我國難民立法問題研究

王璨 楊曉梅

【摘 要】 文章分析了當(dāng)前我國難民立法的現(xiàn)狀及存在的問題，指出我國目前關(guān)于難民問題的法律規(guī)定較為匱乏，不僅沒有單行法，在其他法律法規(guī)中也沒有單獨設(shè)立關(guān)于難民問題的專門章節(jié)，致使難民的法律地位比較模糊，解決難民問題的法律規(guī)范空白較多。文章分析介紹了世界加拿大、英國、美國、日本、韓國等其他國家關(guān)于難民的法律規(guī)定。提出我國應(yīng)借鑒其他國家制定難民法的經(jīng)驗專門制定難民單行法。文章并就我國的難民立法應(yīng)包括的內(nèi)容，如關(guān)于難民的界定、難民身份甄別及難民權(quán)利保障等提出建議。

【關(guān)鍵詞】 難民;立法;甄別;權(quán)利保障;注意事項

聯(lián)合國難民署2019年6月19日發(fā)布的報告中顯示，2018年全球難民人數(shù)仍呈快速上升趨勢，比前一年增加50萬，達(dá)到了2590萬人。嚴(yán)峻的難民問題構(gòu)成了全球的巨大挑戰(zhàn)，聯(lián)合國難民署呼吁各國對其提供更大支持。

難民問題是全球性的重大社會現(xiàn)實問題，解決好難民問題事關(guān)我國內(nèi)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，也是塑造我國負(fù)責(zé)任大國國際形象的重要舉措。我國目前暫時還沒有大量難民涌入，但近年來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工作機(jī)會與生活福利比一些國家越來越具明顯優(yōu)勢，對難民的吸引力增加，而且我國的周邊一些地區(qū)，存在著較高的政治風(fēng)險，可能會產(chǎn)生大批難民?？梢灶A(yù)見，未來我國將要面對的難民數(shù)量可能會只增不減。然而，我國缺乏解決難民問題的詳細(xì)法律規(guī)定，在實踐中必然會帶來一系列問題，完善難民立法迫在眉睫。

一、我國難民立法現(xiàn)狀及存在的問題

1950年，聯(lián)合國成立了難民事務(wù)高級專員署，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全球難民保護(hù)行動，尋求難民問題的解決方案，督促世界各國建立、完善難民立法。我國尚未制定關(guān)于難民問題的專門法律，解決難民問題的法律依據(jù)不足。

1、我國現(xiàn)行關(guān)于難民問題的法律規(guī)定

到目前為止，我國在解決難民問題方面還沒有出臺單行法，除我國加入的相關(guān)國際公約外，只是在個別國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定之中對難民問題有所涉及。

（1）國內(nèi)法方面。①《憲法》。該法第32條第2款規(guī)定：“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利”;第33條第3款規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。②《出境入境管理法》。該法第46條規(guī)定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內(nèi)停留;被認(rèn)定為難民的外國人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留。”

（2）我國加入的與難民問題相關(guān)的國際公約。我國分別于1956年、1980年和1982年加入了涉及難民問題的5個國際公約。分別是：《1949年8月12日關(guān)于戰(zhàn)俘待遇之日內(nèi)瓦公約》（1956年12月簽署加入）、《1949年8月12日關(guān)于戰(zhàn)時保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》（1956年12月簽署加入）、《消除對婦女一切形式歧視公約》（1980年簽署）、《關(guān)于難民地位公約》（1982年9月24日簽署加入）、《關(guān)于難民地位議定書》（1982年9月24日簽署加入）。此外，在上個世紀(jì)70年代末期，還與老撾政府共同簽訂了解決在華難民問題的《關(guān)于遣返在華老撾難民的議定書》。

2、我國在難民立法方面存在的問題

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國目前關(guān)于難民問題的法律規(guī)定較為匱乏，不僅沒有單行法，在其他法律法規(guī)中也沒有單獨設(shè)立關(guān)于難民問題的專門章節(jié)，致使難民的法律地位比較模糊，解決難民問題的法律規(guī)范空白較多，主要存在以下問題。

（1）缺乏對難民的身份界定。我國國內(nèi)法中只是提到了“難民”二字，并沒有對其進(jìn)行法律界定。我國加入的《關(guān)于難民地位的公約》（下文均簡稱為《公約》）和《關(guān)于難民地位的議定書》（下文均簡稱為《議定書》）中雖然有難民的定義，但其對難民的界定并不完全符合我國的具體國情。特別是隨著時代的發(fā)展，國內(nèi)外形勢發(fā)生了巨大變化，難民身份需要根據(jù)社會發(fā)展和我國實際情況進(jìn)行準(zhǔn)確界定。

（2）缺乏對難民甄別的相關(guān)規(guī)定。我國法律目前還沒有明確難民甄別的相關(guān)規(guī)定，如關(guān)于難民甄別和管理機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限、甄別的標(biāo)準(zhǔn)和程序等，使我國幾乎無法展開難民甄別工作。比如，因缺乏難民主管機(jī)關(guān)設(shè)立的法律依據(jù)，我國還沒有明確的難民主管機(jī)關(guān)，致使我國基本沒有實質(zhì)性參與難民地位認(rèn)定工作，而是由聯(lián)合國難民署來主導(dǎo)我國的難民認(rèn)定工作。又因為缺乏對難民甄別程序的法律規(guī)范，對于來華尋求避難者的甄別，只能根據(jù)聯(lián)合國的相應(yīng)章程來進(jìn)行。

（3）對難民在我國居留期限的規(guī)定不夠明確。我國國內(nèi)法沒有對難民在華居留期限作出規(guī)定。雖然《出境入境管理法》第30條中有相關(guān)的規(guī)定：“外國人工作類居留證件的有效期最短為九十日，最長為五年;非工作類居留證件的有效期最短為一百八十日，最長為五年?！钡渲黧w適用對象并非難民。即使將難民視為此規(guī)定的適用對象，但其期限仍然較模糊，彈性空間太大。因為無論是工作類居留證期限的九十日至五年，還是非工作類居留期限的一百八十天到五年，都還可以劃分為多個時間段。而對于什么樣的難民適用哪一個時間段的居留區(qū)間，此法及其他國內(nèi)法并沒有明確規(guī)定。在《公約》和《議定書》中，也沒有關(guān)于難民在締約國家居留期限的規(guī)定。

（4）沒有明確規(guī)定難民在我國居留期間的權(quán)利。我國國內(nèi)法雖然規(guī)定了，難民在身份甄別期間和被認(rèn)定為難民者有權(quán)在我國停留居留，但卻沒有涉及難民保障問題，并未明確難民在居留期間的相關(guān)權(quán)利。《公約》和《議定書》中雖然有關(guān)于難民權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定，但因缺少國內(nèi)法的法律支撐，難民的權(quán)利保障難以得到有效落實。

二、其他國家關(guān)于難民問題的立法情況

當(dāng)今世界，對難民問題單獨立法已經(jīng)成為了一種國際趨勢。特別是在西方發(fā)達(dá)國家，如美國、德國、日本等都制定了專門的法律，對難民的身份界定、難民的甄別程序、難民的權(quán)利保障等作出了明確規(guī)定，有著完善的法律制度?？偟膩砜?，各國關(guān)于難民的法律在遵守《公約》和《議定書》這兩個國際公約基本宗旨和原則的前提下，又結(jié)合本國國情作出了個性化規(guī)定。

1、關(guān)于難民的界定

難民的身份認(rèn)定是決定其能否在入境國享受到難民待遇的關(guān)鍵因素，各國立法都專門對難民進(jìn)行了界定。主要采用兩種界定形式，第一種是引證條款形式，直接引用其他法規(guī)或條約。如日本，在其《出入境管理和難民認(rèn)定法》中明確：“難民指根據(jù)難民地位條約第1條的規(guī)定及難民地位議定書第1條規(guī)定承認(rèn)適用難民條約的難民”;第二種是敘明條款形式，即在法律條文中進(jìn)行詳細(xì)說明。如韓國，在其《難民法》中明確了難民的定義：“難民”指因人種、宗教、國籍、特定社會群體成員的身份或政治見解為由迫害，可能會受到承認(rèn)的有充分根據(jù)的恐懼，由于得不到國籍國的保護(hù)，或者無法返回進(jìn)入韓國之前的國家的無國籍者。

2、關(guān)于難民的甄別

由于世界各國政府機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置和工作流程、習(xí)慣各不相同，各國關(guān)于難民甄別的具體法律規(guī)定也有所不同。

美國法律規(guī)定，難民甄別主要由國土安全部移民局完成，聯(lián)合國難民署從旁協(xié)助。難民的甄別步驟包括：初步篩選和面談。面談通過后進(jìn)行健康檢查，健康檢查通過后對其進(jìn)行安置保障。

德國法律規(guī)定，難民甄別由聯(lián)邦移民和難民辦公室負(fù)責(zé)，避難官員進(jìn)行具體審理。申請難民身份的避難者首先需要進(jìn)行登記，爾后政府相關(guān)部門將登記對象分配到初步安置中心臨時安置。申請者到初步安置中心后還需要重新進(jìn)行正式登記，然后再將難民身份申請?zhí)峤宦?lián)邦移民和難民辦公室設(shè)在申請者所在地的分支機(jī)構(gòu)。確認(rèn)難民身份需要經(jīng)過以下步驟：登記、面試和書面審理決定。當(dāng)難民對書面審理決定有異議時可以向行政法院提起訴訟。

日本法律明確，難民身份認(rèn)定由法務(wù)大臣負(fù)責(zé)。對于申請成功者，賦予其長期居留權(quán)，并簽發(fā)難民證明書。其甄別程序包含以下步驟：提交難民身份申請、面試、向地方入國管理局撰寫調(diào)查報告呈交法務(wù)省入國管理局。申請避難者若對結(jié)果不認(rèn)同則可以申請復(fù)議或提起行政訴訟，如對復(fù)議結(jié)果不滿意還可以再次提起訴訟要求重新審批。

3、關(guān)于難民的權(quán)利保障

（1）在難民身份審查期間的權(quán)利保障。國際公約中沒有關(guān)于難民身份審查期間權(quán)利保障的相關(guān)規(guī)定，各國對其居留、就業(yè)和醫(yī)療等方面權(quán)利保障的規(guī)定各有不同。

加拿大、英國、美國等國家允許外國人在難民身份審查期間就業(yè)。韓國《難民法》對于難民地位申請者在身份審查期間的居留權(quán)、就業(yè)權(quán)、醫(yī)療援助等生活保障的規(guī)定較為完備，不僅規(guī)定難民地位申請者在審查期間可以在韓國居留，還明確法務(wù)部長官可以根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定向其提供醫(yī)療援助、向?qū)彶槠陂g的申請者提供生活費(fèi)等援助。對于超過6個月仍未認(rèn)定是否為難民的，還允許其就業(yè)。

日本法律則只允許部分申請者暫時居留，并規(guī)定暫時居留的具體期間由法務(wù)大臣進(jìn)行自由裁量。同時，禁止獲得暫時居留許可的難民申請者從事能夠獲得報酬的活動。并且規(guī)定，已經(jīng)居留日本一年以上，或者擁有滯留一年以上合法居留資格的，才有資格享受醫(yī)療保險、兒童津貼等。

（2）難民身份認(rèn)定后的權(quán)利保障。聯(lián)合國《公約》規(guī)定，在公共救濟(jì)和援助方面、報酬，包括家庭津貼等、社會安全等事項方面，難民享有與本國國民同樣的待遇。此外，《公約》和《議定書》中對于難民的受教育權(quán)、獲得行政協(xié)助等權(quán)利，也有相對全面的規(guī)定。世界各國在此基礎(chǔ)上，也對難民身份認(rèn)定后的權(quán)利保障進(jìn)行了法律規(guī)范。

韓國規(guī)定難民及其家屬中的未成年人可以獲得初等和中等教育，且其水準(zhǔn)與韓國國民同等。同時，他們在外國接受的學(xué)校教育也能夠獲得韓國相應(yīng)的學(xué)歷認(rèn)證。而且規(guī)定，可以享有與韓國國民同等程度的社會保障。

日本法律規(guī)定，獲得難民資格者享有包括獲得工作的機(jī)會和領(lǐng)取最低生活補(bǔ)貼等權(quán)利在內(nèi)的日本締結(jié)或參加的有關(guān)難民公約規(guī)定的一切最低限度權(quán)利。

三、對于我國難民立法的思考

我國與難民相關(guān)的法律不系統(tǒng)、不完善，在解決難民問題方面基本處于無法可依的境地，亟需制定一部完善的難民法。

1、制定關(guān)于難民問題的單行法

我國雖然是《公約》和《議定書》的締約成員國，但生搬硬套國際公約勢必會在實踐中產(chǎn)生問題。從國外情況看，很多《公約》和《議定書》締約成員國，都制定了本國的難民法。我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，專門制定一部適合我國國情的難民法?？梢园凑铡敖y(tǒng)一規(guī)劃、分步推進(jìn)”的思路，由全國人大常委會及其常務(wù)委員會總體籌劃，先以行政法規(guī)的形式制定難民管理條例，經(jīng)實踐檢驗后，再制定正式的難民法。

2、制定難民法時應(yīng)注意的問題

（1）關(guān)于難民的界定。難民身份界定，是難民申請者能否被認(rèn)定為難民的關(guān)鍵。因此，對難民進(jìn)行法律界定是難民立法中最重要的一環(huán)。我國在界定難民身份問題上，需要遵守國際公約，同時還要緊密結(jié)合自己的國情，本著既對難民負(fù)責(zé)、又對國家負(fù)責(zé)的精神，對難民進(jìn)行從嚴(yán)界定。

目前，由于國際社會對難民問題的關(guān)注度持續(xù)增長，“難民”一詞被頻繁使用，其內(nèi)涵已經(jīng)突破了國際法的界定范圍，因戰(zhàn)爭而產(chǎn)生的流離失所者、因自然災(zāi)害或經(jīng)濟(jì)原因而引起的跨國移民、因各種原因?qū)е碌膰鴥?nèi)流離失所者均被涵蓋其中。但是，從《公約》和《議定書》的規(guī)定可以看出，因戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)貧困等原因?qū)е聜€人產(chǎn)生畏懼而不能或不愿接受其本國保護(hù)的人員并不屬于難民的界定范圍。而且《公約》中明確的難民必須是流落在國外，在國內(nèi)流離失所也不在此范圍之內(nèi)。國外法學(xué)界從理論上已經(jīng)發(fā)出了嚴(yán)格界定難民概念的呼聲，國外也出現(xiàn)了對難民進(jìn)行嚴(yán)格界定的實踐。如日本，對以經(jīng)濟(jì)理由申請難民資格的就不予審批，而是按非法移民進(jìn)行處理。

因此，我國在難民立法時，必須進(jìn)行嚴(yán)格界定，防止將難民概念泛化，無限擴(kuò)大其內(nèi)涵，無端增大我國責(zé)任和負(fù)擔(dān)。

（2）難民的甄別。當(dāng)前全球難民形勢比較復(fù)雜，特別是近年來，恐怖分子冒充難民進(jìn)入歐洲國家實施恐怖活動的事件屢有發(fā)生。我國也面臨著民族分裂勢力、宗教極端勢力、恐怖勢力的威脅。因此，必須對難民甄別做出嚴(yán)格規(guī)定。

對于難民甄別、管理機(jī)構(gòu)，可借鑒其他國家的經(jīng)驗，以法律的形式予以明確，如成立難民事務(wù)管理局，賦予其難民身份審核和難民接納、安置等相應(yīng)權(quán)限。

對于難民甄別程序，可參照其他國家法律規(guī)定，在法律中規(guī)范以下步驟：①難民身份申請者向難民事務(wù)管理機(jī)構(gòu)提出書面申請;②管理機(jī)構(gòu)對申請材料進(jìn)行初審;③對通過初審者進(jìn)行面試;④對面試通過者進(jìn)行健康檢查，合格者方可取得難民身份;⑤對結(jié)果不滿意者可申請復(fù)議或提起訴訟。

（3）難民的權(quán)利保障。①難民身份審查期間的權(quán)利保障。在司法實踐中，各國往往只重視難民身份確認(rèn)后的權(quán)利保障，而忽視在身份審查期間的權(quán)利保障。然而，申請難民身份的人通常都是潛在難民，他們往往處境困難，需要援助。因此，在難民身份確認(rèn)前對其進(jìn)行權(quán)利保障是十分人道的。

目前我國在這一方面的立法十分薄弱，只在《出境入境管理法》第46條有“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內(nèi)停留”寥寥數(shù)語，雖然賦予了其居留權(quán)，但是并未明確其他權(quán)利。然而，難民甄別的流程往往需要數(shù)月時間，在此期間申請者若得不到保障，將無法維持其基本的生活。而且面臨生存問題的難民往往會實施搶劫、盜竊等行為，從而嚴(yán)重影響我國的治安秩序。因此，在難民身份甄別期間，可以借鑒韓國的法律規(guī)定，向其提供必要的基本生活保障或者賦予其工作的權(quán)利。

②難民身份認(rèn)定后的權(quán)利保障。保護(hù)好難民的權(quán)利是解決難民問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于身份已經(jīng)認(rèn)定的難民，如果不能給予相應(yīng)的權(quán)利保障，將會有三個不利方面：一是不利于難民生存，不符合人道主義精神要求;二是不利于國內(nèi)社會秩序穩(wěn)定;三是不利于維護(hù)我國際形象，也不符合加入國際公約的初衷。因此，我國應(yīng)根據(jù)《公約》與《議定書》中規(guī)定的難民權(quán)利，在借鑒國外難民法的基礎(chǔ)上，制定詳細(xì)可行的保障規(guī)范。

四、結(jié)語

隨著國際形勢的不斷變化，難民產(chǎn)生的原因日趨復(fù)雜，其數(shù)量也將不斷增多。作為負(fù)責(zé)任的大國，我國應(yīng)在應(yīng)對難民問題上做出國際貢獻(xiàn)，塑造良好的國際形象。當(dāng)前我國還沒有關(guān)于難民問題的單行法，在難民立法問題研究方面的基礎(chǔ)也較為薄弱，可以借鑒美德日韓等國的難民立法實踐，加快理論研究，為我國難民法的制定進(jìn)一步提供理論依據(jù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 祁海洋.國際難民權(quán)利保護(hù)問題研究[D].廣西大學(xué)，2017.

[2] 田漢.難民身份甄別制度研究[D].重慶大學(xué)，2018.

[3] 溫暖.從歐洲難民危機(jī)看難民法律制度的完善[D].中國社會科學(xué)院研究生院，2017.

[4] 陳川.韓國難民法制進(jìn)程及對我國難民立法的借鑒意義[J].武警學(xué)院學(xué)報，2016.6.

[5] 向衛(wèi)明.日本難民甄別制度研究[D].西南政法大學(xué)，2016.

【作者簡介】

王 璨（1999.2—）女，江蘇南京人，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院2017級學(xué)生.

楊曉梅（1973.4—）女，江蘇南京人，碩士研究生，副教授，從事法學(xué)教學(xué)與科研工作.