地方政府債務風險的現(xiàn)狀、成因和化解對策分析

江佳慧 余安妮

摘 要：目前我國地方政府債務呈現(xiàn)顯性債務風險總體可控、隱性債務潛在風險較大，各地區(qū)地方政府債務風險分布不均衡，西部地區(qū)債務風險明顯高于東部和中部地區(qū)，西部和東北地區(qū)地方政府財政創(chuàng)收能力弱，對中央轉移支付和稅收返還依賴程度高的特點。針對目前這一特定現(xiàn)狀，從地方政府債務風險的成因進行分析并提出相關對策。

關鍵詞：地方政府債務風險;顯性債務風險;隱性債務風險

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.049

1 我國地方政府債務風險的現(xiàn)狀

1.1 地方政府顯性債務風險總體可控，債務率在合理范圍內且低于其他國家

根據(jù)財政部2018年財政決算報告披露的相關數(shù)據(jù)可知，截至2018年底，我國地方政府債務余額為18.46萬億，整體規(guī)?？刂圃谌珖舜笈鷾实膫鶆障揞~21萬億以內。其中，一般債務余額和專項債務余額分別為11.05萬億和7.41萬億，兩者均低于一般債務限額12.38萬億和專項債務限額8.62萬億。

2018年我國地方政府債務率（地方政府債務余額/綜合財力）和政府負債率（地方政府債務余額/GDP）均低于國際通行的警戒線，且低于其他國家。其中，地方政府債務率為76.6%，低于國際通行100%-120%的警戒線;地方政府負債率為20.5%，加上中央政府債務余額14.96萬億，全國政府負債率為37%，低于美國（120%）、日本（238%）和印度（68.7%）等發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體。

1.2 地方政府隱性債務規(guī)模龐大

1994年的分稅制改革明確劃分了中央和地方政府財政收入如何進行分配，但是對于各自應承擔的事權卻未進行明確規(guī)定?，F(xiàn)實情況中地方政府往往承擔了許多的基礎公共服務職能，比如基礎教育、醫(yī)療保健和社會保障，中央的財政撥款無法滿足實際的支出，因此地方政府需要自籌資金來解決。然而，我國1995年開始實施的新預算法明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券，同時對地方政府債務余額實行限額管理。此外，《貸款通則》和《擔保法》的相關規(guī)定也限制了地方政府直接向商業(yè)銀行貸款和為貸款提供擔保。由于地方政府財權和事權不相匹配，地方政府往往避開監(jiān)管，采用各種方式間接隱蔽舉債，如國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還;政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等過程中約定回購投資本金或承諾保底收益;通過搭建地方政府融資平臺進行融資。這些舉債的方式和手段形成了龐大的地方政府隱性債務。關于隱性債務的規(guī)模，許多機構和學者進行了測算。其中，IMF估計我國2016年底的隱性債務規(guī)模約為19.1萬億元;標普發(fā)表的全球評級報告估計，截至2018年10月，我國地方政府隱性債務規(guī)模已經(jīng)高達4.34-5.78萬億美元。

1.3 地方政府債務風險各地區(qū)分布不均衡，西部地區(qū)債務風險較高

首先，債務規(guī)模，以地方政府債務余額來衡量。從各省份來看，2018年末我國地方政府性債務余額排名前五的省份依次為江蘇、浙江、山東、廣東和四川，債務余額分別為13286、11435、10794、9958、9299億元。從各地區(qū)來看，東部地區(qū)地方發(fā)展水平較高的省份其債務規(guī)模也較大;經(jīng)濟發(fā)展水平中等的中部地區(qū)省份，債務規(guī)模相對較低;經(jīng)濟發(fā)展水平較低的西部地區(qū)省份，債務規(guī)模卻非常高。

其次，負債率指標，以地方政府性債務余額與GDP之比來衡量。2018年末負債率排名前五的省份依次為青海（61.53%）、貴州（59.77%）、海南（40.18%）、云南（39.93%）和內蒙古（37.92%），大多為西部地區(qū)不發(fā)達省份。除青海省超出警戒線1.53個百分點以外，其余各省市仍在安全線60%以內。

最后，債務率指標，以地方政府債務余額與綜合財力之比來衡量，其中一般公共預算收入、中央轉移支付和稅收返還、政府性基金收入三者之和等于地方政府綜合財力。目前有7個?。ㄗ灾螀^(qū)）的債務率超過了國際警戒線，分別是貴州（148.9%）、遼寧（143.1%）、內蒙古（129.8%）、云南（109.5%）、安徽（108.9%）、天津（108.4%）和湖南（101.5%），同時青海和海南的債務率向100%逼近，分別為99.7%、98.8%。這些省份（自治區(qū)）大多為中西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，缺乏新的經(jīng)濟增長點，財政收入來源有限，債務風險較高。整體來看，西部地區(qū)省份債務率高于東中部地區(qū)。隨著西部地區(qū)各省（自治區(qū)）債務率水平的升高，其未來的舉債空間將逐步縮小。

1.4 西部和東北地區(qū)地方政府財政創(chuàng)收能力弱，對中央轉移支付和稅收返還依賴程度高

地方政府的收入主要由一般公共預算收入、中央對地方的轉移支付和稅收返還和政府性基金收入構成。由于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，一般公共預算收入占比較低，其財政收入很大程度上依賴來自中央的轉移支付。其中，西藏、青海、甘肅、新疆、寧夏的一般公共預算收入占比分別為11.23%、15.43%、23.1%、29.64%、31.15%，中央轉移支付和稅收返還占比分別為84.43%、69.58%、66.32%、58.48%、60.35%。此外，東北地區(qū)的黑龍江、吉林的中央轉移支付和稅收返還占比也超過了50%，分別為65.21%、54.15%。而東部地區(qū)政府的財政收入結構，以一般公共預算收入為主，政府性基金收入占比也較高，如浙江（46.14%）、山東（44.76%）、江蘇（44.13%）。

2 我國地方政府債務風險的成因分析

2.1 事權與財權責任劃分問題

近年來地方政府為不斷增加城市吸引力，提升城市競爭力，通過改善投資環(huán)境、加大基礎設施建設等方式進行經(jīng)濟建設和招商引資。而所產(chǎn)生的大量的資金需求，與地方的財政實力不相匹配。而同時地方政府與中央之間事權與財權的責任劃分不明確，地方和中央的共同事權范圍互相涵蓋，而在分稅制改革后財權不斷向中央靠攏。盡管近年來財政投入不斷增加，但事權與財權的不協(xié)調導致地方財政仍存在嚴重收支不平衡問題，因此地方政府不得不擴大地方政府性債務規(guī)模，以滿足不斷增長的資金需求。

2.2 部分地方政府盲目舉債

在我國現(xiàn)行的政府考察機制中，地方經(jīng)濟發(fā)展水平作為一項重要的考察指標，為促進經(jīng)濟發(fā)展提速，部分地方政府存在高估地方財政能力的情況，造成過渡舉債。同時一些地方政府追求“面子工程”，而忽略了債務本身的金融風險和市場風險，使得地方政府債務風險不斷增加。同時部分地方政府也并未正確認識到適應地方經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)舉債規(guī)模，其盲目進行擴大投資的行為，給地方政府帶來巨大的財政隱患。隨著地方政府性債務規(guī)模的不斷累積擴大，過快的增長速度使得地方政府負擔沉重，從而產(chǎn)生地方政府性債務風險。

2.3 地方政府投融資監(jiān)管不當

地方政府為籌措資金而創(chuàng)辦各類投融資平臺，但對其后續(xù)資金運用的監(jiān)管不當導致了地方政府性債務的低資金使用率和嚴重期限錯配問題。而對于具有政府背景的投資項目，監(jiān)管和審查都較為寬松，導致地方政府性債務問題加劇。且地方政府融資渠道仍較為單一，且投資人結構仍以商業(yè)銀行持有為主，交易型投資者所占比例仍相對較低。

2.4 缺乏風險預警機制

現(xiàn)行的地方政府債務管理中明顯缺乏風險預警機制，地方政府也并未設立專門的監(jiān)管機構對地方債務進行管理和監(jiān)督。對于地方債務的舉債規(guī)模和用途缺乏社會公眾的監(jiān)督，而舉債規(guī)模和對應的風險也并未設定嚴格規(guī)范的預警機制。一旦部分政府出現(xiàn)過度舉債，由于缺乏風險預警，容易導致惡性循環(huán)，地方政府財政隱患陡增，加大了地方政府性債務風險。

3 如何有效防范和化解地方政府債務風險

3.1 健全地方政府債務信息披露機制，嚴控隱性債務規(guī)模擴大

目前各級地方政府僅僅披露了地方政府債券的發(fā)行情況、一般債券和專項債券的余額和限額等信息，隱性債務的相關數(shù)據(jù)仍舊尚未披露，這也引發(fā)了社會各界對我國地方政府性債務規(guī)模的猜測。為了防止地方政府隱性債務規(guī)模擴大，地方政府應健全地方政府債務信息披露機制，中央可出臺相關政策讓各級地方政府審計部門對隱性債務開展聯(lián)合審計，定期及時更新相關數(shù)據(jù)和信息。

3.2 將部分事權上移，減輕地方政府財政支出壓力

地方政府債務規(guī)模不斷擴大的根本原因在于地方政府承擔事權過多，財權卻有限。1994年的分稅制改革明確了中央和地方的財政收入分配機制，然而對于職能劃分卻并不清晰。由于上級政府在于下級政府事權劃分中處于主導地位，這使得上級政府往往把本應承擔的責任轉移給下級政府，下級政府負擔增加，在教育、社會保障、醫(yī)療等領域尤其明顯。為了實現(xiàn)對地方政府性債務風險“標本兼治”，將部分事權上移中央，或者對于財政支出壓力大的公共基礎設施領域采取PPP等創(chuàng)新模式引入社會資本共建。

3.3 弱化GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標考核，地方政府樹立正確的政績觀

在GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標的考核壓力下，地方政府為了能夠交上一份“滿意的答卷”，往往盲目投資建設造成過度負債。為了能夠有效防范和化解地方政府債務風險，應該轉變以往以經(jīng)濟發(fā)展指標為主的考核機制，將地方政府資產(chǎn)負債率等指標納入考核體系中，積極引導地方政府由經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟建設向公共管理和公共服務職能轉變。

3.4 加快推動地方融資平臺轉型

當前我國地方政府債務風險中突出的是隱性債務所帶來的風險，通過地方融資平臺以發(fā)行城投債、向銀行貸款等方式所舉借的債務是其重要組成部分。雖然我國新預算法和2014年出臺的43號文剝離了融資平臺為地方政府融資舉債的職能，但其以往所舉借的債務大多為依靠政府信用和國有土地進行融資形成的債務，為有效防范和化解地方政府債務風險，必須加快推動地方融資平臺轉型。地方融資平臺轉型的可行性路徑有：（1）對于在基礎設施和公共服務領域具有經(jīng)驗、規(guī)模和資質優(yōu)勢，且主業(yè)集中在高速公路、橋梁、污水處理等有客觀現(xiàn)金收入的企業(yè)，可以向商業(yè)類國企轉型;（2）對于在項目本身沒有收益或收益難以覆蓋成本領域，比如市政道路、水務、公共交通等方面，可以整合當?shù)叵嚓P產(chǎn)業(yè)鏈上的地方融資平臺，組建成大型的公益性集團;（3）在當?shù)啬硞€大型城投公司的基礎上，并入其他業(yè)務類型的企業(yè)，組建成業(yè)務多元化的集團，盡量發(fā)揮出協(xié)同效應。

3.5 建立健全的監(jiān)管體系和風險預警機制

一是建立嚴格的審查監(jiān)管體系，對于地方政府舉債的規(guī)模和用途進行科學嚴謹?shù)姆治觯晟剖虑?、事中以及事后的調查工作，做到全流程的審慎監(jiān)管;二是建立明確追責體系，無論是對審查人員、融資平臺還是對第三方，應該建立責任到人的追責體系，提升監(jiān)管的效率;三是建立完善的風險預警機制，通過專業(yè)團隊設立科學的風險指標和預警體系，對地方政府債券風險進行追蹤監(jiān)管，幫助政府指定解決方案。

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