翟冬

〔內(nèi)容提要〕 告知承諾制是行政審批制度改革的關(guān)鍵措施，其能夠有效應(yīng)對建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度的混亂實踐，提高行政審批效率、降低行政審批成本，對實現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度改革具有可行性。囿于建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`的限制，告知承諾制改革在實踐中面臨著法制現(xiàn)實悖反、多元價值沖突和保障機制缺位的困境。通過漸進修法協(xié)調(diào)現(xiàn)行法制體系、限定范圍構(gòu)建多元保障機制、強化保障落實政府監(jiān)管責(zé)任的法治進路可有效應(yīng)對告知承諾制改革的實踐困境，兼而保障行政效率提高和社會公益實現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕 告知承諾制 行政審批 行政應(yīng)責(zé) 自我規(guī)制

行政審批制度改革是我國政府為解決行政審批泛濫化和擴大化而采取的改革措施，改革措施中告知承諾制改革對行政許可制度的顛覆性極強，在實踐界和理論界存在很大的爭議。有學(xué)者認(rèn)為，“告知承諾制改革”實質(zhì)上是對我國行政審批制度中不合理規(guī)定矯正而存在的妥協(xié)之道，面臨強烈的合法性危機，最終歸宿應(yīng)當(dāng)是歸于消滅;有學(xué)者認(rèn)為，“告知承諾制改革”是行政審批的契約化和自我管制改革，是合作治理理念的制度體現(xiàn)。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（以下簡稱為《實施意見》）中明確在建設(shè)領(lǐng)域?qū)τ诓糠质马椡菩懈嬷兄Z制改革措施。至此，告知承諾制已經(jīng)被明確建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度的關(guān)鍵抓手，告知承諾制改革也成為建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度改革的核心問題。但是，前述爭議和分歧成為告知承諾制改革的隱憂。為此，本文選擇建筑領(lǐng)域作為研究場域，對告知承諾制改革措施進行分析，探尋行政審批制度改革的法治進路。

一、建設(shè)領(lǐng)域行政審批告知承諾制改革的背景

（一）告知承諾制改革的發(fā)展歷程

告知承諾制首現(xiàn)于上海市浦東新區(qū)的行政審批改革試驗，以提高行政審批效率為主要目標(biāo)。告知承諾制的實施范圍最早被限定為企業(yè)設(shè)立、開業(yè)環(huán)節(jié)，隨后被擴展到部分基本建設(shè)和其他管理領(lǐng)域。告知承諾制的具體操作程序為：行政機關(guān)告知承諾制行政審批的清單、依據(jù)和內(nèi)容，申請人填寫承諾書，行政機關(guān)受理申請并作出行政審批決定，行政機關(guān)事后檢查承諾是否屬實。上海市的試點評估中，告知承諾制表現(xiàn)出了較大的制度優(yōu)勢，大大降低了行政相對人的負(fù)擔(dān)，提高了行政審批效率，被譽為審批制度改革的一個重要方向。國務(wù)院根據(jù)上海市經(jīng)驗，逐漸在全國范圍、多個領(lǐng)域開展告知承諾制改革，并發(fā)布《實施意見》作為建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度改革的重要措施。

（二）建設(shè)領(lǐng)域行政審批實踐混亂呼喚告知承諾制

建設(shè)領(lǐng)域行政審批的審批數(shù)目巨大、繁雜程度畸高、邏輯關(guān)系混亂等方面都有著很大的實踐缺陷，決定了建設(shè)領(lǐng)域亟待開展行政審批告知承諾制改革的充分條件。一是建設(shè)領(lǐng)域存在的行政審批程序數(shù)目龐大。梳理我國現(xiàn)行規(guī)定，從建設(shè)項目投資建設(shè)到竣工投入適用，共需要經(jīng)歷100多個審批環(huán)節(jié)、53個行政機關(guān)、累計2020個工作日。二是建設(shè)領(lǐng)域行政審批繁雜程度畸高。三是建設(shè)項目中行政審批存在邏輯關(guān)系混亂。典型的如可研報告和節(jié)能審查之間的邏輯關(guān)系混亂，可研報告提交時要求具備節(jié)能評估文件，但節(jié)能評估文件的測算需要在可研報告完成之后才可進行，這導(dǎo)致了二者互為前置條件的邏輯關(guān)系混亂局面。建設(shè)領(lǐng)域行政審批實踐中存在的審批數(shù)目龐大、繁雜程度畸高、邏輯關(guān)系混亂的實踐混亂局面導(dǎo)致了行政相對人守法成本的大幅攀升，也降低了行政機關(guān)的管制效率。實踐問題呼喚對行政審批制度改革，亟待解決的需求是開展告知承諾制改革的充分條件。

（三）告知承諾制改革對建設(shè)領(lǐng)域具有現(xiàn)實可行性

告知承諾制所具有的后置審查、契約治理的特性決定了其能夠充分呼應(yīng)我國建設(shè)領(lǐng)域行政審批的實踐問題。告知承諾制度創(chuàng)新性將行政審批審查內(nèi)容后置，能夠有效降低數(shù)目巨大和極度繁雜的行政審批給申請人所帶來的負(fù)擔(dān)，并且有助于理順行政審批之間的邏輯關(guān)系，有效緩解實踐混亂帶來的負(fù)面影響。告知承諾制中申請人通過向行政機關(guān)承諾滿足行政審批所需的條件，實質(zhì)上是一種管制性契約的方式。其通過契約的方式降低行政審批中的強制性，充分發(fā)揮社會自我規(guī)制的柔性管理優(yōu)勢。申請人能夠?qū)υ趯徟鷷r點延后提交審批需要的相關(guān)文件，充分發(fā)揮社會主體在規(guī)制中的積極作用。告知承諾制事中事后監(jiān)管和信用監(jiān)管的應(yīng)用能夠懲罰和震懾申請人，保障行政審批目的的達(dá)成。因此，告知承諾制能夠有效應(yīng)對行政審批制度現(xiàn)存劣勢和固有缺陷，對實現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度改革具有現(xiàn)實可行性。

二、建設(shè)領(lǐng)域行政審批告知承諾制改革的實踐困境

（一）法制現(xiàn)實悖反

作為行政先行的改革措施，告知承諾制的創(chuàng)新性和其對法制現(xiàn)實的悖反尤如一個硬幣的兩面。告知承諾制對法制現(xiàn)實的悖反表現(xiàn)在許可條件和法律后果兩個方面。一是《行政許可法》規(guī)定申請人應(yīng)提交材料和反映真實情況證明其滿足許可條件，各項設(shè)定許可的法律法規(guī)中沒有規(guī)定可以采取承諾的方式證明其滿足許可條件，告知承諾制的承諾方式事實上構(gòu)成了對這一要求的違反。二是申請人作出承諾在事后審查中被認(rèn)定為不具備相應(yīng)條件的，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定應(yīng)對許可加以撤銷，并給予行政處罰，但各地告知承諾制試點中往往會增加處罰范圍，規(guī)定其一定時間內(nèi)不得再次申請許可，并于限期內(nèi)不得再次申請許可。行政機關(guān)在告知承諾制試點中加重處罰限度和增加處罰方式來震懾申請人，防止出現(xiàn)惡意虛假承諾的行為自有其合理性，但不符合處罰法定的原則，是對現(xiàn)實法制的悖反。

（二）多元價值沖突

告知承諾制改革價值取向是提高行政效率、降低行政成本，但是行政審批價值的多元性導(dǎo)致改革中存在價值沖突。實質(zhì)上，告知承諾制改革的邏輯是將行政審批的事前審查事項通過申請人承諾的方式轉(zhuǎn)換為事后審查，不應(yīng)該存在審查強度的減弱。然而，現(xiàn)有告知承諾制度改革的具體規(guī)定中存在重效率輕管制的傾向。重效率輕管制是指在改革過程中目的取向單一限定為提高行政審批效率，忽視了對行政審批實質(zhì)目的追求。告知承諾審批中，行政機關(guān)對許可條件的把控從“應(yīng)滿足”轉(zhuǎn)化為“承諾具備”。此種模式下雖然能夠有效降低行政審批負(fù)累，提高審批效率，但是易出現(xiàn)申請人騙取審批結(jié)果的情況，加之事后審查的滯后性，是否能夠及時核實申請人的資格同樣存疑。立法設(shè)立行政審批的目的就是因應(yīng)風(fēng)險社會中社會公益保障難題，這也是行政機關(guān)實施行政審批目的之所在。建設(shè)領(lǐng)域行政審批因行業(yè)特點尤甚，一旦建設(shè)完成，即使存在違法內(nèi)容也是難以改正的。就行政效率導(dǎo)向方面可以認(rèn)可告知承諾制改革的助益，但是對保障社會公益這一行政目的同樣需要在告知承諾制中有所體現(xiàn)。因此，需要針對不同的行政審批內(nèi)容存在的多元價值，全面考量是否以及如何適用告知承諾制改革。

（三）保障措施缺位

告知承諾制改革將事前審查后移，先行根據(jù)承諾完成行政審批，保障措施的效用成為決定告知承諾制改革成功與否的關(guān)鍵。改革中采取的保障措施主要包括事后審查和信用監(jiān)管兩種。事后審查方面，行政審批中審查程序的后移并不會降低行政機關(guān)的審查壓力，甚至因為需要加強事后審查頻次和深度導(dǎo)致審查壓力的加大，但事后審查的規(guī)定付之闕如，將有很大可能出現(xiàn)事后審查缺位的情況。信用監(jiān)管方面，雖然住建部和各地在建設(shè)領(lǐng)域行政審批告知承諾制辦法中均提出要建立信用體系建設(shè)和黑名單制度等負(fù)面激勵措施，以此懲罰作出虛假承諾的申請人。但是，我國信用體系建設(shè)尚屬初級階段，監(jiān)督效果較差，實踐中爭議也較多。借用尚不完備的信用體系作為保障告知承諾制改革的手段，明顯存在疏漏，也會影響到對告知承諾制的保障。

三、建設(shè)領(lǐng)域行政審批告知承諾制改革的法治進路

（一）漸進修法以協(xié)調(diào)現(xiàn)行法制體系

告知承諾制改革所面臨的的法制現(xiàn)實悖反問題是法制演進的必然，通過漸進修法的方式實現(xiàn)法制迭代演進是解決這一問題的有效手段。如前所述，告知承諾制改革在許可條件和法律后果兩個方面存在悖反，這主要是因為設(shè)定行政審批的法律法規(guī)現(xiàn)實和改革方向沖突造成的。制定行政程序法，系統(tǒng)性地對行政審批規(guī)定進行梳理、整合、改造是解決該問題的根本方法。但這一解決方案的成本高、耗時長，說明其不是現(xiàn)行行政審批制度改革階段的最佳手段。建設(shè)領(lǐng)域中，有很多行政審批是各崗位在部門規(guī)章甚至部門規(guī)范性文件中設(shè)定的。針對告知承諾制改革的特殊需求，對相應(yīng)文件進行修訂的成本要遠(yuǎn)低于制定行政程序法，并且可以有效解決告知承諾制所面臨的法制現(xiàn)實悖反問題。同時，漸進修法的方式可以為后續(xù)法制建設(shè)提供經(jīng)驗教訓(xùn)，以最小成本實現(xiàn)行政審批制度迭代演進。因此，可對需要改革的行政審批事項設(shè)定文件進行針對性的修法，增加有關(guān)告知承諾制改革的許可條件和法律后果規(guī)定，化解告知承諾制的合法化危機。這一舉措是針對我國法制現(xiàn)實采取的階段性步驟，在試驗成熟之后需從程序法修改的角度入手，徹底實現(xiàn)我國行政審批制度的革新。

（二）限定范圍以構(gòu)建多元保障機制

告知承諾制改革是政府針對建設(shè)領(lǐng)域行政審批困境采取的一種改革措施，改革應(yīng)當(dāng)堅持行政效率和行政目的并舉共重的原則。告知承諾制改革最早在企業(yè)設(shè)立、開業(yè)許可改革中取得了很好的效果，隨后在推廣適用之后出現(xiàn)了重效率輕管制的傾向，主要表現(xiàn)為任意擴大告知承諾制適用范圍以提高行政審批效率?！秾嵤┮庖姟窞榱祟A(yù)防出現(xiàn)這一傾向，限定告知承諾制施行的范圍為“通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的審批事項”?！秾嵤┮庖姟冯m然體現(xiàn)出了多元價值平衡的理念，但是由于建設(shè)行政領(lǐng)域的特色，建設(shè)項目風(fēng)險會呈現(xiàn)鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，導(dǎo)致極易出現(xiàn)嚴(yán)重后果。以施工許可為例，申請施工許可時需要“有滿足施工需要的技術(shù)資料，施工圖設(shè)計文件已按規(guī)定審查合格”，技術(shù)資料和施工圖設(shè)計文件需要滿足嚴(yán)格的技術(shù)要求方能夠保證建設(shè)項目的質(zhì)量和安全，工程的一次性特征又決定了出錯后很難或者無法修正。因此，施工許可實施告知承諾制改革時，不應(yīng)將關(guān)鍵內(nèi)容作為承諾事項。對告知承諾制改革的適用范圍應(yīng)加以嚴(yán)格限定，對存在較大安全隱患并且難以改正、可能對第三人權(quán)益產(chǎn)生嚴(yán)重影響、涉及公共利益或者國家安全的事項，不應(yīng)當(dāng)采取告知承諾制。

（三）強化保障以落實政府監(jiān)管責(zé)任

告知承諾制改革設(shè)計中，事后審查和信用監(jiān)管是震懾申請人、保障行政審批目的實現(xiàn)的關(guān)鍵措施。對于事后審查而言，應(yīng)從組織法的角度入手，將相應(yīng)行政機關(guān)的事后審查制度化、責(zé)任化，確保審查效果。對于信用監(jiān)管而言，應(yīng)從制度的整體構(gòu)建入手，系統(tǒng)性的建立起行政審批信用體系，根據(jù)信用信息對申請人加以監(jiān)管。需要注意的是，信用體系中需要嚴(yán)格遵守行政法比例原則，禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)，不能任意擴大對申請人的處罰范圍和程度。保障措施缺位的原因是政府監(jiān)管責(zé)任的缺失，行政機關(guān)在行政審批制度改革中的去責(zé)任化是上述問題的根源所在。因此，還需要明確行政機關(guān)的監(jiān)管責(zé)任，對其所應(yīng)采取的監(jiān)管措施、程序、違反后果作出明確規(guī)定，落實監(jiān)管責(zé)任，切實保障告知承諾制改革目的的實現(xiàn)。

四、結(jié)語

告知承諾制改革是行政審批制度改革的關(guān)鍵措施，建設(shè)領(lǐng)域的告知承諾制改革能夠有效應(yīng)對既有行政審批制度的缺陷，又能實現(xiàn)行政審批制度的改革。除去建設(shè)行政領(lǐng)域的特殊性，告知承諾制改革能夠有效的運作于諸多領(lǐng)域和地區(qū)，完善我國的行政審批制度。告知承諾制改革過程中，需要通過漸進修法、限定范圍、強化保障的方式為改革成功提供基礎(chǔ)。需要注意的是，告知承諾制改革并非是單一制度改革，而是需要配合精簡審批事項、下放審批權(quán)限、合并審批事項、轉(zhuǎn)變管理方式、調(diào)整審批時序等改革舉措共同實現(xiàn)行政審批體系的迭代革新。

（作者單位：東南大學(xué)）

責(zé)任編輯：宋 爽