)字城管”[35][36]、“城管+公安+律師”跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制[37]、網(wǎng)格化管理[38]與“城管在社區(qū)”[39]等多樣化的改革探索。

2.街頭空間中的行動(dòng)者

城管執(zhí)法實(shí)踐中，街頭空間中的行動(dòng)者至少涉及作為正式城管執(zhí)法人員的街頭官僚、作為協(xié)管員的準(zhǔn)街頭管理者、執(zhí)法對(duì)象和其他市民這四類(lèi)群體。

（1）街頭官僚

政府中的街頭官僚主要是指直接與民眾打交道的基層公務(wù)員，尤其是在現(xiàn)場(chǎng)從事政策執(zhí)行、行政執(zhí)法和公共服務(wù)等工作的政府基層公務(wù)員[40]。這些街頭官僚擁有廣泛而受限的自由裁量權(quán)，面對(duì)工作困境和民眾不斷增長(zhǎng)的服務(wù)需求，被迫消極地運(yùn)用自由裁量權(quán)發(fā)展出一系列應(yīng)對(duì)模式，因而實(shí)際扮演著政策制定和政策執(zhí)行的雙重角色[41];其壓力應(yīng)對(duì)行為大體上可分為機(jī)械式應(yīng)對(duì)、分離式應(yīng)對(duì)、工具式應(yīng)對(duì)和變革式應(yīng)對(duì)[42];行為特征表現(xiàn)為激勵(lì)不足、規(guī)則依賴、選擇執(zhí)行、一線棄權(quán)等四個(gè)方面[43]，導(dǎo)致了分配服務(wù)、控制顧客和降低不確定性、儲(chǔ)存員工的資源、管理程序性實(shí)踐等后果。隨著電子計(jì)算機(jī)及其他信息與通信技術(shù)的運(yùn)用，官僚機(jī)構(gòu)的決策越來(lái)越程序化，行政自由裁量權(quán)的范圍大大縮小了，街頭官僚正在逐漸地轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌聊还倭拧保^而轉(zhuǎn)化成為“系統(tǒng)官僚”，控制和約束的重點(diǎn)已經(jīng)變成了程序和系統(tǒng)的設(shè)計(jì)者[44]。

（2）準(zhǔn)街頭管理者

魏程琳在武漢城管部門(mén)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，街頭一線的管理工作者大多都是臨時(shí)性工作身份的協(xié)管員。正式編制隊(duì)員主要處理執(zhí)法類(lèi)、案卷類(lèi)事務(wù)，協(xié)管員則承擔(dān)了90%以上的日常管理工作，成為名副其實(shí)的街頭官僚。協(xié)管員在街頭管理中具有一定的優(yōu)勢(shì)，比如多數(shù)協(xié)管員在家附近的街道上班，與出租戶和店家的關(guān)系較熟，易做工作;本身就來(lái)自社會(huì)底層，與游商走販有共同話語(yǔ);來(lái)源于社會(huì)又契合社會(huì)，能夠順利處理一線事務(wù)，發(fā)揮著勞動(dòng)代理者、風(fēng)險(xiǎn)緩和者和非正式治理者等功能，成為官僚體制的有機(jī)組成部分[45]。協(xié)管員們?cè)跒槌鞘泄芾碜龀鲐暙I(xiàn)的同時(shí)，也有些表現(xiàn)出以權(quán)謀私、妨礙執(zhí)法、搶奪權(quán)威等失范行為，對(duì)城市治理、隊(duì)伍建設(shè)和政府形象產(chǎn)生了負(fù)面影響。然而，事權(quán)配置失衡、基層治理資源匱乏、協(xié)管員身份等因素，使得協(xié)管員治理陷入“既離不開(kāi)又難以有效管理”的“投鼠忌器”式兩難困境[46]。

（3）執(zhí)法對(duì)象

城市管理的行政受眾由個(gè)體、家庭和法人組成，亂擺賣(mài)以個(gè)體小商販為主，而違章建筑和違法用地則以家庭和法人為主;但公眾所關(guān)心的議題主要是小攤販的管治。流動(dòng)商販?zhǔn)杖肫毡檩^低，其生活條件及居住環(huán)境較差，精神生活相對(duì)匱乏[47]。攤販內(nèi)部存在著較大的異質(zhì)性：一是經(jīng)營(yíng)時(shí)間存在差異，水果販的工作時(shí)間明顯長(zhǎng)于販賣(mài)服裝、自制熟食的攤販;二是貧困程度不平等分布，販賣(mài)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的收入明顯要低于販賣(mài)工業(yè)品或加工制品的收入;三是族裔特征與地域民族文化差異，同一地區(qū)的攤販傾向于販賣(mài)同一種產(chǎn)品，如新疆人販賣(mài)羊肉串、燒餅，河南人販賣(mài)炒板栗，苗族人販賣(mài)苗銀首飾，等等[48]。

3.行動(dòng)者策略與機(jī)制

關(guān)于城管執(zhí)法中行動(dòng)者策略與機(jī)制的研究，大致可以歸為三類(lèi)：一是一線執(zhí)法者的自由裁量行為與解釋;二是街頭行動(dòng)者間的策略互動(dòng);三是對(duì)街頭治理爭(zhēng)議性議題的策略性回應(yīng)。

（1）一線執(zhí)法者行為：自由裁量、執(zhí)法差序格局與信息權(quán)力

執(zhí)法人員自由裁量行為選擇主要受到執(zhí)法人員特征、資源條件、場(chǎng)域情境和執(zhí)法對(duì)象等四類(lèi)因素的影響[49]。根據(jù)執(zhí)法對(duì)象的不同，城管執(zhí)法者中會(huì)發(fā)生執(zhí)法過(guò)程中的嚴(yán)格執(zhí)法、折扣執(zhí)法與一線棄權(quán)等執(zhí)法不公現(xiàn)象，而這就構(gòu)成執(zhí)法中的差序格局。究其原因，一是執(zhí)法工作處于政府工作的邊緣位置而不得不為配合中心工作而妥協(xié);二是部門(mén)利益博弈極大地限制了單個(gè)部門(mén)的公平執(zhí)法;三是出于自我保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮，利用信息傳遞結(jié)構(gòu)中的不對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)策略性變通構(gòu)建出一個(gè)不平等的執(zhí)法差序格局[50]。在“管理官僚——街頭官僚——公民”結(jié)構(gòu)中，街頭官僚所處的“中間”位置，一方面讓他們受到來(lái)自上下兩方面的雙向擠壓，具有制定政策的動(dòng)力;另一方面又讓他們擁有信息交匯點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，利用信息權(quán)力策略式使用信息，獲得制定政策的能力[51]。這種信息權(quán)力處于國(guó)家和社會(huì)的監(jiān)督之外，存在濫用、影響國(guó)家法制建設(shè)和現(xiàn)代化治理等風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)源頭控制和過(guò)程控制的方式進(jìn)行管控[52]。

（2）行動(dòng)者間的策略互動(dòng)：策略演進(jìn)、默契互動(dòng)與試錯(cuò)空間

城管部門(mén)與弱勢(shì)群體之間的博弈是不完全信息下的動(dòng)態(tài)博弈，雙方從個(gè)人理性角度出發(fā)選擇占優(yōu)策略，卻做出了逆向選擇，使得雙方陷入了“囚徒困境”[53]。受執(zhí)法者的正式性、層級(jí)性、教育程度、紀(jì)律訓(xùn)練和從業(yè)時(shí)間等個(gè)體特征和組織資源、執(zhí)法文化、部門(mén)配合度、兩難困境等制度條件的直接影響，一線行政人員的自由裁量行為從溫和到強(qiáng)硬，逐次為幫扶、容忍、教育、守點(diǎn)、顧客制止、前端制止、驅(qū)趕、暫扣、酌情罰款與足額罰款;受本土性、組織度、弱勢(shì)性和負(fù)外部性的直接影響，行政受眾的行為從溫和到強(qiáng)硬，依次為識(shí)辨、躲避、求情、謾罵、武力威脅及暴力抗法;行政執(zhí)法者與行政受眾能清楚地認(rèn)識(shí)雙方互動(dòng)所處的場(chǎng)域及背景條件，根據(jù)雙方的制約條件差異，形成場(chǎng)域轉(zhuǎn)換中的默契互動(dòng)，包括相安無(wú)事、捉迷藏、按章處理和暴力沖突等[54]。雖然城管部門(mén)通過(guò)下放管理權(quán)限、技術(shù)化手段的全面運(yùn)用、日常執(zhí)法與集中行動(dòng)相結(jié)合等方式試圖建立全方位的監(jiān)控體系以凈化空間，但是攤販通過(guò)敵退我進(jìn)、插花空間與交界空間的運(yùn)用、幫派團(tuán)伙式協(xié)助和身份庇護(hù)等方式構(gòu)建了一套“空間游擊戰(zhàn)”式的反規(guī)訓(xùn)機(jī)制，從而贏得專(zhuān)屬空間。出于自我保護(hù)的考慮，二者在長(zhǎng)期互動(dòng)中形成了高度默契的試錯(cuò)空間來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)[55]。

（3）爭(zhēng)議性議題的策略回應(yīng)：執(zhí)法吸納政治、平衡論與模糊性治理

在21世紀(jì)初，中國(guó)城市攤販監(jiān)管的初始條件發(fā)生了顯著變遷，塑造和制約攤販監(jiān)管的“政策溪流”也發(fā)生了諸多變化。在議題流層面，攤販監(jiān)管呈現(xiàn)出顯著的“爭(zhēng)議性”的特征，解構(gòu)了以往單薄的政策共識(shí);在行動(dòng)流層面，多種行動(dòng)者的行動(dòng)策略使政府行為陷入兩難性困境;在規(guī)則流層面，既有的規(guī)則及其調(diào)整為政府行為選擇設(shè)置了一種“兩可性”的局面。尤其在行政資源匱乏、社會(huì)支持乏力和行政行為規(guī)范化的約束下，一線城管執(zhí)法者的目標(biāo)并非實(shí)現(xiàn)文本上的街頭秩序最優(yōu)，而是運(yùn)用策略主義思維在不同時(shí)空、對(duì)不同群體采取不同的執(zhí)法策略，以期在“不出事、不出錯(cuò)”的前提下完成底線目標(biāo)，維持街頭治理力量的長(zhǎng)期均衡[56]。

劉磊認(rèn)為，城管執(zhí)法是政府與民眾互動(dòng)的過(guò)程，具有“執(zhí)法吸納政治”的特點(diǎn)。這里的政治包括“治理者的政治”和“被治理者的政治”。前者以法律的形式在執(zhí)法環(huán)節(jié)中被吸納，治理者將由立法和政治確定的、充滿“政策悖論”的社會(huì)管理方案經(jīng)行政和執(zhí)法過(guò)程把其所具有的政治屬性法律化;后者促使執(zhí)法發(fā)揮法律問(wèn)題政治化的作用，“被治理者”采取訴諸利益政治而非單純?cè)V諸法律的方式，將已被法律遮蔽的政治屬性重新顯現(xiàn)，為自己爭(zhēng)取利益，迫使執(zhí)法者不能單純地采取形式法治方法，必須考量一定的政治因素[57]。

劉升認(rèn)為，城管的管理是找到一個(gè)平衡點(diǎn)。平衡的核心就是通過(guò)尋找各相關(guān)利益群體的最大公約數(shù)，降低不同群體之間的沖突，維持社會(huì)穩(wěn)定。因此，平衡成為基層執(zhí)法隊(duì)員在總體結(jié)構(gòu)、制度和社會(huì)環(huán)境約束下做出的最優(yōu)選擇[58]。

孫志建認(rèn)為，受到“非對(duì)稱(chēng)分權(quán)”“不出事邏輯”“簡(jiǎn)單化邏輯”“目標(biāo)置換”以及“脫耦化”等深層機(jī)制的交互影響，在不同目標(biāo)群體、公眾以及上級(jí)等行動(dòng)者的長(zhǎng)期互動(dòng)演化中，城市政府的攤販監(jiān)管最終選擇并穩(wěn)定于具有“疏堵結(jié)合”“時(shí)緊時(shí)松”“寬嚴(yán)不一”等特質(zhì)的“模糊性治理”之中。對(duì)于城市政府或基層執(zhí)法部門(mén)而言，“模糊性治理”屬于一種中庸和妥協(xié)的政策選擇產(chǎn)物。通過(guò)“堵”與“嚴(yán)”，避免了攤販規(guī)模超過(guò)城市公共空間的承載量，保障了城市的基本公共秩序;而通過(guò)“疏”與“寬”，又為攤販現(xiàn)象留下了基本的生存空間，滿足了城市相當(dāng)規(guī)模的低端消費(fèi)需求，并迎合了社會(huì)各個(gè)階層對(duì)于攤販現(xiàn)象的同情感。[59]

三、 尺度拿捏失當(dāng)與街頭沖突的發(fā)生

街頭空間的不確定性導(dǎo)致不同利益主體的博弈行為界限模糊，容易轉(zhuǎn)化成為一種執(zhí)法沖突現(xiàn)象，再加上執(zhí)法對(duì)象的行為不可預(yù)測(cè)，使得城管的執(zhí)法方式很難固定或者程式化，這對(duì)執(zhí)法人員的個(gè)體綜合素質(zhì)提出了很高的要求[60]。

1.城管攤販的沖突

引發(fā)激烈沖突的城管執(zhí)法模式主要有沒(méi)收和搶奪兩種[61]，魏程琳以暴力傷害的顯著性、協(xié)同度和行動(dòng)主體特征為標(biāo)準(zhǔn)，把街頭暴力沖突劃分為分散性暴力、投機(jī)性暴力、威脅性暴力和專(zhuān)家性暴力等四種類(lèi)型[62]。

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，過(guò)渡型區(qū)域和過(guò)渡型人群往往會(huì)成為社會(huì)沖突的敏感點(diǎn)。李云新等通過(guò)對(duì)130個(gè)沖突事件進(jìn)行編碼分析，發(fā)現(xiàn)城管與攤販沖突事件在邊界變動(dòng)頻繁地區(qū)特別顯著，主要集中于城鄉(xiāng)接合部、城區(qū)等大規(guī)模人口流動(dòng)區(qū)域和內(nèi)外部頻繁互動(dòng)區(qū)域;社會(huì)沖突主體分布主要集中于空間邊界、社會(huì)邊界、經(jīng)濟(jì)邊界變動(dòng)前端的本地失業(yè)居民、失地農(nóng)民、外來(lái)人口等[63]。在此區(qū)域和人群中，治理者與被治理者之間的邊界是模糊的，跨邊界聯(lián)系也是聯(lián)盟、妥協(xié)、抵制、攻擊等多種狀態(tài)并存的，權(quán)力實(shí)踐雙方保持了微妙平衡。然而，在轉(zhuǎn)型時(shí)期或針對(duì)復(fù)雜且無(wú)法處理的問(wèn)題時(shí)，治理者與被治理者之間的順從模式受到挑戰(zhàn)，灰色治理內(nèi)含的攻擊關(guān)系就會(huì)凸顯出來(lái)[64]，再加上城管特殊的部門(mén)性質(zhì)、所處理事務(wù)的復(fù)雜性和難以克服的一線行政困境，使得執(zhí)法沖突難以避免，這恰恰是城管部門(mén)在轉(zhuǎn)型期城市治理中所必然承受的角色[65]。

2.沖突產(chǎn)生的深層原因

在行為層面，城管和攤販自身行為失當(dāng)是沖突的主要誘因，媒體的報(bào)道偏好和不良導(dǎo)向推動(dòng)社會(huì)沖突朝著非理性方向演化，互聯(lián)網(wǎng)則起到了放大、擴(kuò)散機(jī)制。在結(jié)構(gòu)層面，執(zhí)法矛盾向城管集中、政府行政決策風(fēng)險(xiǎn)向城管轉(zhuǎn)移、執(zhí)法受益者是“沉默的大多數(shù)”[66]。而更深層的矛盾，是城市化進(jìn)程中的空間擠壓。攤販的涌入與城市的排斥是矛盾的內(nèi)在因素;社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡背景下社會(huì)彌漫的對(duì)抗情緒，以及負(fù)面新聞則是激化因素。

（1）城市化進(jìn)程中的階層分化與城市美化趕超運(yùn)動(dòng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市現(xiàn)代化過(guò)程帶來(lái)了快速的社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)階層變遷、利益格局整合和社會(huì)觀念嬗變，人們的訴求日益?zhèn)€性化和多元化，由此引發(fā)的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)失衡、勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)失衡以及現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)關(guān)系格局的失衡成為城管困境的深層基礎(chǔ)[67]。攤販問(wèn)題的出現(xiàn)一方面反映了城市化進(jìn)程中有一個(gè)龐大的低端需求群體，另一方面說(shuō)明城市常常忽視這種需求，將城市現(xiàn)代化與高端化等同[68]。許多地方政府的城市治理遵循著一種權(quán)力美學(xué)的邏輯，過(guò)于追求視覺(jué)上的秩序，熱衷于開(kāi)展城市美化運(yùn)動(dòng)[69]。在趕超型戰(zhàn)略思維下，政府制定規(guī)劃和確定城市發(fā)展定位及目標(biāo)，使之成為一種剛性秩序;政府借用行政力量集中資源力求畢其功于一役，凡是與此發(fā)展定位及目標(biāo)不相符合的要求和訴求都失去正確性而不應(yīng)有立足之地;壓力型體制對(duì)各級(jí)政府官員行為具有強(qiáng)有力的約束作用，使得追求剛性“秩序”因其政治上的“正確”而理所當(dāng)然[70]。同時(shí)，“技術(shù)治理”突出“快”“準(zhǔn)”“狠”，堅(jiān)決將小攤販“驅(qū)除出境”。這種結(jié)果導(dǎo)向的剛性執(zhí)法方式盡管達(dá)到了組織和上級(jí)部門(mén)的目標(biāo)要求，但在中國(guó)“情理社會(huì)”文化環(huán)境中勢(shì)必也會(huì)帶來(lái)小攤販的反抗和社會(huì)輿論的道德譴責(zé)。城管行為的社會(huì)合法性在遭到嚴(yán)重沖擊的同時(shí)，也必將加劇社會(huì)矛盾和社會(huì)分化[71]。

（2）負(fù)面新聞加劇沖突

陳柏峰梳理有關(guān)媒體負(fù)面報(bào)道城管拆違的“宜黃事件”后發(fā)現(xiàn)，事件中傳媒監(jiān)督權(quán)行使的信息基礎(chǔ)存在瑕疵，有違新聞報(bào)道的基本要求[72]。事實(shí)上，城管和商販都可能是暴力沖突的發(fā)起者，并且在比例上不分伯仲。大部分暴力沖突都止于身體接觸階段，極少數(shù)才會(huì)出現(xiàn)媒體大肆渲染的流血或死亡事件。然而，與城管相關(guān)的新聞報(bào)道以負(fù)面報(bào)道為主，有約65%的負(fù)面新聞將暴力與城管聯(lián)系起來(lái)，傳遞出固化的刻板印象。報(bào)道者和圍觀者將轉(zhuǎn)型社會(huì)中一系列社會(huì)矛盾投射到城管與商販沖突這一具體現(xiàn)象中，傾向于采取“善與惡”的義理框架而非“合法與違法”的法理框架來(lái)構(gòu)建和解讀[73]。當(dāng)代媒介環(huán)境中現(xiàn)場(chǎng)直播的隨意性和隨時(shí)性，造成了“媒介事件”的偏向，某些“城管事件”契合了當(dāng)代媒介的嗜好，關(guān)于城管的“媒介事件”層出不窮，成為長(zhǎng)時(shí)間的輿論焦點(diǎn)[74]。城管在網(wǎng)絡(luò)公共空間中處于被污名的境地，一些不恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)方式也加重了網(wǎng)絡(luò)空間中城管形象的污名化程度[75]，導(dǎo)致城管群體處于一種職業(yè)身份認(rèn)同受到威脅的狀態(tài)[76]。

（3）城市化進(jìn)程中的空間擠壓

城市流動(dòng)商販問(wèn)題表面上是城市治理政策失衡，本質(zhì)上則是小商販的流動(dòng)性加劇并向城市爆發(fā)式的單線性運(yùn)動(dòng)。一方面，流動(dòng)商販爆發(fā)式涌入城市。工業(yè)化和城市化使農(nóng)村內(nèi)源式發(fā)展的基礎(chǔ)嚴(yán)重削弱，農(nóng)村勞動(dòng)力快速流入城市，而攤販的低門(mén)檻與進(jìn)城農(nóng)民職業(yè)選擇的窄渠道共同擠壓城市秩序空間;另一方面，城市存在政策歧視與空間限制。以進(jìn)城農(nóng)民為主體的流動(dòng)商販?zhǔn)艿匠鞘泄哺＠呐懦?，將城鄉(xiāng)二元對(duì)立攜帶到城市內(nèi)部，進(jìn)城流動(dòng)商販對(duì)城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系和城市空間秩序造成破壞，權(quán)力部門(mén)平衡并糾正其行為進(jìn)而引發(fā)沖突。因此，流動(dòng)商販問(wèn)題的治理形式上是化解城市管理的囚徒困境，本質(zhì)上是協(xié)調(diào)進(jìn)城勞動(dòng)力民生權(quán)利、部門(mén)權(quán)益和公共利益之間的關(guān)系，根本上是消除城市化夾角和消除二元結(jié)構(gòu)的頑固性[77]。

城管攤販沖突是轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理問(wèn)題的集中體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，城管攤販出現(xiàn)了合作的跡象，這其中包含了低層次的回避接觸、中層次的默契互動(dòng)以及相互融入的合作等[78]。合作關(guān)系主要是由和諧話語(yǔ)的規(guī)訓(xùn)、沖突性關(guān)系反彈、治理技術(shù)變革、管理制度規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與相互體諒等多元因素所建構(gòu)起來(lái)。從廣泛的沖突邁向合作關(guān)系的演進(jìn)過(guò)程，也體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理變革的多重邏輯，具體包括開(kāi)放性的場(chǎng)域、漸進(jìn)性的演進(jìn)、理性化的趨勢(shì)和妥協(xié)性的改革邏輯等[79]。

四、 城市化進(jìn)程中城管執(zhí)法秩序的建構(gòu)

要實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法秩序的建構(gòu)，必須在治理理念、治理主體、治理手段、治理機(jī)制、治理模式等方面綜合施策，實(shí)現(xiàn)從“控制取締”到“疏導(dǎo)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，綜合使用多種政策工具，實(shí)現(xiàn)協(xié)商對(duì)話機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制的有效整合[80]。

1.轉(zhuǎn)變理念：定時(shí)劃區(qū)，人性執(zhí)法

要轉(zhuǎn)變對(duì)待流動(dòng)攤販的觀念和態(tài)度，轉(zhuǎn)變整治城市環(huán)境的思路和目標(biāo)，采取登記準(zhǔn)則與放任自由相結(jié)合的管理理念，區(qū)域劃分和時(shí)間規(guī)定相結(jié)合的管理原則，依法管理與靈活服務(wù)相結(jié)合的管理方法[81]。具體而言，一是登記辦證。建立完整的街頭攤販登記制度，政府對(duì)擺攤時(shí)間、地點(diǎn)、占地空間、擺攤經(jīng)營(yíng)設(shè)施等提出限制，通過(guò)便捷的簡(jiǎn)易工商登記程序解決從業(yè)人員資格不符的問(wèn)題。二是劃區(qū)定時(shí)。將攤販經(jīng)營(yíng)區(qū)域劃分為禁止區(qū)、控制區(qū)和疏導(dǎo)區(qū)分類(lèi)管理，并配合城市社區(qū)網(wǎng)格化管理規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為[82]。三是自治與共治。成立小攤販自治組織，實(shí)現(xiàn)城管與攤販組織之間、組織與其內(nèi)部成員之間的良好溝通，推動(dòng)城市治理向水平化、混合化、關(guān)聯(lián)化和合作化形式的轉(zhuǎn)變[83]。四是人性化執(zhí)法。以人性化為基礎(chǔ)、以法制化為前提、以數(shù)字化為保障，通過(guò)人性化的制度設(shè)計(jì)、人性化的程序安排以及溝通協(xié)商的執(zhí)法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)人性化執(zhí)法[84]。然而，流動(dòng)商販存在的前提是其有一定的市場(chǎng)并獲取一定的利潤(rùn)，即便劃定了區(qū)域和時(shí)間，也未必得到流動(dòng)商販的遵從，目前還缺乏統(tǒng)一的尺度和標(biāo)準(zhǔn)降低辦證成本使流動(dòng)商販合法化，且因攤販規(guī)模龐大可能會(huì)引起市場(chǎng)失序，實(shí)現(xiàn)自我管理的難度很大[85]。

2.優(yōu)化制度：理順體制，明晰邊界

一是健全法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法。推進(jìn)城市綜合管理法治化規(guī)范化，必須形成完備合理的城市綜合管理法律法規(guī)體系，完善有效問(wèn)責(zé)、協(xié)作互動(dòng)的城市綜合管理體制，健全公正無(wú)偏、嚴(yán)守中立的司法審查機(jī)制，采取以人為本、嚴(yán)格規(guī)范的城市綜合管理執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)城市綜合管理目標(biāo)。二是理順體制，劃清邊界。在加快全國(guó)性立法進(jìn)程的基礎(chǔ)上，明晰“城管執(zhí)法+”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范城管執(zhí)法范圍。三是強(qiáng)化監(jiān)督，約束行為。明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員配備比例和身份，加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的激勵(lì)與約束[86]，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人員失范行為的制度監(jiān)督和倫理約束[87]，明晰城管權(quán)力的來(lái)源、范圍和內(nèi)容，制度化城管權(quán)力的制約方式[88]，實(shí)現(xiàn)從策略化治理向規(guī)則化治理的轉(zhuǎn)變。

3.提高素質(zhì)：專(zhuān)業(yè)分工，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

將城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍按管理事項(xiàng)分類(lèi)執(zhí)法，讓每一名執(zhí)法人員都可能成為某一類(lèi)管理事項(xiàng)的執(zhí)法專(zhuān)家，避免執(zhí)法人員什么都管、什么都不精、什么都管不好[89]。同時(shí)，以韋伯的理性官僚制為目標(biāo)，加快城管職業(yè)化建設(shè)。在組織層，建立符合專(zhuān)業(yè)化分工原則的職責(zé)職權(quán)和等級(jí)秩序，摒棄人情行政，按照實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)晉升。在流程層，建立規(guī)范的工作程序，為每個(gè)模塊構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程和操作規(guī)范;在個(gè)體層，以技術(shù)資格選擇人員，通過(guò)持續(xù)的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)和教育，使個(gè)體掌握充分的職業(yè)技能，成為專(zhuān)業(yè)執(zhí)法者;在理念層，強(qiáng)化職業(yè)意識(shí)，提高職業(yè)道德，強(qiáng)化工作使命感提升職業(yè)素養(yǎng)[90]。

4.協(xié)同協(xié)商：多方聯(lián)動(dòng)，多元共治

一是部門(mén)協(xié)同，上下聯(lián)動(dòng)。健全城管跨部門(mén)協(xié)同的制度程序，打造城管跨部門(mén)協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)組織，加強(qiáng)城市政府跨部門(mén)協(xié)同的能力建設(shè)[91]。變“單方協(xié)助”為“雙方互助”，構(gòu)建部門(mén)間雙向互助的持續(xù)性機(jī)制，細(xì)化并完善協(xié)作相關(guān)的制度規(guī)范[92]。努力形成系統(tǒng)內(nèi)上下聯(lián)動(dòng)，部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合、內(nèi)外互通，全社會(huì)共同參與，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。將城市管理常態(tài)下的聯(lián)動(dòng)機(jī)制與公共危機(jī)狀態(tài)下應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效鏈接，真正實(shí)現(xiàn)“大城管”模式下城市綜合執(zhí)法的“大聯(lián)動(dòng)”功能[93]。二是信息公開(kāi)，協(xié)商共治。加強(qiáng)信息公開(kāi)、拓寬公開(kāi)渠道、提高公開(kāi)水平，以填補(bǔ)城市管理過(guò)程中最大的短板[94]。構(gòu)建開(kāi)放合理的利益協(xié)商機(jī)制，其中以居民為支點(diǎn)的協(xié)商機(jī)制既包括居民參與城管執(zhí)法，又包括自治形式的居民內(nèi)部協(xié)商;以攤販為支點(diǎn)的協(xié)商機(jī)制既包括自治形式的攤販內(nèi)部管理和外部維權(quán)，又包括其與城管的溝通、互動(dòng)和交流;以城管為支點(diǎn)的協(xié)商機(jī)制則既包括對(duì)攤販合法性、疏導(dǎo)點(diǎn)及相關(guān)問(wèn)題的人性化管理，又包括共治形式下的開(kāi)放居民參與[95]。

五、 總結(jié)與展望

我國(guó)城市化進(jìn)程中的城管執(zhí)法研究經(jīng)歷了起步、發(fā)展的10年，正進(jìn)入一個(gè)繁榮成熟期。過(guò)去10年的城管執(zhí)法研究?jī)?nèi)容全面，也嘗試了扎根分析、個(gè)案觀察、內(nèi)容分析等質(zhì)性方法和思辨式的規(guī)范研究方法，為我們展開(kāi)了城市街頭空間一幅生動(dòng)的行動(dòng)者策略互動(dòng)場(chǎng)景，提示了隱藏在城管執(zhí)法行為現(xiàn)象背后豐富的行為機(jī)制與深層原因，展現(xiàn)了“空間矛盾—行動(dòng)者策略—策略效應(yīng)—秩序建構(gòu)”的研究脈絡(luò)。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和水平的提高，城管執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法模式、行為策略都已發(fā)生了顯著的變化，產(chǎn)生了新的研究空間。

第一，技術(shù)治理對(duì)城管執(zhí)法行為的影響。近年來(lái)，城管執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部興起的技術(shù)治理對(duì)街頭行動(dòng)者策略產(chǎn)生了明顯的影響，電子信息手段的廣泛使用使執(zhí)法命令抽象化，降低了執(zhí)法對(duì)象面對(duì)面的情緒對(duì)立感，街頭官僚與執(zhí)法對(duì)象常常相互合作以應(yīng)對(duì)遙遠(yuǎn)的權(quán)力指令。而在內(nèi)部管理方面，智慧城管、城管通等智能平臺(tái)的使用大大簡(jiǎn)化了日常管理工作，提高了組織內(nèi)部的管理能力和管理效率，卻也壓縮了一線執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)和執(zhí)法靈活性，進(jìn)而損害其工作積極性，引發(fā)一線執(zhí)法人員消極作為，一定程度上降低了執(zhí)法效果。技術(shù)治理在城管執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部管理方面的得與失有待于更深入地探討，以明確未來(lái)的改進(jìn)方向。

第二，城管執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部的科層運(yùn)作機(jī)理。經(jīng)歷20多年的發(fā)展，城管執(zhí)法部門(mén)已從一個(gè)編外臨時(shí)機(jī)構(gòu)全面吸納為科層體系內(nèi)部機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)地位、運(yùn)行機(jī)制已逐步科層化。在此過(guò)程中，城管執(zhí)法部門(mén)的組織行為也發(fā)生了巨大變化。作為地方政府職能部門(mén)的最新成員，城管執(zhí)法部門(mén)不斷承接著公共治理的常規(guī)任務(wù)和非常規(guī)任務(wù)，那么，這些公共治理任務(wù)是如何分解傳遞至城管執(zhí)法部門(mén)，城管執(zhí)法部門(mén)又是如何層層分解傳遞下去的？在當(dāng)前的公共治理任務(wù)的科層分解與傳遞機(jī)制下，基層遇到了哪些困境，又是怎樣應(yīng)對(duì)的？這其中存在哪些問(wèn)題，需要如何改進(jìn)？這些城管執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部的科層運(yùn)作機(jī)理有進(jìn)一步拓展研究的價(jià)值。

第三，屬地化管理模式下基層城管執(zhí)法部門(mén)的微改革。城管執(zhí)法力量下沉后，城管執(zhí)法的基層單位轉(zhuǎn)變?yōu)榻值乐嘘?duì)，管理主體也變成了街道辦事處，屬地化管理對(duì)街道中隊(duì)的管理理念、內(nèi)部管理方式都產(chǎn)生了影響。街道辦事處在掌握了中隊(duì)的日常管理權(quán)力后，在中隊(duì)內(nèi)部管理模式方面進(jìn)行了不少微改革、微創(chuàng)新，街頭執(zhí)法逐漸出現(xiàn)了不同的策略模式，這些策略模式相互競(jìng)爭(zhēng)又相互學(xué)習(xí)，形成一個(gè)微政策創(chuàng)新的試驗(yàn)場(chǎng)。那么，哪些微政策創(chuàng)新對(duì)城市基層治理改革有重要價(jià)值，哪些又是失敗的教訓(xùn)？不同的街道中隊(duì)之間為何以及如何開(kāi)展政策學(xué)習(xí)？這些問(wèn)題可以從單案例挖掘入手，再著眼于多案例比較研究。

第四，基層城管執(zhí)法部門(mén)的注意力分配策略。在綜合執(zhí)法改革與執(zhí)法重心下移改革之后，基層城管執(zhí)法部門(mén)的注意力分配矛盾進(jìn)一步凸顯?；鶎咏值乐嘘?duì)既接受市城管委、區(qū)城管大隊(duì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)又接受街道辦事處的日常管理，且在原有占道經(jīng)營(yíng)、違章建筑執(zhí)法業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)之上，又增加了油煙噪聲、園林綠化、燃?xì)獍踩?、餐廚垃圾、揚(yáng)塵治理等綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)工作，這些都加劇了基層中隊(duì)和一線執(zhí)法人員的注意力分配矛盾。有必要深入研究基層城管執(zhí)法部門(mén)如何采取“一針穿千線”的策略來(lái)化解多重事務(wù)矛盾。

第五，一線執(zhí)法人員的尺度拿捏策略。在權(quán)力邏輯下的理性秩序追求和社會(huì)邏輯下的公平互惠偏好之間，在資本邏輯下的城市效率追求和人本邏輯下的底層群體生存需求的矛盾之間，一線城管執(zhí)法人員往往面臨多元價(jià)值多元目標(biāo)間的矛盾沖突。在這些矛盾沖突的夾縫之中，城管執(zhí)法行為常常表現(xiàn)為一種尺度拿捏的藝術(shù)，以一種非制度化的方式調(diào)和城市公共空間不同階層間的沖突矛盾，降低了政策風(fēng)險(xiǎn)。因此，執(zhí)法者拿捏執(zhí)法尺度的邏輯是什么？不同邏輯之間的張力如何調(diào)和？到底有何利弊？這些問(wèn)題都需要通過(guò)學(xué)理性分析來(lái)進(jìn)一步闡明。

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