“水平社會”條件下我國民族政策的調(diào)適

摘要：隨著市場經(jīng)濟體制的建立、城市化的不斷推進，我國已經(jīng)進入了“水平社會”?！八缴鐣笔且环N人口、階層、信息流動較快、變化較多的社會，也是一種更加注重平等和社會參與的社會。而我國的民族政策主要還是一種給予權(quán)利和優(yōu)惠的垂直型政策，它不能適應“水平社會”發(fā)展的趨勢。今后，需要將垂直型民族政策逐漸調(diào)整為水平型民族政策，加強少數(shù)民族成員的社會參與意識和能力，從而使他們不僅能從形式上得到法定權(quán)益，更能在事實上獲得這些權(quán)益，擺脫弱勢群體地位。

關(guān)鍵詞：民族政策;水平社會;垂直社會;社會參與;能力平等

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目“歐洲少數(shù)群體權(quán)利保護的焦點問題研究”（項目編號：19FMZB013）

中圖分類號：D60 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）02-0072-07

改革開放以來，尤其是實行社會主義市場經(jīng)濟以來，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，其中一個未引起充分關(guān)注和研究的變化是，中國社會已從傳統(tǒng)的“垂直社會”（vertical society）轉(zhuǎn)型為當前的“水平社會”（horizontal society）。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“垂直社會”的政策觀念，順應“水平社會”的特點和要求制定社會、經(jīng)濟、文化政策，顯得越來越重要和緊迫。與此相應，我國長期實行的垂直型民族政策也應該逐漸調(diào)整為水平型民族政策。

一、“水平社會”的內(nèi)涵及特點

1999年，美國著名法學家、社會學家勞倫斯·弗里德曼（Lawrence M. Friedman）提出了著名的“水平社會”概念。他認為，“水平社會”是指一種社會結(jié)構(gòu)，在這種社會結(jié)構(gòu)中，不同的人（例如不同性別、族群、民族）之間的各種關(guān)系處于一種相似與平等的狀態(tài)之下。這種社會結(jié)構(gòu)與“垂直社會”，即一種建立在家庭、親緣擴展、權(quán)力關(guān)系（例如主仆關(guān)系、地主與佃農(nóng)的關(guān)系、牧師與信徒的關(guān)系）基礎上的社會結(jié)構(gòu)截然不同。① 勞倫斯·弗里德曼認為，傳統(tǒng)社會是“垂直社會”，而當代社會屬于“水平社會”。傳統(tǒng)社會的垂直性特征主要體現(xiàn)在以下方面：第一，權(quán)力及其影響從上到下，并具有明顯的分界，例如從上層到下層、從精英到大眾、從父母到孩子、從男人到女人、從長者到青年、從牧師到信徒、從國王到臣仆。第二，一個人在整個社會秩序中的地位由其偶然性的出身或世襲身份所決定，或者取決于其處在生命中的哪個階段。第三，整個社會缺乏流動性，一個人處于社會的哪個層級基本上是固定的，甚至是終生無法改變的。第四，一個人的權(quán)利和義務僅僅取決于其年齡或者社會地位。

當然，在當代社會，傳統(tǒng)社會的垂直性特征并沒有全部消失，如父母、政府仍然具有很大的影響力，年齡、性別等因素帶來的差別仍然明顯。但是，當代社會已經(jīng)明顯屬于“水平社會”，它呈現(xiàn)出更多的水平性特征：身份、權(quán)力、影響、權(quán)威更平等地分布在不同人群之中;“垂直社會”中的權(quán)威受到削弱或喪失其控制力，例如父母基本喪失了對子女婚姻和人生的操控權(quán);人口和階層流動更為自由和頻繁，雖然階層仍然存在，但階層是流動的、可跨越的;個人獲得了更多的自主權(quán)和選擇權(quán)。②

當代的“水平社會”是如何形成的呢？勞倫斯·弗里德曼認為，這主要源于信息技術(shù)和交通技術(shù)的發(fā)達。信息技術(shù)使媒體變得多樣化，尤其是現(xiàn)代可視媒體和網(wǎng)絡大大拉近了“垂直社會”中精英與民眾的距離，使社會精英變得平民化，而交通技術(shù)和交通網(wǎng)絡的日益發(fā)達，使人口、信息的流動性大大加強。這些都極大地改變了傳統(tǒng)社會的生活方式和交往方式，縮短了人與人之間的距離，從而推動了“水平社會”的形成。

“水平社會”會不會消弭民族與民族之間的差異呢？勞倫斯·弗里德曼指出，“水平社會”雖然會減少民族與民族之間的一些差異，但各個民族的身份認同卻反而得以擴展和加強了。由于“水平社會”中交通、通訊技術(shù)的發(fā)達，人們可以通過各種渠道擴展交往、接觸，動員和組織互不相識的個體，使過去在“垂直社會”中小范圍的民族認同擴展到更大范圍的民族認同。

需要注意的是，勞倫斯·弗里德曼談論更多的是“水平社會”的優(yōu)勢，卻很少注意到“水平社會”也隱藏著一些挑戰(zhàn)和風險，尤其是當國家和社會整體上未作出適當調(diào)整和回應的時候，“水平社會”的迅速到來可能會使處于“垂直社會”上端和下端的群體都產(chǎn)生不適，而社會結(jié)構(gòu)的急劇變革也可能帶來一些不穩(wěn)定因素。例如，隨著“水平社會”民族認同的擴展和深化，人口流動和不同民族群體互動的頻繁化，民族之間的沖突很可能呈現(xiàn)上升的趨勢。美國著名政治學家馬歇爾（Monty G. Marshall）的研究表明，二戰(zhàn)結(jié)束至21世紀初，族群沖突占人類沖突的比例在不斷上升，從1953年的15%左右上升為2005年的近60%，而且族群沖突的規(guī)模也在不斷擴大。③ 不過幸運的是，只要政策適當，大多數(shù)社會中，民族差異并不會導致暴力沖突或者“文明沖突”，而能維持多族群和諧共存。④ 只有在不同群體的文化差異恰好與經(jīng)濟、政治方面的地位差異重疊，即出現(xiàn)了不同群體的“水平性不平等”（horizontal inequalities）時，才會引發(fā)深刻仇恨并導致暴力沖突。⑤

二、中國已進入“水平社會”

隨著改革開放政策的實行和市場經(jīng)濟體制的確立，以及近年來廣泛深入的反腐行動的開展，我國已明顯呈現(xiàn)出“水平社會”的特征：社會流動加速;個體意識得到激發(fā)，個人的平等權(quán)利獲得巨大發(fā)展;個體在市場經(jīng)濟中的獨立性、選擇性大大加強;官本位思想受到巨大沖擊。尤其是從以下方面看，我國已經(jīng)進入了“水平社會”。

（一）社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立

1978年，黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。此后，我國開始了逐步放開市場、發(fā)展商品經(jīng)濟的改革。1992年鄧小平南巡講話提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。到2010年，我國社會主義市場經(jīng)濟體制基本建立。市場經(jīng)濟體制的確立，使市場成為了資源配置的決定性手段，各種資源和生產(chǎn)要素的流動性大大加強。在法律許可范圍內(nèi)，每個個人、企業(yè)、組織都可以決定自己在市場中的行為，其自主性和獨立性大大加強了。為了更好地實行社會主義市場經(jīng)濟，加快推進生產(chǎn)要素市場化配置，我國出臺、完善了一系列法律和制度，例如公司法、物權(quán)法、反壟斷法、價格法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、環(huán)境噪聲污染防治法、水污染防治法、食品安全法、市場準入負面清單制度等，通過這些法律和制度確保在社會主義市場經(jīng)濟中每個參與主體主要是一種平等競爭的關(guān)系，每個市場主體享有各自的權(quán)利，也有各自的責任，而且責權(quán)相當，這極大地改變了“垂直社會”中上端和下端責權(quán)不對等的狀況。2017年，習近平在黨的十九大報告中提出要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰?？梢灶A見，今后我國社會主義市場經(jīng)濟體制將進一步完善，市場將發(fā)揮更大的作用，“水平社會”的特征將進一步凸顯，漢族和各少數(shù)民族將在市場經(jīng)濟體制下成為完全平等的主體。但需要注意的是，市場經(jīng)濟體制下的平等實際上建立在每個地區(qū)、每個人的起點、發(fā)展程度和能力大致相似的基礎之上，即建立在社會的同質(zhì)性基礎之上。如果存在差距，那么市場經(jīng)濟就很可能凸顯甚至擴大這些差距。

（二）人口的流動性不斷加強

近年來，隨著交通、市場和網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)達，世界各地的資本和人口均呈現(xiàn)快速流動的特點，人類社會從“穩(wěn)固現(xiàn)代性”向“流動現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)變。⑥我國同樣如此。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率的不斷提升，以及交通、通訊技術(shù)的進步，我國人口的流動性正在不斷加強。據(jù)統(tǒng)計，1982年，我國的流動人口僅為657萬，1990年上升為2137萬，而2010年和2012年則分別上升到2.21多億和2.36多億。⑦ 2018年，我國人戶分離的人口為2.86億，其中流動人口為2.41億。⑧ 2010年，全國少數(shù)民族流動人口總量約為1600多萬人，占全國總流動人口的6.34%，占少數(shù)民族總?cè)丝诘?4.29%。⑨ 研究表明，人口遷移對社會階層流動具有十分顯著的正向促進作用，對于低收入組人群的影響尤其明顯。⑩因此，人口流動將推動各民族的混居現(xiàn)象，也將縮小民族間的階層差距。同時，各民族的散居程度進一步提升，而在一些城市，形成了少數(shù)民族新的“小聚居”局面。例如，北京就形成了一些“新疆村”。 越來越多的少數(shù)民族成員選擇走出自治區(qū)域?qū)ふ揖蜆I(yè)機會和發(fā)展機會，今后很可能形成自治區(qū)域外的少數(shù)民族人口多于自治區(qū)域內(nèi)的少數(shù)民族人口的情況。而少數(shù)民族人口在新的居住地和工作地不能享有過去在民族自治地方同等程度的權(quán)益，他們必須和包括主體民族在內(nèi)的各民族群體一樣，在同等的市場經(jīng)濟條件下競爭工作機會和發(fā)展機會。

人口的頻繁和大規(guī)模流動，打破了我國傳統(tǒng)的“垂直社會”穩(wěn)定封閉、階層固化的狀況，有助于消除階層之間的不平等，增進社會各層次之間的接觸及相互了解。隨著我國人口流動性的不斷加強，城市和農(nóng)村居民也不再具有明顯的垂直性等級差異，各類職業(yè)、行業(yè)的封閉性逐漸消失，差距逐漸縮小，社會呈現(xiàn)出更多的水平性。對于各少數(shù)民族人口來說，他們在流動中享有的少數(shù)民族權(quán)益會明顯減少，民族成份也趨向模糊化，他們面對的社會的水平性和競爭性將日益凸顯。

（三）信息的流動加速

近年來，信息技術(shù)和網(wǎng)絡極大地改變了人類的生活方式。政府、社會組織、企業(yè)以及個人交往都離不開信息和網(wǎng)絡。據(jù)統(tǒng)計，2018年我國移動電話用戶總數(shù)達到15.7億戶，移動電話用戶普及率達到112.2部/百人。 截至2019年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達8.54億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達61.2%;我國手機網(wǎng)民規(guī)模達8.47億，網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例達99.1%。 信息技術(shù)帶領人類走向了信息社會，它不僅大大縮短了世界各地的時間和空間距離，也使個人的選擇更具多樣性、自主性。信息的流動已打破了地域、身份、職業(yè)和階層的界限，人們不再局限于“垂直社會”中對其所生活的小區(qū)域的了解，而是足不出戶就可以了解世界的發(fā)展動態(tài)，并與世界不同角落的組織、個人進行交流、互動，體現(xiàn)了信息面前人人平等的特點。同時，信息的流動也使人類獲取知識、信息的方式不再局限于長者、教師的傳授，而是越來越多地依賴于網(wǎng)絡，因此長者、教師擁有的垂直性權(quán)威下降，長幼、師生關(guān)系也更多地體現(xiàn)為民主平等、相互尊重的水平關(guān)系，個別人或者個別組織壟斷信息的情況將更為罕見。社會中個體信息量的極大增加，也使他們在職業(yè)、交友、社會參與上的選擇性、差異性、多元性、自主性大大增強了。

獲取信息的便利和信息量的急劇增加，對于長期處于相對落后和封閉地區(qū)的少數(shù)民族，比起處于相對發(fā)達區(qū)域的漢族或漢化程度較高的少數(shù)民族來說，沖擊要大得多。有了更多信息資源的少數(shù)民族民眾有了更多“走出去”的機會，他們對各民族的關(guān)系、民族平等的敏感性也更高，對于國家、民族自治區(qū)域的民族政策會進行評價和反思。同時，由于信息流動的加劇，民族動員也更為便利，民族性的群體事件更容易發(fā)生，后果也可能更為嚴重。

此外，我國近年大力扶持社會組織發(fā)展，大力反腐及限制官員特權(quán)，對低收入群體實施全面的扶持政策等，這些都加強了社會的水平性。當然，“水平社會”的到來，并不意味著社會的垂直性完全喪失，而是表明垂直性正在逐漸弱化。

三、我國民族政策與“水平社會”的不合之處及其調(diào)適

如果說“垂直社會”具有強烈的預定性、給予性，那么“水平社會”則具有強烈的變化性、參與性。在“水平社會”里，個人的身份、利益和地位常常是自身后天努力的結(jié)果，而要獲得一定的身份、利益和地位，就必須積極參與和融入社會。然而，我國的一些民族政策及其理念仍然存在著較為明顯的預定性、給予性等垂直性特征，未能從垂直型政策思路轉(zhuǎn)變?yōu)樗叫驼咚悸贰?/p>

（一）民族成份的固化與“水平社會”民族融合趨勢的沖突及其調(diào)適

新中國關(guān)于民族成份確認的基本制度主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。第一個階段是1949—1989年，可以稱為“名從主人”階段。在舊中國，長期存在著嚴重的民族歧視和民族壓迫，使很多少數(shù)民族成員不敢承認自己的民族成份。新中國成立以后，為了實現(xiàn)民族平等和民族團結(jié)，改變過去少數(shù)民族成員未能真實表達自己民族成份的狀況，我國規(guī)定公民可以在選擇其歸屬于哪個少數(shù)民族時有一定的自主權(quán)。該政策最終形成正式制度是在1981年，該年國務院人口普查領導小組、公安部、國家民委發(fā)布了《關(guān)于恢復或改正民族成份的處理原則的通知》，該通知的第一則規(guī)定：“凡屬少數(shù)民族，不論其在何時出于何種原因未能正確表達本人的民族，而申請恢復其民族的，都應當予以恢復”。1986年2月8日國家民委發(fā)布的《關(guān)于恢復或改正民族成份問題的補充通知》宣布，我國恢復或改正民族成份的工作，除個別情況外，已基本完成。1989年11月15日，國家民委、公安部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于暫停更改民族成份工作的通知》，該通知指出：個別地區(qū)不適當?shù)?、大批地更改民族成份，有礙于民族團結(jié)，產(chǎn)生了許多不必要的爭議，因此民族成份更改工作暫時告停。這也意味著，新中國以“名從主人”為特征的寬松的民族成份確認、更改政策宣告結(jié)束。

第二個階段是1990年至今，為“從緊從嚴”階段。1990年5月國家民委、公安部等聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》，較為嚴格地限制了民族成份的確認和更改。例如其第2條規(guī)定：“個人的民族成份，只能依據(jù)父或母的民族成份確定”;第3條規(guī)定：“不同民族的公民結(jié)婚所生子女，或收養(yǎng)其他民族的幼兒（經(jīng)公證部門公證確認收養(yǎng)關(guān)系的），其民族成份在滿18周歲以前由父母或養(yǎng)父母商定，滿18周歲者由本人決定，年滿20周歲者不再更改民族成份”;第6條規(guī)定：“原來已確定為某一少數(shù)民族成份的，不得隨意變更為其他民族成份”。也就是說，個人的民族成份基本是先天預定的，個人只能在父親或者母親的民族成份中二選一，如果父母為同一個民族，則沒有選擇的可能。在當前人口流動頻繁，少數(shù)民族流動人口規(guī)模龐大，各民族聚居程度進一步增強的情況下，民族成份的固化有時會約束少數(shù)民族人口的流動，也會妨礙一些少數(shù)民族人口的社會參與及民族交往、交流、交融。例如，有的漢化程度很高的少數(shù)民族成員，即使自己希望轉(zhuǎn)化為漢族，也基本無法做到。

鑒于我國社會近些年出現(xiàn)的新情況，2015年6月16日國家民委、公安部聯(lián)合發(fā)布了《中國公民民族成份登記管理辦法》，該管理辦法除了要求加強依法行政、動態(tài)監(jiān)控、定期備案、信息共享等制度外，還強調(diào)要簡化程序、便民服務，更重要的是針對一些新情況、新問題，對民族成份確認制度作了新的修訂，其主旨是在嚴格遵循法律程序的前提下，對少數(shù)民族成份確認進行適度的“松綁”。首先，對“父母”的外延有所擴展，即明確了“父母”包含生父母、養(yǎng)父母和繼父母，而1990年《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》未提及養(yǎng)父母。其次，在第七條“公民成份經(jīng)確認登記后，一般不得變更”之后，列舉了“一般”之外的可變更情況：“未滿18周歲的公民，有下列情況之一的，可以申請變更其民族成份一次：（一）父母婚姻關(guān)系發(fā)生變化，其民族成份與直接撫養(yǎng)的一方不同的;（二）父母婚姻關(guān)系發(fā)生變化，其民族成份與繼父（母）的民族成份不同的;（三）其民族成份與養(yǎng)父（母）的民族成份不同的。年滿18周歲的公民，在其年滿18周歲之日起的兩年內(nèi)，可以依據(jù)其父或者其母的民族成份申請變更一次?！边@實際上意味著個人可以在18歲之前變更自己的民族成份一次，18歲之后、20歲之前還可以變更民族成份一次，較過去的規(guī)定多出了一次變更的機會。

《中國公民民族成份登記管理辦法》對少數(shù)民族成份確認的適度“松綁”符合“水平社會”中各民族交往、交流、交融不斷加深的現(xiàn)實，是一個積極的變化。而我國一些學者認為，該管理辦法第七條規(guī)定公民在18歲以前可以因為撫養(yǎng)關(guān)系的客觀變化而變更為繼父母或養(yǎng)父母的民族成份，挑戰(zhàn)和違背了以“血統(tǒng)原則”為基礎的族籍確認制度和原則，因而今后尚有必要進行慎重論證。 該觀點不僅未能深刻認識到我國社會水平性不斷加強的趨勢，同時也未認識到解放后我國56個民族的識別并不是依照“血統(tǒng)原則”，而是以文化為基礎，摻雜了民族歷史、民族心理、民族認同等因素。而且，“民族”在一定程度上是一種“想象”和“構(gòu)建”的共同體;民族身份認同具有很大的流動性，是易變的。

從文化、心理層面確定民族成份符合我國民族特點，而且文化、心理的后天性和選擇性更適應“水平社會”發(fā)展的趨勢。我國民族成份的確認應該在依法行政的框架下，繼續(xù)朝著“松綁”的方向發(fā)展，除了客觀依據(jù)之外，還可以適度參考個體的主觀愿望，對那些漢化程度較高，或者已經(jīng)基本融入其他民族，又有強烈愿望更改民族成份的人，可以依據(jù)主客觀現(xiàn)實，逐步允許個人實現(xiàn)其更改民族成份的愿望。當然，民族成份更改不是小事，應當謹慎進行，絕不能僅憑個人意愿隨意更改民族成份。

（二）戶籍制度對“水平社會”少數(shù)民族人口流動性的束縛及其調(diào)適

在“水平社會”中，少數(shù)民族人口流動趨勢加強，少數(shù)民族與漢族之間、少數(shù)民族與少數(shù)民族之間的交往、交流、交融得以擴展和深化，而我國近年大力推動的城鎮(zhèn)化則進一步加速了這一進程。我國雖然沒有直接約束少數(shù)民族人口流動的政策，然而我國的戶籍制度對少數(shù)民族人口的流動和社會參與構(gòu)成了堅固的壁壘。1958年，我國在特殊的歷史條件下出臺了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例以法律的形式規(guī)范了全國的戶口登記制度，目的是既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流。由此，中國城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度正式建立，城鄉(xiāng)之間的人口流動變得十分困難。雖然該條例第23條規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)可以根據(jù)當?shù)鼐唧w情況制定單行辦法，給予了少數(shù)民族地區(qū)以變通權(quán)，但在實踐中，少數(shù)民族基本沒有實行特別的戶籍制度。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)對少數(shù)民族人口，尤其是對主要生活在邊遠地區(qū)的少數(shù)民族人口來說，具有較大的不利影響。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，確定推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并號召大中城市發(fā)揮好對農(nóng)村的輻射帶動作用。此后，廣州率先推出積分落戶制度，并很快擴展到其他大城市。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?，這為少數(shù)民族人口融入城市、融入現(xiàn)代社會創(chuàng)造了新的時機。2014年，國務院頒布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著戶籍制度改革進入全面實施階段，改革的方向是合理確定大中城市落戶條件，放開小城市、建制鎮(zhèn)的落戶限制。但是，各城市的實際落戶制度中，基本都缺乏對少數(shù)民族的一些變通處理或者政策優(yōu)惠。例如，2018年上海的積分落戶制度中，主要是根據(jù)年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級等進行積分，而未考慮到民族因素。

對總體處于弱勢地位的少數(shù)民族人口來說，他們比主體民族人口扎根、融入大中城市更為艱難。當前，隨著少數(shù)民族流動人口持續(xù)增加，越來越多的少數(shù)民族人口選擇到東部大中城市工作和生活，我國民族“大雜居”局面將進一步加強。這些離開了傳統(tǒng)民族自治地區(qū)的少數(shù)民族人口，在大中城市失去了在自治地區(qū)享有的部分權(quán)利，而要融入大中城市，又受到民族成份和戶籍的限制，難度較漢族人口大。為此，我國在不同時期對散居少數(shù)民族制定了一些專門政策。例如，1952年2月政務院出臺的《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成份享有民族平等權(quán)利的決定》規(guī)定：散居少數(shù)民族成員具有思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、宗教信仰、游行示威的自由權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，自由保持或改革其民族的生活方式、宗教信仰和風俗習慣的權(quán)利，加入當?shù)馗鞣N人民團體及參加各種職業(yè)的權(quán)利，使用本民族語言、文字的權(quán)利等等。1979年10月中共中央、國務院批轉(zhuǎn)的國家民委《關(guān)于做好雜居、散居少數(shù)民族工作的報告》和1987年4月中共中央、國務院批轉(zhuǎn)的中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委《關(guān)于民族工作幾個重要問題的報告》，都對如何做好雜居、散居少數(shù)民族工作提出了具體要求。這些政策安排出發(fā)點都很好，但如果不能解決大中城市流動少數(shù)民族人口的落戶問題，則很多權(quán)利事實上難以落實。而且，流動少數(shù)民族和雜散居少數(shù)民族雖有重疊性，但又不完全一樣。在人口流動更加便利、更加頻繁的“水平社會”，流動少數(shù)民族的問題會更加復雜而突出，需要給予專門的對待。因此，除了指定一些專門性機構(gòu)對這些流動少數(shù)民族人口進行管理外，還需要大中城市在落戶政策中，適度增加民族成份的考量，或者給予少數(shù)民族適度寬松的政策。當然，也不一定直接給予少數(shù)民族成員以一定的落戶積分，而是可以采取考核的方法，主要是考核其對少數(shù)民族文化、民族事務的掌握，并憑此成績加分，這樣有利于發(fā)揮他們在大中城市中的獨特作用，更好地推動民族交往、交流、交融。

（三）給予型政策與“水平社會”對少數(shù)民族能力要求的矛盾及其調(diào)適

長期以來，我國少數(shù)民族政策的特點是“授人以魚”為主，“授人以漁”為輔，即給予權(quán)利、支持和扶助較多，加強少數(shù)民族成員社會參與和融入能力、職業(yè)技能、個人綜合能力的措施相對較少。從全球角度來看，我國給予少數(shù)民族的各種權(quán)利和優(yōu)惠政策是處于前列的，包括實行民族區(qū)域自治制度，實行高考加分政策，享有特別的語言和宗教權(quán)利、變通執(zhí)行國家政策的權(quán)利、出臺自治條例或單行條例的權(quán)利等。而世界上大多數(shù)國家拒絕實行民族區(qū)域自治制度，對于少數(shù)民族的語言、文化權(quán)利也常常附加一些條件。

由于我國少數(shù)民族大多數(shù)生活在相對貧窮的邊遠地區(qū)，這些地區(qū)在經(jīng)濟、文化、教育、社會等方面的發(fā)展程度低于全國平均水平，大多數(shù)少數(shù)民族人口同時也是弱勢群體和低收入群體，因此直接給予一些權(quán)利和利益的做法必不可少。然而，在“水平社會”中，很大一部分少數(shù)民族人口會流動到非民族自治區(qū)域的大中城市求職和生活。他們和漢族人口一樣，面對的是一個情況更復雜、競爭更激烈的社會和職場，又不能享有在民族自治地方的同等權(quán)利和優(yōu)惠。他們從有差別的政策環(huán)境進入無差別的競爭環(huán)境時，往往難以適應。即使是那些留在自治地方的少數(shù)民族人口，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，他們也同樣面臨著更復雜和激烈的競爭環(huán)境。因此，在“水平社會”中，應該更加強調(diào)少數(shù)民族人口對政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的參與，增強他們的社會參與能力、獲取法定權(quán)益的能力和向更高階層流動的能力。

上世紀80年代初，英國經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）提出了能力平等理論。 他指出，平等不應僅僅從“獲得什么”的角度去衡量，而更應該從“獲得的潛力”的角度去衡量;貧窮的根本原因在于社會參與能力的缺乏，如果缺乏社會參與能力，機會平等也會導致收入的極大不平等，而即使收入平等，也可能出現(xiàn)財富、地位、自我實現(xiàn)等方面的巨大差異。因此，通往社會正義和平等的核心在于“基本能力平等”（basic capability equality）。

能力平等理論對“水平社會”結(jié)構(gòu)下我國少數(shù)民族政策的制定有著巨大的啟示意義。長期以來，我國在法律、制度上已經(jīng)給予了少數(shù)民族成員眾多經(jīng)濟、社會、政治權(quán)利，但在現(xiàn)實中，少數(shù)民族人口又常常遇到實現(xiàn)這些權(quán)利的能力障礙。換句話說，給予性權(quán)利并不能隨時、隨地地存在。只有發(fā)展少數(shù)民族實現(xiàn)權(quán)利的能力，或者說內(nèi)生性能力，推動少數(shù)民族成員有效參與社會、融入社會，才能促使他們實現(xiàn)各種法定權(quán)益，提升社會階層。也只有這樣，才能抹平“有差別領域”和“無差別領域”之間的裂痕，使少數(shù)民族成員在不同領域既可以通過給予的方式獲取權(quán)利和利益，又能通過自我參與的方式獲得權(quán)利和利益，從而走出“依賴陷阱”。

注重少數(shù)民族成員的能力建設，包括增強其漢語能力，加強其職業(yè)培訓，培養(yǎng)其適應現(xiàn)代生活的能力等，這些在我國少數(shù)民族政策中已經(jīng)廣泛存在，只是其力度還未超越給予權(quán)益的力度。而且能力平等政策也遠遠不限于這些，下面試列舉一些：其一，因為少數(shù)民族成份而直接予以高考加分或降分錄取是一種垂直型的權(quán)益給予型政策，而通過考核少數(shù)民族考生對少數(shù)民族語言文化的掌握情況而酌情加分是一種推動能力平等的水平型政策。其二，給予少數(shù)民族成員直接的貨幣、住房等補貼為垂直型政策，而對少數(shù)民族成員守業(yè)、創(chuàng)業(yè)實行低息貸款、無息貸款或資金扶助、知識扶助是推動能力平等的水平型政策。其三，直接幫助少數(shù)民族成員解決就業(yè)問題屬于垂直型政策，而加強其職業(yè)技能培訓、求職技能培訓、社會參與和交往能力培訓等則是一種水平型政策。其四，在一些國家機構(gòu)、社會組織中給予少數(shù)民族成員一定的配額，是一種垂直型政策，而加強少數(shù)民族成員的政治參與、社會參與意識，提升其參與能力，是一種水平型政策。

總之，我國從“垂直社會”轉(zhuǎn)型為“水平社會”，對民族政策產(chǎn)生了巨大的沖擊。在全面建成小康社會之后，我國還將實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，屆時社會將出現(xiàn)更大的變化，“水平社會”的特點將愈加明顯。在“水平社會”中，雖然給予性、垂直型政策未全然失效，但政策核心無疑應逐漸轉(zhuǎn)變到加強少數(shù)民族成員的社會參與能力上來。

四、加強民族政策的水平性需要注意的問題

當然，水平型民族政策不是萬能的，它也存在弊端，尤其需要注意以下幾個方面的問題。

（一）防止少數(shù)民族內(nèi)部的“群內(nèi)分化”

水平型民族政策強調(diào)加強少數(shù)民族成員的社會參與能力，但由于個人稟賦、能力和家庭出身的差異，少數(shù)民族內(nèi)部的“群內(nèi)分化”可能會加劇。部分家庭條件好、能力強、善于捕捉機會的少數(shù)民族成員社會階層可能會上升，而少數(shù)民族內(nèi)部的弱勢群體可能會受到傷害，導致群內(nèi)差距拉大。例如，南非在上世紀90年代施行的黑人經(jīng)濟振興政策，使黑人精英群體更加富裕，黑人群體的內(nèi)部不平等加劇了。 這就需要我們注意相關(guān)水平型政策是否主要指向少數(shù)民族中的低收入群體、低技術(shù)群體、低教育程度群體，是否切實提升了少數(shù)民族內(nèi)部相對弱勢群體的社會參與能力和參與效果。

（二）注意水平型民族政策實施的幅度和廣度

實施水平型民族政策尤其需要注意實施的幅度和廣度，不然也同樣會導致“依賴陷阱”。在這方面，必須注意幾個問題：第一，水平型政策不能完全取代垂直型政策，在一些領域，特別是文化領域尤其如此。例如，少數(shù)民族擁有自身的傳統(tǒng)節(jié)假日，享有使用自己語言文字的權(quán)利，這些都不能因為水平型政策的實施而改變。第二，水平型民族政策應明確具體的實施對象。水平型民族政策重在提升少數(shù)民族成員的社會參與能力及效果，政策重點在于扶持少數(shù)民族中的弱勢群體、邊緣群體，而每項具體政策的實施對象也會有所不同。因此，在出臺政策時，應明確每項政策的實施對象及標準。第三，應注意水平型民族政策的終點問題。在整體上，水平型民族政策沒有終點，但每項具體的政策都會有其終點，有其結(jié)束的標準。這就需要有對相關(guān)政策的實施效果進行相應的評估，在一定的少數(shù)民族群體的相應能力得到提升之后，該項政策就應該結(jié)束或者開始指向下一批實施對象。

（三）水平型民族政策的一些理論問題尚待深入研究

能力平等理論被認為彌補了羅爾斯正義論的一些缺陷，因為羅爾斯預設社會為單一性結(jié)構(gòu)和同質(zhì)性結(jié)構(gòu)，而能力平等理論注意到了不同群體之間的差異，尤其是能力差異。水平型民族政策是一種重在加強能力平等的政策，認為能力差異是妨礙社會正義和平等的主要障礙。但是，水平型民族政策也存在著一些理論上需要深入研究的問題。例如，能力如何表達和測量？如何在稟賦不同的人之間實現(xiàn)能力平等？是在實行民族區(qū)域自治框架下采取水平型政策，還是采取非均質(zhì)化民族自治，全面實現(xiàn)水平型制度理念？在一些重要問題沒有搞清之前，可以在更多的微觀政策領域或個別地區(qū)，技術(shù)性而非戰(zhàn)略性地采取水平型民族政策，以彌補少數(shù)民族相對主體民族的能力差距，最終使所有少數(shù)民族擺脫弱勢群體地位。

注釋：

① Lawrence M. Friedman， The Horizontal Society， Yale University Press， 1999， pp.1-15.

② Lawrence M. Friedman， Some Thoughts on the Ho-rizontal Society， Diritto & Questioni Pubbliche， 2004， 4， pp.229-240.

③ Monty G. Marshall， Major Episodes of Political Vi-olence 1946-2005， Centre for Systemic Peace， 2006.

④ James D. Fearon and David D. Laitin， Explaining Interethnic Cooperation， American Political Science Review， 1996， 90（4）， pp.715-735.

⑤ F. Stewart and G. K. Brown， Motivations for Conflict： Groups and Individuals， in Chester A. Crocker， Fen Osler Hampson and Pamela Hall （eds）， Leashing the Dogs of War： Conflict Management in a Divided World， United States Institute of Peace Press， 2007， p.222.

⑥ 齊格蒙特·鮑曼：《流動的現(xiàn)代性》，歐陽景根譯，上海三聯(lián)書店2002年版。

⑦ 國家統(tǒng)計局：《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2013年2月22日。

⑧ 國家統(tǒng)計局：《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年2月28日。

⑨ 段成榮、肖銳、王伊文：《我國少數(shù)民族流動人口形勢分析與展望》，《福建論壇》（人文社會科學版）2016年第6期。

⑩ 路蘭、高齊圣、劉瑞超：《勞動力遷移對社會階層流動影響的實證分析》，《統(tǒng)計與決策》2018年第24期。

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周少青：《非均質(zhì)化民族自治——多民族國家處理民族自治問題的一種新范式》，《當代世界與社會主義》2013年第5期。

作者簡介：楊友孫，江西財經(jīng)大學馬克思主義學院教授、博士生導師，江西南昌，330013。

（責任編輯 ?劉龍伏）