黃一潔

摘要 災害治理研究已形成“全過程治理”研究體系，是指對災害發(fā)生的全階段進行的預警階段、應急階段與重建階段并重研究。民族地區(qū)災害治理工作具有治理工作更艱巨、當?shù)氐钟芰Ω∪?、重建工作更困難三個現(xiàn)狀特點。以廣東連南瑤族自治縣大坪鎮(zhèn)為例，立足于“全過程治理”體系，以災害前期預警為出發(fā)點、當期治理為核心、后期處置為落腳點進行分析，構(gòu)建民族地區(qū)災害治理體系。

關(guān)鍵詞 災害治理;民族地區(qū);“全過程治理”

中圖分類號：D632.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）07–0–03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.07.067

"Whole-process Governance"” of Natural Disasters in Ethnic Township：A Case Study on Daping Township of Liannan Autonomous Country in Guangdong Province

HUANG Yi-jie （Guangdong Polytechnic Normal University Academy of Minorities， Guangzhou， Guangdong 510665）

Abstract Research on disaster management has formed a research system of "whole-process governance".Disaster management work in national regions faces the situation that the management works are more difficult， local resistance is weak， the reconstruction is more difficult. Taking Daping Town of Liannan Yao Autonomous County in Guangdong as an example， based on the "whole-process governance" system， the disaster governance system of ethnic group areas is constructed by taking early warning of disasters as the starting point， current governance as the core， and later disposal as the foothold.

Key words Disaster management; Ethnic minority areas; “Whole-process governance”

民族地區(qū)災害治理水平仍落后于整體災害治理水平，抵御災害能力仍顯薄弱，當?shù)匾驗闹仑?、返貧等問題尤為突出，需要重點關(guān)注災害治理。多樣的自然地貌環(huán)境、特色的民族文化風俗、逐漸城市化的民族地區(qū)等情況，使民族地區(qū)的災害治理更具挑戰(zhàn)。文章重點研究民族地區(qū)災害治理問題，以“全過程治理”體系探究民族地區(qū)災害預警、災害應急、災后處置這三個階段，以推動災害治理現(xiàn)代化。

1 自然災害“全過程治理”體系的提出

災害能夠?qū)θ祟惡腿祟愘囈陨娴沫h(huán)境造成破壞性影響，并有可能衍生為災難性質(zhì)的災害事物。人類社會一直未曾停止對災害的探索，不同學科的學者都對此進行了深入探索與研究，如管理學學派立足于管理路徑開展災害治理機制探究，人類學學派從文化治理角度開展災害變遷研究等。具體內(nèi)容如下：

1.1 關(guān)于災害治理管理機制的構(gòu)建

菲律賓災害治理模式是防災備災、應急害響、恢復重建三個階段并重的治理模式，是重視全過程災害風險的管理方式。印度災害治理的模式經(jīng)歷了從災后被動反應、災難救援到防災、備災和減災的主動行動過程。我國災害治理模式發(fā)展過程也經(jīng)歷了從重視災害應急治理機制到防災、減災、救災共重的機制階段，從重視“反應、恢復”階段到“縮減、預備、反應、恢復”并重，逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、立體化、合作化的防災減災體系，災害“全過程治理”體系已成型。

1.2 關(guān)于災害治理技術(shù)化治理探索

隨著大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的深入運用，自然災害的協(xié)同治理和系統(tǒng)運作研究成為災害治理的新方向。殷宇冰（2020）強調(diào)通過系統(tǒng)運作的基礎(chǔ)、黨的引領(lǐng)力、基本經(jīng)濟制度的優(yōu)越性、法律體系的建設、科技技術(shù)的多重合作運用，實現(xiàn)災害技術(shù)在防控重大災害中的優(yōu)越性，以加強防控災害科學研究[1]。災害技術(shù)化治理是災害治理系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的重要條件，是災害治理現(xiàn)代化的必要條件。

1.3 關(guān)于災害治理協(xié)同性治理的探索

李悟（2019）提出災害治理的政社合作能夠推動資源共享，實現(xiàn)共同訓練，助力技能互補，實現(xiàn)協(xié)作救援，確保有效處理[2]。邢宇宙（2017）提出通過構(gòu)建政社協(xié)同機制，搭建聯(lián)盟形成組織聯(lián)動機制，構(gòu)建多方力量，完善支持培育機制，通過參與主體之間的協(xié)同合作機制，實現(xiàn)資源、資金、人員籌集最大化，保障災害治理工作的推進[3]。

綜上所述，災害治理的研究成果呈現(xiàn)多學科、跨學科的特點，以整體性視角探究災害治理體系。因而，現(xiàn)有災害治理成果已形成災害治理“全過程治理”研究體系，是指對災害發(fā)生的全階段進行的預警階段、應急階段與重建階段并重研究。自然災害治理的“全過程治理”體系是聚集自然災害發(fā)生的全階段，立足于整體觀點，重視災害治理的災前、災中、災后并重治理模式。

2 自然災害“全過程治理”在民族地區(qū)的實現(xiàn)

相比于平原地區(qū)，民族地區(qū)災害治理工作具有治理工作更艱巨、當?shù)氐钟芰Ω∪?、重建工作更困難的特點。具體如下：

2.1 民族地區(qū)災害治理工作更艱巨

相比于平原地區(qū)，民族地區(qū)主要位于高山、陡壁之間，由于氣候條件、地質(zhì)因素等因素，受自然災害影響更嚴重，表現(xiàn)為災害發(fā)生頻率高、災害種類多。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，連南大坪鎮(zhèn)位居連南西北部，自然植被主要是山地、森林，是個半農(nóng)半林的瑤族聚居鎮(zhèn)。大坪鎮(zhèn)現(xiàn)有地質(zhì)災害隱患點6處，受地質(zhì)災害嚴重影響，由于階段性、局地性的災害性天氣而引起的崩塌、滑坡、泥石流地質(zhì)災害，主要集中于4—10月，其中5—6月是全年地質(zhì)災害最嚴重的時期，可帶來長期的災害影響，民族地區(qū)災害治理工作迫在眉睫。

2.2 民族地區(qū)災害抵御能力薄弱

在實際情況中，民族地區(qū)防災減災需要技術(shù)、資源、人才的高度支持。但在長期的民族社會治理實踐中，國家更多聚焦于民族地區(qū)貧困問題、教育問題。據(jù)調(diào)研顯示，連南瑤族自治縣的應急管理局工作難點是缺乏技術(shù)、機器支持，技術(shù)支持仍待完善;由于應急局成立時間較短，缺少相關(guān)災害治理工作經(jīng)驗，使得民族地區(qū)災害抵御能力薄弱。

2.3 民族地區(qū)災后重建工作更復雜

隨著鄉(xiāng)村振興的開展，民族地區(qū)災害治理工作陸續(xù)開展，對受災嚴重的地區(qū)進行了減災工程建設、就近搬遷與異地搬遷等工作。在實際情況中，由于民族文化、風俗、習慣的特殊性，經(jīng)常出現(xiàn)文化差異、文化不適應等現(xiàn)象。當?shù)厣鐣哂歇毺氐木裥叛鑫幕?，他們信奉當?shù)氐淖嫦任幕?，具有強烈的當?shù)匚幕J知。因此在災害發(fā)生過程中，需要重視災害文化尊重工作，減少文化沖突與文化入侵現(xiàn)象，以更好地推動災害工作。

由于民族地區(qū)災害治理的特殊性，相關(guān)部門需要更重視災害治理過程，將“全過程治理”體系運用至民族地區(qū)。以連南瑤族自治縣大坪鎮(zhèn)為例，具體剖析民族地區(qū)災害預警現(xiàn)狀、災害應急現(xiàn)狀和災后處置現(xiàn)狀，構(gòu)建民族地區(qū)自然災害韌性治理體系。

3 出發(fā)點：基于民族地區(qū)的自然災害前期預警

自然災害前期預警是災害治理的第一環(huán)節(jié)，構(gòu)建民族地區(qū)自然災害預警模式是災害治理的出發(fā)點，科技化、自動化、體系化的預警體系是災害預警體系的關(guān)鍵。

3.1 構(gòu)建民族地區(qū)預警組織體系

預警組織體系主要指日常預警工作管理機構(gòu)，主要負責統(tǒng)籌與日常管理工作。（1）貫徹縣指揮部的指示和部署，統(tǒng)籌各部門合力完成相關(guān)災害治理工作，推動災害整體性治理。（2）統(tǒng)籌村委、村小組進行日常災害點巡查工作，將預警工作落實到基層村組織，以及時、有效的監(jiān)測災害風險。大坪鎮(zhèn)針對各村成立了地質(zhì)災害風險排查制度，以村兩委為核心干部組建排查隊伍，定時進行災害點排查、登記、上報工作，實現(xiàn)災害風險及時預警，構(gòu)建基層預警“第一線”，并及時組織發(fā)布應急防治與救災信息，構(gòu)建有效的災害預警模式。

3.2 構(gòu)建當?shù)貫暮潴w系

主要包括預防措施、預報體系與預警方案。預防措施是預警體系的關(guān)鍵，主要包括災害防治年度方案、災害預警監(jiān)控系統(tǒng)與當?shù)貫暮c地圖。（1）針對以往經(jīng)驗制定當年的防治方案。提前規(guī)劃當?shù)貫暮Ψ乐未胧嵘數(shù)貫暮Φ钟芰?。?）規(guī)劃災害點地圖。各級人民政府要將當?shù)貫暮︻l發(fā)危險點、隱患點的監(jiān)測工作落實到具體單位、鎮(zhèn)長和村委會主任，并將有關(guān)當?shù)仡l發(fā)災害的災害防范措施“防災明白卡”和“避險明白卡”發(fā)放到受災害隱患點威脅的單位、住戶及責任人手中。

3.3 構(gòu)建當?shù)貫暮ξ幕w系

在民族地區(qū)災害治理中，災前預警需要重視民族地區(qū)風俗習慣。王田（2018）提出以地方性知識文化為重點的“預防機制、預警機制、消解機制”的機制，能有效將災難危害置于可控范圍[4]。大坪鎮(zhèn)作為連南瑤族聚居的地區(qū)，傳統(tǒng)瑤族文化中具有傳統(tǒng)的災害預防智慧。例如，當?shù)噩幐柚杏胸S富的關(guān)于氣候、節(jié)氣的歌曲，瑤族歌曲《十二月氣節(jié)歌》中“正月立春又雨水”“三月清明來谷雨”等歌句中暗含傳統(tǒng)瑤族文化的災害文化認知，并與天氣氣節(jié)相融合，具有特殊的民間災害預警功能。因此，災害文化體系構(gòu)建的關(guān)鍵如下：（1）針對傳統(tǒng)文化中災害知識進行改造，通過宣傳與教育對傳統(tǒng)災害文化進行創(chuàng)新式繼承;（2）將簡單的災害預防知識通過民族舞蹈、民族歌謠等方式再創(chuàng)作，通過當?shù)貍鹘y(tǒng)的傳頌方式將現(xiàn)代災害治理方式進行宣傳，普及至當?shù)厣鐣鶎由钪小?/p>

4 核心：基于民族地區(qū)的自然災害當期治理

災害治理的核心環(huán)節(jié)是災害應急環(huán)節(jié)，是災害治理水平的最直接表現(xiàn)。災害救援的效果直接影響民族地區(qū)受災地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展。黨和政府曾大力開展我國災害治理的應急管理，應急救援逐漸走向了精準化和技術(shù)化。相比于城市災害救援，民族地區(qū)災害救援存在一定的差異與不足，當?shù)仫L俗文化與現(xiàn)代社會普遍大眾生活具有較大差異，需要重視災害應急的特殊照顧、特殊保護工作。

民族地區(qū)災害治理的應急處理應從組織體系、程序啟動、現(xiàn)場處置三個方面進行規(guī)劃。具體如下：

4.1 構(gòu)建民族地區(qū)應急管理組織體系

在組織體系中，民族地區(qū)應針對當?shù)仡l發(fā)的災害構(gòu)建專門的災害管理體系，建立專項救援指揮部門，以最高指揮中心聯(lián)動當?shù)卣鱾€職能部門，實現(xiàn)有序、高效的災害治理。例如，連南瑤族自治縣針對地質(zhì)災害治理成立了地質(zhì)災害防治工作領(lǐng)導小組，并牽頭國土所、農(nóng)業(yè)辦、民政辦等相關(guān)職能部門進行聯(lián)動，實現(xiàn)在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下各司其職，密切配合，協(xié)同處理地質(zhì)應急處置工作。

4.2 制定以等級為標準的災害應急啟動規(guī)劃

建立按照災害等級為標準的災害啟動方案，通過災害等級實現(xiàn)災害治理規(guī)劃、協(xié)調(diào)工作?，F(xiàn)場處置主要指災害地的現(xiàn)場救援工作，一是需要及時劃定災害危險區(qū)，設立明顯的危險區(qū)警示標志，確定預警信號和撤離路線，組織群眾轉(zhuǎn)移避讓或采取排險防治措施;二是通過社會動員，讓相關(guān)單位參與應急處置工作，包括組織營救、傷員救治、疏散撤離和協(xié)調(diào)各級各類救援隊伍的行動等。

4.3 組織民族地區(qū)專屬救援隊伍

針對民族地區(qū)特殊文化情況，應對前往受災一線的救援隊伍進行簡單的培訓與普及，在保障受災群眾基本生命安全的同時，提升當?shù)貫拿癜踩?，在尊重與理解的同時，實現(xiàn)高效救援。例如，連南瑤族自治縣有一支應急救援隊伍，主要承擔起連南防范并化解重大安全風險、應對處置各類災害事故的重要職責，但該隊伍前身為消防隊，有更多關(guān)于森林救火的工作經(jīng)驗，缺少相關(guān)其他災害救援經(jīng)驗，因此需要對其進行重點培訓，打造當?shù)貙俚臑暮仍牎?/p>

5 落腳點：基于民族地區(qū)的自然災害后期處置

災害后期處置是災害發(fā)生后災害治理的處置與恢復，是民族地區(qū)發(fā)展的重要一環(huán)，是民族地區(qū)自然災害治理的落腳點。民族地區(qū)自然災害后期處置是指災后恢復與重建，大量民族學、社會學學者皆進行了深入的研究與分析，學者們都非常關(guān)注民族地區(qū)災害后的文化重建與恢復工作，探索民族地區(qū)災害文化的變遷。災害使傳統(tǒng)民族文化更加適應時代發(fā)展需要、更加適應滿足各族群眾文化生活的需要、更加適應參與國內(nèi)外文化競爭的需要，進一步增強了民族文化凝聚力和創(chuàng)新力。但災后重建過程中文化重構(gòu)存在一定的不足，故需要重點關(guān)注民族地區(qū)災害治理過程中的文化認同建設。

5.1 重視民族文化環(huán)境重建

如何正確解決當?shù)孛褡逦幕c民族歷史，需要重點探索與定位。在重視災后文化重建的過程中，必須重視災后社會環(huán)境的重建，注重災后經(jīng)濟與社會發(fā)展的重構(gòu)。災后重建是一次挑戰(zhàn)，如何立足于災后重建契機進行經(jīng)濟發(fā)展是關(guān)鍵，需要重視對當?shù)匚幕h(huán)境的調(diào)研與分析，結(jié)合當?shù)厝说囊暯沁M行重建與恢復，真正解讀當?shù)匚幕瘹v史，通過文化重塑輔助當?shù)孛癖娭匦陆ψ陨砦幕恼J可與認知。

5.2 持續(xù)重視災后當?shù)毓娦枨?/p>

災害是能夠?qū)Ξ數(shù)厝罕姰a(chǎn)生持續(xù)影響的事件，災害帶來的并非是簡單的環(huán)境破壞，更多的是文化沖突與情緒沖擊。由于災害的發(fā)生，當?shù)厝罕姳黄扰c熟悉的環(huán)境分離，重新適應環(huán)境，存在陌生環(huán)境下產(chǎn)生的焦慮情緒沖突與新環(huán)境下產(chǎn)生的新習慣文化沖突，故要持續(xù)關(guān)注受災群眾的需求以及當?shù)厥転娜罕姷那榫w照顧需求，幫助當?shù)厝罕娀謴驼Ｉ睢?/p>

5.3 重視災后激勵與責任追究

在突發(fā)災害應急處置結(jié)束后，需要根據(jù)專家組以及內(nèi)部工作人員資料提交災害應急調(diào)查評估報告，主要包括：災害基本災情、搶險救災情況、災害類型和規(guī)模、災害成災原因、發(fā)展趨勢、已經(jīng)采取的防范對策和措施、今后防治工作意見與建議等若干方面，并重點對當次災害治理的不足進行反思與總結(jié)。后期處理仍需要建立激勵與責任追究，對在突發(fā)災害應急處置工作中作出突出貢獻的先進集體和個人給予表彰和獎勵。

6 結(jié)語：連南大坪災害治理范式推廣

災害治理是社會治理的重要一環(huán)，民族地區(qū)災害治理是災害治理任務的攻堅任務。民族地區(qū)災害治理工作具有治理工作更艱巨、當?shù)氐钟芰Ω∪?、重建工作更困難的特點，要立足于“全過程治理”體系研究與分析，借鑒災害治理現(xiàn)有的研究成果，具體剖析民族地區(qū)災害預警、災害應急和災后處置，從管理治理、技術(shù)治理、文化治理多方面實現(xiàn)民族地區(qū)自然災害韌性治理體系構(gòu)建。

民族地區(qū)災害治理仍需繼續(xù)扎根于基層田野調(diào)查，立足于民族地區(qū)特殊性進行研究與分析，探究民族地區(qū)災害治理具體運轉(zhuǎn)機制，探索民族傳統(tǒng)文化、民族傳統(tǒng)智慧在災害治理中的具體作用，探索民族地區(qū)災害治理現(xiàn)代化的專屬路徑。

參考文獻

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責任編輯：黃艷飛