檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)制約機制研究

【摘 要】 2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案》的公布和《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺，我國產(chǎn)生了一個新的國家機關(guān)——國家監(jiān)察委員會及地方各級監(jiān)察委員會，國家反腐敗工作又上了一個新的臺階，具有里程碑意義。監(jiān)察委員會擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置三把利劍，權(quán)力封閉且剛性，誰來有效監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)，是深化國家監(jiān)察體制改革過程中亟需解決的問題。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院，如何構(gòu)建對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、制約機制，是自身職責(zé)所在，同時也是中國特色社會主義法治建設(shè)的內(nèi)在要求。本文先對檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)進行屬性定位，進而分析檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)行制約機制，最后提出完善的建議。

【關(guān)鍵詞】 檢察權(quán);監(jiān)察權(quán);制約;完善建議

監(jiān)察委員會手握重權(quán)，其權(quán)力必須受到羈束。根據(jù)《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定，人大監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督、司法監(jiān)督都是對監(jiān)察權(quán)的制約方式，在實際運作過程中，人大監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督都很難起到及時、有效的監(jiān)督，只有司法監(jiān)督，特別是檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，這才是可操作、有效的監(jiān)督方式。

一、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的法律屬性

（一）檢察權(quán)法律屬性。檢察權(quán)并非自古就有，而是政治文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，

在中國，檢察制度是在清末從大陸法系國家引進，經(jīng)歷民國時期、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命時期、新中國時期不斷發(fā)展起來的。

根據(jù)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)今檢察權(quán)主要有監(jiān)督權(quán)、司法解釋權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)、部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)、民事行政公益訴訟權(quán)。由于我國檢察權(quán)具有多項職能，所以怎么界定其法律屬性，在當(dāng)今學(xué)術(shù)界未形成統(tǒng)一的觀點，主流觀點主要有司法權(quán)說、行政權(quán)說、“雙屬權(quán)”說、法律監(jiān)督權(quán)說。司法權(quán)說認(rèn)為“檢察機關(guān)對偵查機關(guān)移送或自行偵查的案件依法裁量，決定是否提起公訴，當(dāng)不予起訴時，裁量具有終局性的特點，與法官適用法律相比，具有高度的同質(zhì)性?！盵1]行政權(quán)說認(rèn)為檢察機關(guān)有部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，且檢察院上下級是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制具有相似性?！半p屬權(quán)說”則綜合了行政權(quán)說和司法權(quán)說的觀點，認(rèn)為檢察權(quán)同時具備行政權(quán)和司法權(quán)的屬性。法律監(jiān)督權(quán)說主要是依據(jù)我國《憲法》的規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”筆者傾向于第四種觀點，因為《憲法》中明確規(guī)定檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，批準(zhǔn)和決定逮捕、是否提起公訴、對公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、法院的行為的監(jiān)督等職權(quán)都具有典型的法律監(jiān)督屬性。

（二）監(jiān)察權(quán)的法律屬性。監(jiān)察權(quán)是我國在反腐過程中創(chuàng)設(shè)的一項新的國家權(quán)力，在2018年3月11日，《中華人民共和國憲法修正案》正式把監(jiān)察委員會寫入憲法第三章第七節(jié)，根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)，行使國家監(jiān)察職能，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。監(jiān)察權(quán)是一項新的權(quán)力，對其性質(zhì)的認(rèn)定也破有爭議。監(jiān)察機關(guān)擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置三個方面的職權(quán)，調(diào)查權(quán)又包含12項調(diào)查措施，這些職權(quán)或措施既有行政色彩，也有司法和監(jiān)督色彩，所以不能把他簡單歸為行政權(quán)或司法權(quán)或監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察權(quán)是《憲法》賦予的一項新的、獨立的權(quán)利，與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、相互制約，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)就是獨立的監(jiān)察權(quán)，因其與紀(jì)檢合署辦公，同時又具有強烈的政治性。

二、檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)行制約機制

監(jiān)察委員會成立以后，檢察機關(guān)原有的職務(wù)犯罪的偵查、職務(wù)犯罪預(yù)防等職能轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察權(quán)強力且封閉，缺乏制約、監(jiān)督機制必將導(dǎo)致權(quán)力膨脹，這必須引起高度重視。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，與監(jiān)察機關(guān)相互配合、相互制約，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是可行的，現(xiàn)今檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的制約主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）審查職務(wù)犯罪案件材料。監(jiān)察委員會成立以后，檢察院把職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察機關(guān)，根據(jù)新修改的《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，檢察院僅保留了對司法工作人員涉及的14個罪名的偵查權(quán)，并且這14個罪名可由檢察機關(guān)偵查也可由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查。監(jiān)察機關(guān)在對職務(wù)犯罪案件調(diào)查后，認(rèn)為犯罪事實清楚，將相關(guān)材料移送人民檢察院，這時，人民檢察院需對犯罪的主要事實進行實質(zhì)審查，比如是否有犯罪事實、是不是只違法不構(gòu)成犯罪、情節(jié)是否清楚、危害后果是否明確、罪名是否相符、有無遺漏其他罪名、證據(jù)是否合法等等。其中對證據(jù)的審查是重點，證據(jù)要符合法律規(guī)定的八類法定形式，具備三要素即客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性，排除不合法和不能補正的證據(jù)。

（二）決定采取何種強制措施。根據(jù)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)移送已經(jīng)采取留置措施的職務(wù)犯罪案件給檢察機關(guān)后，檢察機關(guān)應(yīng)先行拘留，在10日內(nèi)（特殊情況下，最長為14日）視情況采取逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住中的一種或不采取強制措施。

（三）移交涉案財物、審查沒收違法所得建議

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法犯罪中取得的涉案財物，應(yīng)隨案移交給檢察機關(guān)。根據(jù)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件中，被調(diào)查人在通緝一年后不能到案或死亡的，監(jiān)察機關(guān)可向人民檢察院提出沒收違法所得的建議，請人民檢察院向法院提出申請，這體現(xiàn)了黨和國家反腐的決心，能更好的保護國家財產(chǎn)，但同時，財產(chǎn)權(quán)是公民神圣不可侵犯的權(quán)利，非經(jīng)法院審判，被調(diào)查人是否有罪尚不能確定，檢察機關(guān)保留沒收違法所得的提請權(quán)，在一定程度上能起到平衡打擊職務(wù)犯罪和保護公民合法權(quán)益的沖突。

（四）決定退回補充調(diào)查或自行補充偵查

監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件，檢察院經(jīng)審查后，認(rèn)為需要補充調(diào)查的，可退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，認(rèn)為由自己偵查比較妥當(dāng)?shù)囊部勺孕袀刹?，補充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)調(diào)查完結(jié)，調(diào)查以二次為限。檢察院持有一定程度的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，對監(jiān)察機關(guān)能起到一定程度的監(jiān)督、制約作用。

（五）作出不起訴決定

“不起訴是指檢察機關(guān)對不符合起訴條件，無起訴必要的案件依法作出不交付審判而終止訴訟程序的處分決定?！盵1]檢察機關(guān)手持職務(wù)犯罪的提起公訴權(quán)，在現(xiàn)行的檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)的制約機制中，無疑這是最強有力的制約，檢察機關(guān)要謹(jǐn)慎使用這項權(quán)利，要在反腐和保護當(dāng)事人合法權(quán)益中找到平衡點，不可偏廢。

三、檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)制約機制完善建議

基于以上檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)制約機制的現(xiàn)行考察，我們不難得出，目前，檢察權(quán)存在缺乏對監(jiān)察權(quán)的事前和事中制約機制、檢察權(quán)監(jiān)督被動等困境，可通過以下途徑完善制約機制：

（一）檢察機關(guān)提前介入。在監(jiān)察機關(guān)移交案件給檢察院之前的核實問題線索、立案

與撤案、調(diào)查措施的采用等都是由監(jiān)察機關(guān)獨立行使，完全由自己進行把握?！秶冶O(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》賦予檢察機關(guān)提前介入的權(quán)力，但前提是進入審理階段后的“重大、疑難、復(fù)雜”案件，且需監(jiān)察機關(guān)書面商請檢察院派人介入，所以主動性依然掌握在監(jiān)察機關(guān)手中。應(yīng)考慮出臺相關(guān)法律法規(guī)賦予檢查機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件的主動權(quán)。

（二）建立檢察機關(guān)對互涉案件管轄的制約機制

《監(jiān)察法》中規(guī)定，被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，同時又涉嫌其他違法犯罪的，一般由監(jiān)察機關(guān)主調(diào)查，這體現(xiàn)了黨和國家反腐的力度和決心，但同時也存在一些問題，比如說，由于監(jiān)察機關(guān)成立不久，既要調(diào)查職務(wù)犯罪案件又要同時調(diào)查非職務(wù)犯罪案，這對技術(shù)要求、調(diào)查能力等方面要求較高，有可能導(dǎo)致該類案件得不到充分調(diào)查。建議以“主罪為主”作為該類案件的處理原則，公安機關(guān)管轄范圍得以拓寬，這樣就間接帶動了檢察院對案件的制約。

（三）建議對被調(diào)查人全程錄音錄像并隨案移交檢察機關(guān)

根據(jù)《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在采取詢問、搜查等調(diào)查措施時才需要進行錄音錄像，而且錄音錄像僅“留存?zhèn)浒浮?，不隨案移送。留置措施是一項很嚴(yán)厲的調(diào)查措施，且留置場所由監(jiān)察機關(guān)確定，很有可能造成對人身權(quán)的侵犯，所以，建議在留置期間對被調(diào)查人全程錄音錄像，并隨案件材料一起移交給檢察機關(guān)，這樣有助于保護被調(diào)查人的合法權(quán)益，檢察機關(guān)也能更加客觀、全面審查案卷材料。

監(jiān)察委員會是具有中國特色社會主義的反腐敗專門機構(gòu)，成立以來工作成效顯著。我國正處于全面深化監(jiān)察體制改革的重要階段，由于監(jiān)察權(quán)封閉、剛性、獨立，必須要受到一定程度的制約和監(jiān)督，才能保證監(jiān)察權(quán)的合法、有效行使，目前，檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)有一定的制約，但明顯單薄而無力，可考慮出臺或修改相關(guān)法律法規(guī)賦予檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的實質(zhì)監(jiān)督權(quán)。

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作者簡介：王衛(wèi)（1986—），男，漢族，貴州省畢節(jié)人，法學(xué)碩士，中共畢節(jié)市委黨校法學(xué)教研部教師，研究方向：比較法學(xué)、現(xiàn)代法理學(xué)。