趙吉

(上海交通大學國際與公共事務學院，上海，200030)

近年來，國家級建設新區(qū)的成立成為我國拉動區(qū)域經濟社會發(fā)展，支撐改革開放，推進國家治理現代化，切實服務國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。截至2018年6月，國家已經批復設立包括浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、雄安新區(qū)在內的19 個國家級新區(qū)，其中大部分國家級新區(qū)已經成為城市和區(qū)域發(fā)展的核心引擎，并承擔著支撐國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的任務與使命。國家級新區(qū)不是自然生成的區(qū)域單元，而是國家通過尺度重構推動建設的戰(zhàn)略區(qū)域。因此從政治學出發(fā)，從國家視角切入，從宏觀層面闡釋國家級新區(qū)發(fā)展與治理的規(guī)律和經驗具有重要意義。

一、問題的提出

國家級新區(qū)戰(zhàn)略的源起往往被追溯到深圳特區(qū)的設立。改革開放伊始，中國為推進社會主義現代化建設，開展對外經濟合作和技術交流，在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市分別劃出一定的區(qū)域，設立了經濟特區(qū)。當時經濟特區(qū)的設立主要是鼓勵外國公民、華僑、港澳同胞等來華興辦企業(yè)，這是一種以經濟建設為主、承載國家改革開放重大戰(zhàn)略的“新區(qū)域”。雖然深圳特區(qū)不是標準的國家級新區(qū)，但是作為改革開放特區(qū)建設中的標桿，它的成功模版無疑成為新時期國家級新區(qū)戰(zhàn)略構想的參照。上海浦東新區(qū)是第一個真正意義上的國家級新區(qū)，1992年國務院印發(fā)了《關于上海市設立上海浦東新區(qū)的批復》(國函〔1992〕146號)，正式設立上海浦東新區(qū)。深圳特區(qū)和浦東新區(qū)的成功在一定程度上強化了我國經濟發(fā)展“南快北慢”的格局。2005年國家做出重大戰(zhàn)略決策，將位于華北經濟重鎮(zhèn)的天津濱海新區(qū)上升為國家級新區(qū)，并于2006年正式印發(fā)《關于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》(國發(fā)〔2006〕20 號)。以浦東新區(qū)和濱海新區(qū)為代表的國家級新區(qū)引領了我國新一輪的改革開放。

自2010年國務院批復設立重慶兩江新區(qū)起，我國設立新區(qū)的批復速度加快，這標志著國家級新區(qū)的發(fā)展進入一個新的階段。在這一階段，國家級新區(qū)的建設數量增速加快，新區(qū)的布局也從沿海地區(qū)拓展到西部地區(qū)。國家分別于2014 和2015年批復設立五個國家級新區(qū)，使得國家級新區(qū)的數量迅速增加。迅速擴張的國家級新區(qū)使得國家級新區(qū)戰(zhàn)略真正成為當前我國經濟社會發(fā)展的基礎性戰(zhàn)略，成為國家發(fā)展和各級行政改革戰(zhàn)略實現的著力點。根據國家發(fā)改委的官方界定，國家級新區(qū)是由國務院批準設立的以相關行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎，承擔著重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務的綜合功能區(qū)[1](3)。從該定義來看，國家級新區(qū)區(qū)別于開發(fā)區(qū)、自貿區(qū)等功能區(qū)域的關鍵之處，在于批準設立的主體是國務院，新區(qū)的功能屬于綜合型，并且國家級新區(qū)直接對接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和改革開放的任務。2017年中共中央、國務院印發(fā)通知，決定設立河北雄安新區(qū)。雄安新區(qū)作為習近平總書記親自謀劃、親自推進的重大歷史性戰(zhàn)略工程，成為事關改革開放全局的千年大計。目前國家級新區(qū)仍然保持相對較快的發(fā)展速度，作為典型的區(qū)域經濟增長極而存在。國家級新區(qū)又與一般形式的開發(fā)區(qū)有所不同，在驅動其發(fā)展的要素中國家權力扮演了重要的角色，擁有較高的行政層級、更大的權限和探索空間，相比于一般的功能區(qū)，可獲得更為豐富的政策優(yōu)惠體系。本文試圖回答：驅動國家級新區(qū)高速發(fā)展的動力機制是什么？國家權力和政策在哪些重要的方面為國家級新區(qū)的發(fā)展提供了強勁的動力？這種驅動發(fā)展的機制是否存在更深層次的挑戰(zhàn)，應當如何應對？

二、文獻綜述

(一)國家級新區(qū)設立的意義與價值

理解國家級新區(qū)的發(fā)展，學術界已有的研究提供了可借鑒的視角。大部分學者從設立的意義與價值角度闡釋國家級新區(qū)的發(fā)展。這類研究主要介紹國家級新區(qū)設立的重要意義，主要針對特定新區(qū)的設立來進行解讀。例如曹鳳剛等就提出設立哈爾濱新區(qū)的戰(zhàn)略意義主要是：加快產業(yè)結構調整和發(fā)展方式轉變的迫切需要；落實國家“一帶一路”倡議的重要載體；對接國家新一輪“東北振興”舉措的有效手段；城市空間拓展和老城功能疏解的必由之路；探索新型城鎮(zhèn)化道路的必然選擇[2]。也有學者結合整個國家級新區(qū)的發(fā)展剖析其任務和意義，如王佃利認為在不同階段，國家級新區(qū)的戰(zhàn)略使命表現出明顯的階段性差異。在新區(qū)發(fā)展的不同階段各新區(qū)建立考量的因素是不同的，因此各新區(qū)的任務是不同的。他認為在當前階段，面臨紛繁復雜的經濟環(huán)境和艱巨繁重的改革任務，國家級新區(qū)逐漸擔負起經濟引擎、體制創(chuàng)新平臺、擴大開放窗口、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重要載體等多元化任務，使命任務得到極大延展[3]。地理與城市規(guī)劃專業(yè)的學者更側重于從空間尺度上談及國家級新區(qū)的意義與價值，如晁恒認為國家級新區(qū)作為國土開發(fā)和協調區(qū)域發(fā)展的重要空間單元，其組織形式體現了我國應對國內外發(fā)展挑戰(zhàn)的區(qū)域空間生產策略。國家權力尺度的選擇推動國家級新區(qū)的設立，進而帶動國家戰(zhàn)略區(qū)域的發(fā)展，同時映射出國家尺度戰(zhàn)略的演變，作為一種空間生產策略，尺度重構過程中形成的各種發(fā)展和治理制度會對區(qū)域發(fā)展產生重要影響[4]。

(二)驅動國家級新區(qū)發(fā)展的因素

學術界已經有較多學者認識到國家的發(fā)展戰(zhàn)略與政策是驅動國家級新區(qū)發(fā)展的重要因素，并且將戰(zhàn)略定位和政策優(yōu)惠作為重要的研究對象。

1.戰(zhàn)略地位

如吳昊天認為國家級新區(qū)承擔著改革紅利釋放區(qū)、改革探索試驗區(qū)、區(qū)域核心增長極、產城融合典范區(qū)、綠色生態(tài)宜居地的主要角色[5]。而李云新、賈東霖通過對已有國家級新區(qū)總體方案文本的解讀、比較、分析和歸納，認為國家級新區(qū)設立時間分布的層次性體現了改革從“摸著石頭過河”走向全面深化，區(qū)域分布的戰(zhàn)略性體現了國家區(qū)域發(fā)展從非均衡發(fā)展走向協調發(fā)展[6]。魯雯雪等則總結了一些對國家級新區(qū)設立的規(guī)律性認識：根據區(qū)域發(fā)展基礎的不同，對國家級新區(qū)發(fā)展提出差異化要求；結合不同時期的國家發(fā)展戰(zhàn)略重點的不同，賦予國家級新區(qū)相應的戰(zhàn)略任務；賦予多個國家級新區(qū)相同的發(fā)展戰(zhàn)略任務；新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略任務不斷豐富完善。

2.優(yōu)惠政策

除了此類宏觀層面的戰(zhàn)略推動外，還有眾多學者從微觀層面比較研究國家級新區(qū)的優(yōu)惠政策。如吳志鵬通過對浦東新區(qū)、濱海新區(qū)與兩江新區(qū)的財政政策、稅收政策、海關政策、用地政策、金融政策進行的比較發(fā)現，國家層面對于不同新區(qū)在不同的政策支持中力度有差異：重慶“兩江新區(qū)”得到國家政策支持的力度最大，即獲得西部大開發(fā)優(yōu)惠政策、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革先行先試政策以及比照浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的開發(fā)開放政策等三大優(yōu)惠政策的疊加支持[7]。具有代表性的還有朱江濤的研究，他發(fā)現新區(qū)的政策優(yōu)勢逐漸減弱，在浦東新區(qū)設立之初，中央給予位于浦東新區(qū)的外資企業(yè)提供“五免五減半、二免三減半”等減免稅政策，賦予地方政府更大權力；在天津濱海新區(qū)成立初期中央也在一定時期內予以專項補助。但是2014年國務院發(fā)布的《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)〔2014〕62 號)要求：嚴格禁止各種越權稅收減免，統(tǒng)一稅收政策制定權限，切實規(guī)范各類稅收等優(yōu)惠政策，逐步對稅費優(yōu)惠政策進行清理。宏觀政策的調整使西部國家級新區(qū)在政策上趨于均等，特別是對新區(qū)發(fā)展具有重要意義的財政、稅收等專項優(yōu)惠政策的吸引力正逐漸減弱，新區(qū)政策紅利漸失[8]。也有部分研究提出謀求優(yōu)惠政策疊加，形成投資洼地是國家級新區(qū)發(fā)展的重要經驗[9]。

上述研究僅關注了國家級新區(qū)本身所獲得的優(yōu)惠政策，未能將國家級新區(qū)作為各類功能區(qū)的復合體和國家戰(zhàn)略的承載體進行分析。近年來，有學者闡釋了國家級新區(qū)在政策疊加方面的多層次性，認為國家級新區(qū)是支點型戰(zhàn)略功能區(qū)，與其他各類型功能區(qū)和區(qū)域戰(zhàn)略共同構成了區(qū)域發(fā)展的“政策鏈”[10]。但目前仍需進一步闡釋各種政策資源是以何種機制對國家級新區(qū)的發(fā)展起驅動作用。

3.權力體系

相比政策因素，很多學者也關注到權力體系對于國家級新區(qū)發(fā)展的積極作用。如王佳寧等認為，國家級新區(qū)管理體制與功能區(qū)有著密切的關聯。以浦東為例，在管理體制對功能區(qū)發(fā)揮作用的同時，功能區(qū)的發(fā)展也對行政管理體制起反推作用。并認為功能區(qū)的飛速發(fā)展倒逼行政管理體制改革，從而推進加強新區(qū)對功能區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌力量[11]。丁友良則通過對浦東、濱海與兩江新區(qū)的行政體制比較，總結出了幾個新區(qū)在不同發(fā)展階段行政體制的不同特點。并且對國家級新區(qū)內部如何協調功能區(qū)與行政區(qū)權限，如何實現經濟治理和社會治理功能，都通過具體的行政體制案例給予了回答[12]。王陳偉等通過對上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、貴州貴安新區(qū)及甘肅蘭州新區(qū)的土地管理體制的比較分析，歸納出幾個新區(qū)在土地管理方面的共同點，如賦予新區(qū)相對充分的國土管理權限，實行土地用地指標計劃單列等[13]。王佃利直接把國家級新區(qū)的建設過程看成是行政關系調整、適應乃至關系網絡重構的過程，他認為，不同國家級新區(qū)的內外部行政關系呈現差異化形態(tài)，在管理體制方面表現得更為鮮明。國家級新區(qū)作為一種區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略載體，通過管理體制的變革有力支撐了其功能的嬗變[3]。這些研究表明國家級新區(qū)發(fā)展中的權力配置和體制建構具有特殊性。但是對于行政體制和權力配置如何驅動國家級新區(qū)發(fā)展的動力機制缺少解釋。

在比較政治經濟學研究中，政治制度影響經濟發(fā)展一直是被經驗檢驗的假設，除此之外，政策因素也同樣被用來解釋經濟發(fā)展[14]。用來解釋東亞地區(qū)快速發(fā)展的發(fā)展型國家理論，不僅關注國家和政府本身，同樣也關注政府實施積極的、直接的干預政策[15]?？梢?，關注權力本身與關注政策是分析政治驅動經濟發(fā)展的兩個重要方面，本文也按照這一邏輯展開研究論證。

三、權力重塑與國家級新區(qū)發(fā)展的雙重動力

行政管理是居于政治活動和經濟活動的中間環(huán)節(jié)，國家經濟社會的發(fā)展離不開行政管理，權力是行政管理的生命線，地方區(qū)域的發(fā)展和治理都不能離開權力的運行。對于當前中國而言，行政體制改革已經成為推進經濟領域和政治領域改革的突破點，研究國家級新區(qū)不能繞過“權力”。國家級新區(qū)是國家在地方層面設立的綜合功能區(qū)，因此在新區(qū)建設初期，如何推進新區(qū)建設、如何搭建市場，都離不開行政權力。研究權力對國家級新區(qū)的推動作用，主要是研究新區(qū)能夠獲得哪些發(fā)展權力，以及如何運行。前者就是研究國家級新區(qū)權限重構的問題，后者是國家級新區(qū)治理體系構建的問題。

(一)權限優(yōu)勢與國家級新區(qū)發(fā)展的助推動力

在我國的行政體系中，中央與地方的關系呈現典型的中央主導型，地方政府權力的大小主要是由中央政府釋放的權力量決定，下級政府權力的大小在很大程度上受上級政府釋放的權力量影響。因此對于地方政府而言，相較于中央政府和上級政府，下級政府的權限是一種相對稀缺資源。

1.縱向府際關系中國家級新區(qū)的分權優(yōu)勢

在中國的政府體系中，地方政府受自身權限的限制，只能進行有限的改革。這經常導致下級政府因與上級主管部門的規(guī)定相抵觸而難以持續(xù)推動改革，或者因為缺乏上級的支持而難以推廣創(chuàng)新成果。目前中央政府構建的發(fā)展戰(zhàn)略具有明顯的現代性取向，但是地方和基層政府的戰(zhàn)略實施還處于從傳統(tǒng)向現代轉型的進程中。地方治理的現代化是中國國家治理現代化的洼地，是現代政府建構中的短板[16]。因此，地方政府的改革創(chuàng)新是中國經濟社會持續(xù)發(fā)展的重要動力。相對中央和上級政府而言，擁有更多權限的地方政府有可能在改革創(chuàng)新方面獲得成功。但是目前中央政府對地方政府的授權缺乏制度化規(guī)定，具有“相機授權”的特點，也就是中央會根據不同的時機、環(huán)境有差別地決定對地方授權的內容、程度和方式[17]。這就導致了同一級地方政府，受政策條件影響可能在權限上有較大的差異。近年來地方政府就國家級新區(qū)的建設權展開激烈的爭奪，這從側面體現了我國縱向府際權力關系對地方的影響。國家級新區(qū)的建立往往意味著中央政府和上級政府會把更多的權限讓渡給地方，使得地方政府擁有了更大的發(fā)展自主權，獲得更大的改革創(chuàng)新的空間和更有力的政治合法性保障。以浦東新區(qū)為例，2007年1月，上海市政府下發(fā)了《關于完善市區(qū)兩級管理體制，賦予浦東新區(qū)更大發(fā)展自主權的意見》，明確了凡是法律沒有限制的、屬于本市的權限，原則上下放給浦東新區(qū)政府。在規(guī)劃、財稅、土地管理、環(huán)保市容、項目審批、社會事業(yè)發(fā)展等六個方面共17 項權限上，賦予浦東新區(qū)更大的發(fā)展自主權[18](95)。

國家級新區(qū)在縱向府際關系上能夠獲得更多權力，這有利于新區(qū)增強政府制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新。“先行先試權”是國家級新區(qū)能夠進行創(chuàng)新的根本保證。中央政府往往對國家級新區(qū)賦予先行先試的權力，這種先行先試的權力也是一種探索性的提法，國家只是在宏觀領域上進行確定，在具體權限的圈定上則相對模糊。以《國務院推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》為例，根據文件的文本內容，國務院在金融、土地管理、財政稅收等領域對濱海新區(qū)的發(fā)展做出了一定的授權。以土地管理領域為例，國務院支持濱海新區(qū)開展農村集體建設用地流轉及土地收益分配以增強政府對土地供應調控能力，但是對于具體的改革內容和改革路線并沒有明確的規(guī)定。對于大國而言，國家的發(fā)展規(guī)劃和治國理念都無法給地方發(fā)展提供詳細的路徑安排，地方發(fā)展要實現政策愿景須依靠地方政府、市場主體和社會力量，因此這種先行先試權就為地方政府創(chuàng)造了更大的作為空間?！跋刃幸?guī)定權”本質上就是一種“試錯權”，擁有先行先試權意味著地方政府能夠在法律、行政法規(guī)沒有統(tǒng)一規(guī)定的空白方面，大膽進行制度和政策的創(chuàng)新與改革。

國家級新區(qū)能夠獲得優(yōu)先發(fā)展權，并不意味著國家級新區(qū)能夠按照自身意圖，完全自主地發(fā)展。國家級新區(qū)的發(fā)展權力模式呈現了嵌入式自治的特征。嵌入式自治是地方必須在國家特定的發(fā)展環(huán)境中進行自主治理，但其治理活動同時會對國家環(huán)境具有滲透性與反作用力[19]。國家級新區(qū)是由國家批復總體的發(fā)展方案，通過賦予權限，使地方在國家的整體發(fā)展框架內自主探索發(fā)展道路。國家級新區(qū)在國家整體行政框架下進行自主治理，國家發(fā)揮著積極的協調作用，使得國家級新區(qū)的發(fā)展能夠符合地區(qū)和國家的雙重利益。這種模式既能增強地方創(chuàng)新發(fā)展的動力，又能夠保證中央政府愿意持續(xù)支持國家級新區(qū)的建設，最終使得國家級新區(qū)得到權限紅利。

2.橫向府際關系中國家級新區(qū)的優(yōu)勢權限

橫向府際關系是包含政府部門間、政府間相關關系的集合概念。本文主要用這一概念指代同一層級的多個政府之間的關系。在中國的政治體系內，行政區(qū)域的級別往往體現其在國家經濟社會發(fā)展中的優(yōu)勢地位和資源可獲得程度。最典型的是在經濟社會發(fā)展中走在前列的直轄市、省會城市、計劃單列市等的行政級別均高于一般的地級市，這種較高的行政級別通常能夠轉化成地方發(fā)展的基礎性優(yōu)勢。當前國家級新區(qū)的級別也相對高于其他一般的市轄區(qū)，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)和兩江新區(qū)依托直轄市的省級行政級別，這三個新區(qū)的行政級別都已經調整至副省級。雖然其他國家級新區(qū)受所依托的主體城市行政級別的限制，在行政級別上主要是以廳局級為主，但是這些新區(qū)依然具備較高管理權限。國家級新區(qū)在行政級別上的優(yōu)勢，能夠轉化成資本、技術、人才、土地、信息等發(fā)展要素上的競爭優(yōu)勢，這些恰恰是地方發(fā)展中最為關鍵的驅動力。

更為突出的是，國家級新區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢往往表現在新區(qū)領導的“高配”現象。國家級新區(qū)領導的“高配”有幾種形式：第一類是以蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)(曾)出現的新區(qū)第一書記制，第一書記往往由省委常委兼任；第二類是新區(qū)本身因涉及不同城市的協調配合，因而由副省級領導擔任新區(qū)書記，最典型的就是天府新區(qū)和滇中新區(qū)。絕大部分新區(qū)一把手能夠進入所在城市的常委序列，甚至部分新區(qū)領導由市委書記或市長直接兼任，這就使得新區(qū)領導能夠直接參與市級、甚至省級的資源分配、發(fā)展規(guī)劃布局以及政策制定等的決策過程，從政策的落實者變成政策制定的參與者。這種在橫向政府間的權限對比中，國家級新區(qū)在領導層級的優(yōu)勢是突出的，尤其是在政治市場上對要素的競爭，國家級新區(qū)能夠向上級政府爭取更多的政策傾斜和資源支持。

(二)治理體系革新與國家級新區(qū)發(fā)展的內生動力

地方治理面臨的最大結構性因素是既有的國家治理結構與政府運行體制。從我國自上而下的行政路徑來看，地方治理的變遷來自中央治國理政方略的變遷[20]。經過30 多年的發(fā)展，以GDP 總量增長為目標、以投資和出口為主要動力、以資源配置的行政控制和經濟運行的行政干預為主要手段的政府主導型發(fā)展模式，已經形成了強大的思維定式和體制慣性。政府的資源配置功能不斷被強化，以擴大行政干預來應對經濟發(fā)展挑戰(zhàn)的思維從長期看，逆轉了政府與市場關系的演變，阻礙了市場體系的成熟和政府角色的轉型[21]。因此，治理體系的革新成為改善政府與市場、政府與社會關系的關鍵環(huán)節(jié)。而受制于既有政治體系的體制束縛和思維慣性，我國治理體系的革新又僅停留在中央層面，地方政府改革創(chuàng)新的步伐較慢。

但是，國家級新區(qū)的發(fā)展沒有歷史包袱，也沒有體制慣性。通過新區(qū)管委會的“籌建”，能夠展現出體制建設的后發(fā)優(yōu)勢，探索出更適合市場經濟發(fā)展的行政模式。從目前來看，國家級新區(qū)的治理體系主要表現出了“機構少、大部制、扁平化”的特征，其背后凸顯的是“重效率、重服務”的治理理念。國家級新區(qū)通過推進優(yōu)化行政管理架構、規(guī)范權力運行機制，極大地提升了政府管理的服務效能。通過大部制改革，壓縮行政審批步驟等做法，推進了政府職能的轉變，從而對于驅動新區(qū)發(fā)展起到了極為關鍵的作用。

國家級新區(qū)治理體系更為顯著的優(yōu)勢是具有較強的可調適性，能夠在新區(qū)建設的過程中根據地方發(fā)展的實際情況不斷調整治理架構，這也是新區(qū)發(fā)展中的一種動能優(yōu)勢。上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)經歷了多次的行政體制調整，經歷了由管委會模式到行政區(qū)模式的轉變，在治理體系的不同發(fā)展階段各部門設置與部門間關系也有所不同。從以往理論界和實務界的表述來看，當前國家級新區(qū)的體制設置是暫時的、可變的，因此新區(qū)的行政體制具備較強的“試驗性”。這種試驗性可最大限度地體現新區(qū)的行政體制往往只與一定階段的新區(qū)發(fā)展狀況相適應。在新區(qū)發(fā)展的最初階段，新區(qū)高度重視招商引資與項目建設，因此大多建立精簡的管理機制，如哈爾濱新區(qū)就將新區(qū)規(guī)劃范圍內的三個國家級開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)實行統(tǒng)一管理體制改革，開發(fā)區(qū)黨工委、管委會與行政區(qū)黨委、政府合署辦公。這種模式不一定適合國家級新區(qū)未來的治理需求，但這些在特定時期以效率為導向的制度創(chuàng)新與體制調適，能夠顯著增強行政管理體制服務區(qū)域發(fā)展的能力和水平。

四、政策疊加：國家戰(zhàn)略對國家級新區(qū)發(fā)展的統(tǒng)合推動

當前我國國家級新區(qū)的發(fā)展政策表現出極強的疊加特征，該特色的凸顯往往是因為政策對象不具有強大的內生動力，需要依靠多方面政策的傾斜和支持才能實現進一步的發(fā)展。政策疊加不能等同政策整合和政策協同，主要是指在國家級新區(qū)這一空間內承載了多重國家政策，而這些政策本身只是量上的加總。因為目前還很難證明中央政府及各其部委在批復各類功能區(qū)的過程中有結構性或者是程序性的協同機制存在。當施加在同一空間的各項政策目標差距大時，政策疊加能否產生較強的正向作用是需要政策實踐的檢驗。從中國行政治理模式來看，在地方政府圍繞區(qū)域政策而開展的競爭中，只有那些率先上升為國家戰(zhàn)略或獲得區(qū)域政策支持的區(qū)域，才能較大程度地享有政策紅利；當優(yōu)惠政策被潛在的競爭對手獲得后，相關競爭者將失去區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策所隱含的權利和利益。當一輪資格競賽由于政策的泛化而結束后，又會引起新一輪資格競賽，雖然競賽的主題和名義有所不同，但競賽的本質仍然相同[22]。也就是說，地方每贏得一項政策的支持，就意味著獲得了一定的發(fā)展權和利益。因此，政策的疊加實際上就意味著地方政府權限的擴大以及地方利益的增加。而這些地方的自主權限和利益無疑是區(qū)域發(fā)展的重要動力。

(一)國家級新區(qū)與國家改革開放空間布局的對接

一方面，改革開放以來，我國地方和中央之間形成了分權和集權的協奏。就分權而言，在市場經濟驅動下，地方在經濟社會事務的管理方面具有較大自主性，地方政府的立法權和審批權都得到擴大；但是中央政府依然集中了最多的政治資源和經濟資源，中央政府在政策和財政上對地方的支持成為其發(fā)展不可或缺的資源。因此，地方利益只有在與中央利益保持一致時才能夠得到最有利的發(fā)展機遇，而地方戰(zhàn)略也只有在服務國家重大戰(zhàn)略時，才能夠搭上國家發(fā)展的快車。國家級新區(qū)的產生恰恰是地方對接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的政治實踐。黨的十八大以來，中央先后提出并推進實施了“一帶一路”倡議，京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略。近年來，黨中央相繼將粵港澳大灣區(qū)建設與長三角一體化也相繼上升為國家戰(zhàn)略，共同構成了我國改革開放重要的空間布局。國家級新區(qū)能夠依托自身地理區(qū)位優(yōu)勢主動對接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，從而使國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的政策紅利能夠疊加在新區(qū)上發(fā)展。

另一方面，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作為我國國家治理的基礎性戰(zhàn)略，也是國家級新區(qū)得以發(fā)展的契機。國務院對新區(qū)發(fā)展的批復文件中，也通常明確國家級新區(qū)在國家重大發(fā)展戰(zhàn)略中的重要作用，詳見表1。以西咸新區(qū)為例，在《國務院關于同意設立陜西西咸新區(qū)的批復》中就寫到，“努力把西咸新區(qū)建設成為我國向西開放的重要樞紐，西部大開發(fā)的新引擎和中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例”[23]。從表2中也可以看出，國家級新區(qū)在建設過程中，在地區(qū)分布上雖有量的差異，但是也兼顧了區(qū)域間的協調發(fā)展。這樣，國家級新區(qū)的發(fā)展本身就不僅僅是一個城市新區(qū)的發(fā)展，而是區(qū)域協調發(fā)展的引擎。戰(zhàn)略定位的高度決定了國家級新區(qū)能夠在很大程度上集聚新土地、金融、科技、人才等資源，而這種資源的集聚所換來的產出成為國家級新區(qū)發(fā)展的重要推動力。

表1 國家級新區(qū)與國家改革開放空間布局對接分布①

(二)其他類型功能區(qū)與國家級新區(qū)發(fā)展的聯動效應

除國家級新區(qū)外，國家近年來先后也設立了多種類型的功能區(qū)，如自由貿易試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)等，這些功能區(qū)在發(fā)展目標上是有差異的，并且與國家級新區(qū)的發(fā)展可產生較強的聯動效應。自由貿易試驗區(qū)主要享有貿易和投資等方面的優(yōu)惠政策；自主創(chuàng)新示范區(qū)主要集中發(fā)展科技創(chuàng)新和新興產業(yè)；國家綜合配套改革試驗區(qū)主要是根據地方具體的發(fā)展情況開展政治、經濟、文化、生態(tài)全方位的改革試點。值得注意的是，無論哪種功能區(qū)，其發(fā)展戰(zhàn)略的實現都離不開行政體制的改革，因此能夠疊加更多的功能區(qū)戰(zhàn)略，意味著國家級新區(qū)在行政改革的權限范圍上有所擴大，體制機制深化改革的程度更強。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)作為國家級新區(qū)成功的范例，在建設與發(fā)展過程中，都在自身空間范圍內疊加設立了一大批戰(zhàn)略功能區(qū)，見表3。而這些戰(zhàn)略功能區(qū)對國家級新區(qū)的支撐作用也是顯著的。例如，天津濱海新區(qū)在自主創(chuàng)新示范區(qū)的各項政策支持下大膽創(chuàng)新，創(chuàng)造了“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)通票制度”，借助互聯網+政府服務，將先行政策資金兌現的財政后補貼方式改為先由第三方機構墊付、再由合作銀行兌現的方式進行，從而再造了政府資源配置的流程[1](302)。上海浦東新區(qū)則嘗試以自貿區(qū)理念改造浦東地方政府管理體制，通過陸家嘴金融城管理體制創(chuàng)新，構建“法定機構+業(yè)界共治”的新型治理機制；在自貿區(qū)探索推進建設工程招投標改革、施工圖審查制度改革、探索建立建筑領域認可人士制度等[1](195)。這些都表明，國家級新區(qū)作為一種綜合性功能區(qū)，其功能的有效發(fā)揮離不開國家其他功能區(qū)的戰(zhàn)略支持。政策疊加使得國家級新區(qū)在眾多領域擁有大膽改革與創(chuàng)新的動力，最終成為理順體制機制，建立現代化治理模式的關鍵環(huán)節(jié)，并最終成為國家級新區(qū)發(fā)展的推動力量。

不僅如此，以經濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術開發(fā)區(qū)為代表的中國開發(fā)區(qū)也成為國家級新區(qū)發(fā)展的重要動力支撐。以天津濱海新區(qū)為例，其內部包含了七個功能區(qū)，即天津經濟技術開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、濱海高新區(qū)、中新天津生態(tài)城、東疆保稅區(qū)、中心商務區(qū)和臨港經濟區(qū)。自20世紀80年代起，我國建立的開發(fā)區(qū)支撐了改革開放以來中國發(fā)展的奇跡：推進經濟體制的轉型，拉動區(qū)域產業(yè)結構的調整，探索行政體制的改革與創(chuàng)新，成了中國發(fā)展的發(fā)動機。王佳寧認為，浦東新區(qū)的各功能區(qū)事實上已經成為上海浦東新區(qū)的經濟主體。正是功能區(qū)飛速發(fā)展過程中涌現出的一系列問題，如內部競爭、基礎設施共享、“飛地”效應等，倒逼行政管理體制改革，從而推進各級政府加強新區(qū)對功能區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌[11]。值得注意的是，國家級新區(qū)并沒有取代開發(fā)區(qū)，而是有效整合了開發(fā)區(qū)的各項功能，使開發(fā)區(qū)的治理架構融入國家級新區(qū)的治理體系之中，加之國家級新區(qū)更為突出的政策和權限優(yōu)勢，既為開發(fā)區(qū)提供了持續(xù)性發(fā)展的動力，也為國家級新區(qū)的發(fā)展提供了堅實的支撐。

表2 國家級新區(qū)與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的對接分布②

表3 浦東新區(qū)與濱海新區(qū)支撐性戰(zhàn)略獲批時間③

五、國家級新區(qū)的發(fā)展機制及其反思

從國家級新區(qū)的發(fā)展經驗來看，已經形成了權力重塑和政策疊加的共同作用的發(fā)展機制。權力重塑從根本上講就是對權力尺度和權力體系的重塑，也就是對行政權限與治理體系的重塑。權限優(yōu)勢成為國家級新區(qū)匯聚發(fā)展資源以實現快速發(fā)展的助推動力，而治理體系的革新釋放了市場活力，為國家級新區(qū)的發(fā)展注入內生動力。政策疊加的機制是通過國家級新區(qū)對接國家改革開放戰(zhàn)略空間、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以自由貿易試驗區(qū)、自主示范區(qū)、高新區(qū)等功能區(qū)支撐國家級新區(qū)發(fā)展，從而產生的政策支持疊加效應成為國家級新區(qū)發(fā)展的統(tǒng)和推動力量。綜合來看，權力重塑本質上導致權威資源在府際關系中產生結構性的差異化配置，而政策疊加則通過政策資源在地域空間上的差異化配置集聚發(fā)展優(yōu)勢，兩種機制分別在府際關系的權力格局和地域分布空間格局中，塑造了國家級新區(qū)這一特殊的發(fā)展單元。依靠權力重塑與政策疊加的共同作用，國家級新區(qū)往往能夠獲得更多更大的自主探索空間，并且在土地、資源、稅收、金融等方面獲得上級政府的更大支持。

國家級新區(qū)的發(fā)展機制說明，在國家發(fā)展中通過內部權力格局和空間格局的差異化配置可以形成集聚發(fā)展動能的地方單元，這些地方單元能夠憑借多方面的資源優(yōu)勢快速發(fā)展，形成經濟發(fā)展中的亮點板塊。作為經濟增長極，也能在一定程度上釋放帶動效應，帶動區(qū)域共同發(fā)展。當然這種驅動發(fā)展的機制長期來看也會表現出較強的權力依附性、政策重疊性和發(fā)展的盲目性。在各類政策資源的疊加過程中，由于多種優(yōu)惠政策的重疊、嵌套，有可能浪費政策資源，也會進一步加劇了區(qū)域內的非均衡發(fā)展。憑借突出的權限與政策，國家級新區(qū)在發(fā)展過程中也會帶來基礎設施建設的盲目建設和不合理的規(guī)劃建設。雖然國家級新區(qū)依托權力和政策驅動獲得發(fā)展，在一定時期內能夠表現出較高的增長速度，但是相對于高質量的城市新區(qū)發(fā)展而言，必須從發(fā)展理念上進一步反思，從而對國家級新區(qū)的發(fā)展機制進行優(yōu)化調適。

(一)由權力開放市場轉向權力服務市場

依靠權力重塑，國家級新區(qū)擁有較高的權限和更符合市場化的治理體系，這些成為新區(qū)發(fā)展的首要內生動力。依靠權力權限，新區(qū)在行政管理體制改革、構建市場化營銷環(huán)境、建立資源要素集聚新機制等方面塑造了良好的經濟發(fā)展環(huán)境，這成為新區(qū)發(fā)展的基礎。這其實體現了“權力開放市場”的建設邏輯。然而，從現實情況來看，部分新區(qū)在發(fā)展過程中沒能實現經濟的健康持續(xù)發(fā)展，有一些地方還僅僅依靠基礎設施的投資帶動GDP，并沒有為市場的發(fā)育做好體制機制方面的準備。從體制上來講，這仍然是政府對微觀經濟干預過多，重權力而輕責任的表現，實際上也是政府對放權于市場的認識不足。權力開放市場強調的是權力對于經濟的塑造作用，是一種“做成”市場的觀念；而權力服務于市場則是要切實發(fā)揮市場的決定性作用，是一種“生成”市場的觀念。因此必須要從權力的推動轉變?yōu)槭袌龅耐七M，才能形成一條新區(qū)發(fā)展的可持續(xù)之路。

(二)由政策疊加轉向政策協同

政策疊加對國家級新區(qū)發(fā)展的推動作用是不可否認的。但是政策作為一種資源，一定的時期內在相同或者相關的領域并非越多越好。在“央地關系”的分析框架下，地方政府需要中央政府提供政策支持，而這種政策支持在一定的空間范圍內往往是排他性的，因此類似于各類新區(qū)、功能區(qū)的批復如果過多則會影響到政策效能的發(fā)揮。是否每一個國家級新區(qū)都需要同時承擔眾多戰(zhàn)略功能，是一個值得反思的問題。另外，同樣的政策運用在不同的地區(qū)，也可能會產生極具差別化的效果，中央對各新區(qū)發(fā)展方案的批復應當著重考慮地方的實際情況。當前來看，一些為統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展而跨城市建設的國家級新區(qū)，未來能否突破原有組織機構管理區(qū)塊間相互割裂的狀況還不得而知。從這些方面來說，政策疊加必須向政策協同轉變，使相同類型政策之間不會相互沖突，新老政策之間能夠有效銜接，不同領域政策之間能夠相互促進，最終將政策疊加的重力轉化為政策協同的合力。

(三)由“特別新區(qū)”轉向常態(tài)城區(qū)

權力與政策是驅動國家級新區(qū)發(fā)展的核心動力，然而國家級新區(qū)內部權力結構相對簡單也是新區(qū)建設初期的一種發(fā)展優(yōu)勢。國家級新區(qū)在成立之初一般由管委會承擔發(fā)展職能，管委會作為上級政府的派出機構而存在。因此在國家級新區(qū)建立的初期，往往沒有人民代表大會和政治協商會議的存在，行政權力和政府意志成為新區(qū)發(fā)展的主導力量。但是隨著國家級新區(qū)走向成熟，尤其是公民群體和社會力量的不斷壯大，社會治理和經濟治理的復雜性都會不斷提升。這實際上就提出了兩個挑戰(zhàn)：一是以經濟發(fā)展為核心功能的新區(qū)治理體系能否適應復雜的社會治理需求；社會治理所增加的行政管理任務是否會影響新區(qū)的發(fā)展速度。二是黨組織、立法機關、司法機關的建設都必然隨著新區(qū)轉向行政區(qū)而趨于完善，其制度化、法治化水平也需要不斷提升。現階段已享受到政策與權限優(yōu)勢的國家級新區(qū)，必須有預見性地思考如何在未來轉設為常態(tài)的城市區(qū)域。

(四)由經濟增長轉向全方位的高質量發(fā)展

國家級新區(qū)的發(fā)展不能僅僅將目標鎖定在經濟增長，要轉向城市發(fā)展這個更具全局意義的目標。經濟增長是個相對容易達成的目標，但是達成經濟的平穩(wěn)健康持續(xù)發(fā)展的目標卻需要克服諸多障礙。經濟發(fā)展、社會發(fā)展與政治發(fā)展相協同，經濟發(fā)展的成果才能惠及人民。當前國家級新區(qū)發(fā)展驅動力主要是單一的經濟增長，而全方位驅動城市發(fā)展的動力系統(tǒng)還未形成。國家級新區(qū)是城市新區(qū)，因此新區(qū)如何通過經濟發(fā)展做好城市的通篇文章才是關鍵。國家級新區(qū)的綜合功能在于它不僅僅是一個經濟功能區(qū)，還要探索適合現代化發(fā)展的社會治理體系。國家級新區(qū)的發(fā)展也應該逐步重視以提升城市治理品質和效能為目標,以增強公民滿意度為目的,以圍繞城市治理水平和質量進行的優(yōu)勝賽代替增長錦標賽[24]。尤其是要以人民的美好生活為目標，實現更平衡、更充分的高質量發(fā)展。

六、結語

作為承擔國家改革開放重大戰(zhàn)略的綜合功能區(qū)，國家級新區(qū)成為拉動地區(qū)快速增長的重要戰(zhàn)略空間。在權力重塑和政策疊加的雙重機制作用下，國家級新區(qū)具有了較快的發(fā)展速度。依托權力行政層級的優(yōu)勢、府際關系網絡中權限的分配以及治理體系的革新，國家級新區(qū)能夠快速集聚發(fā)展資源，拓寬發(fā)展的邊界和空間。在國家區(qū)域戰(zhàn)略的布局與其他戰(zhàn)略功能區(qū)的支撐下，國家級新區(qū)又能夠同時享受中央層面的多重優(yōu)惠與權限。權力重塑與政策疊加的雙重驅動機制，使得國家級新區(qū)成為典型的權力驅動發(fā)展的區(qū)域空間。這種發(fā)展模式既是國家趕超戰(zhàn)略、區(qū)域協調戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的制度性產物，也是大國治理中具有創(chuàng)造性的地方發(fā)展實踐。面向高質量和可持續(xù)的發(fā)展目標，亟待探尋符合新時代經濟社會需要的國家級新區(qū)發(fā)展模式，如何進一步揭示權力重塑驅動發(fā)展的實現機制，如何重新審視權力和政策驅動發(fā)展的治理成效，如何探尋政治經濟互動的微觀機制，這些問題都需要進行持續(xù)的跟蹤研究。

注釋：

① 表1所展示的國家級新區(qū)與“一帶一路”倡議、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶建設三大戰(zhàn)略的對接，是依據國家對各個國家級新區(qū)批復的總體方案文本表述制成；在三大戰(zhàn)略提出之前批復的新區(qū)則按照其所在地理空間與三大戰(zhàn)略對接的程度進行分類。粵港澳大灣區(qū)和長三角一體化國家戰(zhàn)略出現于所轄國家級新區(qū)設立之后，為便于分析，本表中僅按照地理空間的覆蓋情況列出。

② 表2所展示的國家級新區(qū)與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的對接是依據各個國家級新區(qū)的經濟地理空間分布制成，主要依據的是國家對新區(qū)的批復文本。

③ 表3根據浦東新區(qū)和濱海新區(qū)網站的信息制成。自由貿易試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等功能區(qū)的設立都有限定的空間范圍，這里僅統(tǒng)計在浦東和濱海國家級新區(qū)空間范圍內疊加的戰(zhàn)略，不代表幾種功能區(qū)輻射的地理范圍完全一致。