網(wǎng)絡化治理視閾下地方政府購買公共文化演出服務問題研究

張杭

[摘 ? ?要] 購買公共服務是各級地方政府進行公共服務供給創(chuàng)新的重要舉措。以網(wǎng)絡化治理理論作為分析工具，研究河西區(qū)政府購買公共文化演出服務的實踐，能夠滿足優(yōu)化政府購買公共服務過程的需要。從網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡運作兩個維度，對當前河西區(qū)政府購買公共文化演出服務中存在的不足進行剖析，發(fā)現(xiàn)目前尚存在政府購買行為“內(nèi)部化”、合作主體間地位不平等、多頭管理導致協(xié)調(diào)成本巨大、專業(yè)人才及監(jiān)督評價機制匱乏等問題?；诰W(wǎng)絡化治理視角，應從培育網(wǎng)絡主體間信任關系、增強服務承接組織網(wǎng)絡供給能力、構(gòu)建網(wǎng)絡協(xié)調(diào)管理平臺體系等方面進行優(yōu)化。

[關鍵詞] 網(wǎng)絡化治理;政府購買公共服務;公共文化演出服務

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 07. 079

[中圖分類號] D63 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）07- 0191- 02

1 ? ? ?緒 ? ?論

2015年5月，國務院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，對建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制，完善公共文化服務供給體系，提高公共文化服務效能做出了重要部署。政府購買公共文化服務是公共文化服務體系構(gòu)建過程中的一個重要創(chuàng)新，是未來的發(fā)展趨勢。

近幾年，天津市河西區(qū)在政府購買公共文化演出服務方面進行了有益探索。在一些重大文化演出活動及服務中，采用購買服務的方式來吸引社會力量參與，從實際操作來看已經(jīng)取得了良好的效果。但與此同時，河西區(qū)政府在購買公共文化演出服務工作中還有許多不足。作為國家公共文化服務體系示范區(qū)，河西區(qū)的發(fā)展路徑對于未來其他地區(qū)公共文化服務體系的建設具有很強的引導和示范效應。因此，本文將基于網(wǎng)絡化治理視角，為河西區(qū)政府及社會組織等各參與方提供運行模式上的優(yōu)化建議。

“網(wǎng)絡化治理”最早由戈德史密斯等人提出。具體來說，它主要包括網(wǎng)絡設計、連接的紐帶、治理型公共雇員、網(wǎng)絡的責任框架等內(nèi)容，可概括為“網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”與“網(wǎng)絡運作”兩個方面。網(wǎng)絡化治理體現(xiàn)為三個基本特征：公平正義的公共產(chǎn)品和服務目標、聯(lián)合的公共產(chǎn)品和服務方法、協(xié)調(diào)的公共產(chǎn)品和服務政策。其中，如何對不同主體進行協(xié)調(diào)與聯(lián)合是網(wǎng)絡化治理關注的重點，這也意味著公共部門與私營部門間的關系是需要著重探討的問題。

2 ? ? ?天津市河西區(qū)政府購買公共文化演出服務的成效

2016年10月25日，國家文化部正式授予河西區(qū)“國家公共文化服務體系示范區(qū)”稱號。河西區(qū)政府也提出要在“十三五”時期打造“首善文化”，到2030年全面建成天津市“首善之區(qū)”，這也符合天津市對河西區(qū)文化藝術中心的定位和空間發(fā)展戰(zhàn)略布局。目前，河西區(qū)政府向社會組織購買公共文化演出服務卓有成效。

2.1 ? 政府資金投入持續(xù)增長

示范區(qū)創(chuàng)建以來，河西區(qū)政府不斷加大公共文化建設資金投入。為了提高政府所購買的公共文化演出服務質(zhì)量，天津市財政局、文化廣播影視局每年投入約2 500萬元用于支持購買高端演出等活動。如坐落于河西區(qū)的天津文化中心相繼舉辦了包括英國皇家愛樂樂團音樂會、俄羅斯馬林斯基劇院芭蕾舞劇在內(nèi)的由政府補貼購買的71場高端演出，極大地提升了河西區(qū)公共文化服務的水平和質(zhì)量。

2.2 ? 通過購買服務打造文化品牌

河西區(qū)政府在購買公共文化演出服務過程中，通過堅持引進優(yōu)質(zhì)文化資源，打造出“西岸文化”品牌項目。近年來，河西區(qū)政府與中央民族樂團、中國東方演藝集團等國家級院團，及天津歌舞劇院等市級文化院團和場館都簽訂了一系列合作協(xié)議，并與天津國展中心有等文化企業(yè)通過場館建設、冠名活動、捐贈資金等方式展開合作，形成了多樣化的政府購買公共文化演出服務合作形式，使得“西岸文化”成為河西區(qū)具有影響力的品牌和標簽。

2.3 ? 探索政府購買服務運行新模式

河西區(qū)在引入政府購買公共文化演出服務后，也在不斷對運行機制進行探索創(chuàng)新，這集中體現(xiàn)在數(shù)字化建設上。例如，通過搭建“西岸文e”公共文化數(shù)字平臺，將公共文化演出服務以菜單的形式呈現(xiàn)給群眾。群眾可在平臺上反饋觀演需求并進行意見反饋和評價，參與制訂全年公共文化演出活動計劃，不斷提升政府購買服務的質(zhì)量和效率。

3 ? ? ?結(jié)構(gòu)與運作：河西區(qū)政府購買公共文化演出服務的問題

3.1 ? 河西區(qū)政府購買公共文化演出服務的結(jié)構(gòu)問題

3.1.1 ? 政府購買行為“內(nèi)部化”

推行政府購買公共文化演出服務之初，政府預想是通過資金來尋找具有足夠水準和豐富經(jīng)驗的社會力量，以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。然而在實際的政府購買過程中，作為承接者的服務機構(gòu)大多不是獨立于購買者之外的法人主體。據(jù)訪談了解，近兩年來為河西區(qū)政府提供文化演出服務的社會組織基本都是市級院團，包括天津歌舞劇院、天津兒童劇院等，由政府成立或受政府管轄。這種購買行為對雙方都缺乏強有力的契約關系，導致購買行為的“內(nèi)部化”。這就難以清晰地界定網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中二者之間的責任界限，保證政府購買公共服務的程序規(guī)范性和正當性。

3.1.2 ? 合作主體間地位不平等

河西區(qū)政府除了出臺了一系列政府向社會力量購買服務的管理辦法，民政局每年也會開展對社會組織的評估工作。這固然對政府購買公共服務的規(guī)范化運作具有好處，但政府的強勢占位也使得社會組織處于附庸的位置，形成了一種“政府主導、社會組織附庸”的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。二者之間的地位不平等使得社會組織沒有足夠的話語權(quán)和能力與政府進行恰當?shù)恼勁写枭蹋p向合作變成了單向合作。

3.2 ? 河西區(qū)政府購買公共文化演出服務的運作問題

3.2.1 ? 多頭管理造成網(wǎng)絡協(xié)調(diào)成本巨大

為了推進政府購買公共文化演出服務的發(fā)展，各部門先后出臺了一系列政策文件。如財政局于2014年印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務管理辦法的通知》，對政府購買服務工作的分工進行了細致的說明，涉及財政部門、文化局等大大小小將近十個部門。此外，民政局、發(fā)展改革委每年還要對所管轄的社會組織進行考核評估工作。雖然這些規(guī)定對于工作的規(guī)范有序起到了重要作用，但復合主體的參與必然會帶來權(quán)力的分散和效率的降低，使得簡單的任務也會變得復雜化。

3.2.2 ? 專業(yè)人才的缺乏導致網(wǎng)絡運作能力不足

目前大部分活躍在政府購買公共文化演出服務中的工作人員是一些長期在傳統(tǒng)政府體制下工作的公務員。他們普遍習慣了按照既有的程序進行行政命令的上傳下達，當面對類別復雜的承包商時，他們更多的是憑借感覺和經(jīng)驗來完成項目談判、篩選、管理等過程。這不僅影響了政府購買公共文化演出服務的質(zhì)量，也制約了其深層次的發(fā)展。

4 ? ? ?河西區(qū)政府購買公共文化演出服務的優(yōu)化思路

4.1 ? 完善政府購買公共文化演出服務的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)

4.1.1 ? 積極培育網(wǎng)絡主體間的信任關系

網(wǎng)絡化治理倡導各主體之間要積極培養(yǎng)信任紐帶，并認為深度的信任關系有利于保證雙方合作的互利互惠與長效持久。在政府購買服務的過程中，河西區(qū)政府往往更多的是從國家公共文化服務體系示范區(qū)建設等政治性角度思考問題，而社會組織則不可避免地會從演出的藝術性、娛樂性等角度思考問題，二者在理念上就存在相當大的差異。因此，在政府向社會組織購買服務之初，雙方就應該在公共價值觀和目標確定上達成共識。通過契約、合同等方式建立靈活有效的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，以預防可能出現(xiàn)的各種誤解、風險、利益沖突等問題。

4.1.2 ? 增強服務承接組織的網(wǎng)絡供給能力

目前，購買公共文化演出服務過程中的一大問題是符合條件的社會組織數(shù)量太少。政府可適當降低相關文化演出類社會組織的進入標準。通過放寬程序上的條條框框，給這些社會組織提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮出它們對于政府購買服務的整體性效用。相關社會組織也要進一步完善自身的機構(gòu)設置與管理規(guī)范，定期對成員開展專業(yè)化的業(yè)務能力培訓。

4.2 ? 保障政府購買公共文化演出服務的網(wǎng)絡運作

4.2.1 ? 構(gòu)建完善的網(wǎng)絡協(xié)調(diào)管理平臺體系

高昂的溝通協(xié)調(diào)成本是網(wǎng)絡化治理失敗的重要原因。區(qū)政府要從高層面進行頂層設計，通過設立一個具有足夠治理權(quán)威的辦公室或委員會，協(xié)調(diào)各局各部門開展政府購買公共文化演出服務的工作，并對所涉及的社會組織進行集中管理，減少因多頭管理而產(chǎn)生的矛盾。其次，在該綜合協(xié)調(diào)平臺下設立信息處理機構(gòu)，利用數(shù)字化設備、電子門戶等先進技術及時地收集、分類和整合各種零碎信息，并準確有效地反饋到各相關主體。

4.2.2 ? 培養(yǎng)適應網(wǎng)絡環(huán)境的治理型公共雇員

在新的網(wǎng)絡化治理模式下，政府需要從劃槳者轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲叩慕巧?，公務人員也需要相應地在工作方法和技能上進行創(chuàng)新和提高。政府需要從招聘、錄用和培訓等方面入手進行改革。例如在培訓與開發(fā)階段，可通過定期聘請專家教授進行干部培訓，幫助公務人員提升項目合作與運營能力，培養(yǎng)高質(zhì)量的治理型公共雇員，使他們能夠靈活自如地處理復雜的伙伴關系，提高網(wǎng)絡運作的能力。

4.2.3 ? 建立激勵機制提升網(wǎng)絡運作效率

激勵機制的建立能夠明確網(wǎng)絡主體的職責劃分，避免責任困境，促進積極主動的網(wǎng)絡合作。首先，河西區(qū)政府可以根據(jù)各網(wǎng)絡主體的任務分工確定好績效評估的總體框架，再根據(jù)具體的購買項目內(nèi)容細分績效評估指標。其次，在評估的具體過程中，可以引入電子問責系統(tǒng)，實時收集各主體的工作數(shù)據(jù)，根據(jù)規(guī)定時間內(nèi)提供服務的數(shù)量、觀演人數(shù)、上座率等定量指標進行客觀公正的打分計算。在評估的過程中，政府可借助網(wǎng)絡技術定期共享階段性評估結(jié)果，各服務供應商也能互相看到彼此的評估成績，從而激發(fā)供應商的競爭意識，不斷提升優(yōu)化服務質(zhì)量。

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