生態(tài)城市建設(shè)中法律體系與公眾參與度體系研究

楊紅燕

摘要：近幾年來，隆陽區(qū)委、區(qū)政府在市政府的統(tǒng)一安排指導(dǎo)下，始終高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作，始終堅(jiān)持實(shí)施“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略，以“美麗隆陽”建設(shè)為目標(biāo)，深入貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，把創(chuàng)建生態(tài)文明示范區(qū)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，著力綠色轉(zhuǎn)型，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)城市;法律體系;公眾參與度;隆陽區(qū)

生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代。黨的十八大以來，黨和國家開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。構(gòu)建綠色和諧生存環(huán)境是不斷滿足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求。構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)綠色發(fā)展、生態(tài)致富，建設(shè)美麗中國，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)必不可少的一部分。建設(shè)生態(tài)城市，是推進(jìn)綠色發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明的具體實(shí)踐，也是建設(shè)富強(qiáng)美麗民主和諧美麗社會(huì)主義強(qiáng)國的必然要求。

生態(tài)城市是未來城市發(fā)展的趨勢(shì)，由內(nèi)部和外部動(dòng)力共同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)。生態(tài)城市是適應(yīng)人類現(xiàn)代生態(tài)文明發(fā)展要求的一種新型城市發(fā)展模式，主要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、共生發(fā)展，使生活更加美好，體現(xiàn)為綠色美麗、舒適健康、安全可持續(xù)發(fā)展等方面，其建設(shè)進(jìn)程是發(fā)展生態(tài)文明的主要著力點(diǎn)。中國特色的生態(tài)城市建設(shè)，必須以習(xí)近平生態(tài)文明的思想為指導(dǎo)，聚焦其科學(xué)自然觀、綠色發(fā)展觀、嚴(yán)密法治觀等核心理論。

法治與生態(tài)的聯(lián)姻，是生態(tài)文明發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志。生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)人類必須自覺的遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展的規(guī)律。生態(tài)文明時(shí)代的現(xiàn)代法治體系要求人的社會(huì)性規(guī)則符合生態(tài)規(guī)律的要求，要求將生態(tài)理念納入法治體系，法律的制定、執(zhí)行和遵守都應(yīng)當(dāng)尊重人與自然和諧共處的客觀要求，形成合理運(yùn)行的生態(tài)法治秩序。生態(tài)城市的構(gòu)建，猶如一個(gè)目標(biāo)，要想實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就必須要把相關(guān)的法律作為實(shí)現(xiàn)他的最重要的保障。

在生態(tài)城市的建設(shè)過程中，區(qū)委區(qū)政府成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，任務(wù)細(xì)化到各個(gè)單位和社區(qū)，每一項(xiàng)工作都相關(guān)的法律法規(guī)作為開展工作的依據(jù)和保障。為了做好國家級(jí)生態(tài)文明示范區(qū)申報(bào)創(chuàng)建相關(guān)工作，根據(jù)《國家環(huán)境保護(hù)部關(guān)于印發(fā)〈國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程（試行）〉和〈國家生態(tài)文明建設(shè)師范縣、市指標(biāo)（試行）〉〈國家生態(tài)區(qū)、生態(tài)縣（市、區(qū)）技術(shù)資料審核規(guī)范〉的通知》（環(huán)生態(tài)[2016]4號(hào)）、2017年8月國家環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《國家生態(tài)文明建設(shè)師范市縣指標(biāo)（修訂）》通知等相關(guān)文件精神和相關(guān)法律文件，隆陽區(qū)制定出適合本區(qū)生態(tài)城市建設(shè)的工作方案，現(xiàn)在的工作基本圍繞現(xiàn)有的方案和現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)來開展工作。

一、隆陽區(qū)在生態(tài)城市建設(shè)過程中法律體系建立和公眾參與度的現(xiàn)狀分析

根據(jù)《國家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣指標(biāo)（修訂）》設(shè)計(jì)的生態(tài)制度、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)等7大領(lǐng)域，包含37項(xiàng)指標(biāo)要求。隆陽區(qū)的申報(bào)創(chuàng)建國家級(jí)生態(tài)文明示范區(qū)工作在隆陽區(qū)生態(tài)文明建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展，創(chuàng)建辦負(fù)責(zé)日常工作，涉及的單位有區(qū)創(chuàng)建辦、區(qū)政府辦公室、區(qū)環(huán)保局、區(qū)統(tǒng)計(jì)局、清華街道、九龍街道等將近20家單位。根據(jù)不同的領(lǐng)域和指標(biāo)要求，各個(gè)單位各負(fù)其責(zé)，創(chuàng)建辦定期召開會(huì)議，聽取匯報(bào)掌握工作動(dòng)態(tài)。

（一）法律體系建立的現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查研究，目前隆陽區(qū)在創(chuàng)建生態(tài)城市的過程中，總的要求是根據(jù)《隆陽區(qū)國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》、《隆陽區(qū)申報(bào)創(chuàng)建國家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)工作方案》來開展工作的。每個(gè)單位根據(jù)指標(biāo)要求來劃分工作明確自己的職責(zé)，依據(jù)現(xiàn)有的法律來開展工作?，F(xiàn)在依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)有：1.《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》;2.《中華人民共和國森林法》;3.《中華人民共和國水污染防治法》;4.云南省人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)施意見》（云政辦發(fā)[2015]22號(hào)）;5.保山市人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)保山市生態(tài)文明建設(shè)排頭兵“十三五”規(guī)劃的通知（保政辦發(fā)[2017]19號(hào)）等48份法律法規(guī)和相關(guān)文件。這些法律法規(guī)和相關(guān)的政策文件能有效的給我們的各項(xiàng)工作提供保障。

（二）公眾參與度的現(xiàn)狀

隆陽區(qū)在創(chuàng)建生態(tài)城市工作中，公共參與度這方面現(xiàn)狀普遍是公眾被動(dòng)參與，公眾主動(dòng)參與的意識(shí)不強(qiáng)。機(jī)關(guān)政府部門習(xí)慣于包辦一切，“大包大攬”很少引入公眾參與機(jī)制，在公眾參與度中也沒有具有法律效應(yīng)的相關(guān)政策、規(guī)章制度。只是根據(jù)指標(biāo)中的要求，第七領(lǐng)域生態(tài)文化中的公眾對(duì)生態(tài)文明的知曉度和滿意度的相關(guān)要求來開展工作，這也是一個(gè)硬性指標(biāo)。負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的單位是區(qū)委宣傳部和區(qū)統(tǒng)計(jì)局，其中，區(qū)委宣傳部主要負(fù)責(zé)協(xié)助區(qū)上的各大媒體搞宣傳教育，及時(shí)把各個(gè)單位開展工作情況報(bào)道給大眾，統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)專門的統(tǒng)計(jì)工作，定期向創(chuàng)建辦匯報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)情況，其他的環(huán)保局、區(qū)總工會(huì)、團(tuán)區(qū)委、區(qū)婦聯(lián)負(fù)責(zé)配合此項(xiàng)工作。區(qū)委宣傳部就生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)知識(shí)，進(jìn)行了多渠道的大力宣傳。

根據(jù)到創(chuàng)建辦采集的關(guān)于群眾滿意度的信息采集情況：

二、建立法律體系與公眾參與度體系過程中出現(xiàn)的問題

（一）沒有把生態(tài)文明建設(shè)法律體系和現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系區(qū)分開來。我們?cè)趧?chuàng)建生態(tài)城市過程中，更多的是依據(jù)原有的一些環(huán)境保護(hù)法律體系來開展工作，就生態(tài)文明法律體系這塊幾乎是空白。

（二）缺乏一個(gè)聯(lián)動(dòng)的具有法律效應(yīng)的規(guī)章或是條例。創(chuàng)建生態(tài)城市，他是一個(gè)大工程需要多家單位，全區(qū)上下合力才能實(shí)現(xiàn)的工程，這就需要一個(gè)管總的法律依據(jù)?，F(xiàn)在的創(chuàng)建辦就只是依據(jù)方案來辦事，方案畢竟沒有相關(guān)的法律依據(jù)，這在開展工作中難免會(huì)出現(xiàn)任務(wù)無法安排下去，各個(gè)單位相互踢皮球的現(xiàn)象。

（三）法律體系中難免會(huì)出現(xiàn)空白地帶。此項(xiàng)工作雖涉及單位眾多，并且每個(gè)單位負(fù)責(zé)的工作看似都有相關(guān)法律來約束規(guī)定，但難免會(huì)出現(xiàn)一些工作之間的交叉地帶，這些問題誰來管，怎么管、用什么樣的依據(jù)來管。

（四）公眾參與度的意識(shí)淡薄。大部分公眾缺少主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境的治理的意識(shí)，很少主動(dòng)參與治理，由于宣傳的主陣地主任務(wù)不明確，進(jìn)一步導(dǎo)致公眾參與意識(shí)的淡薄。在隆陽區(qū)創(chuàng)建生態(tài)城市的過程中負(fù)責(zé)宣傳的是區(qū)委宣傳部，但他們更多的任務(wù)是協(xié)助區(qū)上的各大媒體，就各個(gè)單位開展生態(tài)城市建設(shè)的一些做法或者是成績進(jìn)行報(bào)道，沒有進(jìn)行專題或者是其他形式的宣傳。

（五）群眾參與缺乏制度保障并且參與渠道受限。群眾要能高效的參與到生態(tài)環(huán)境治理中就要有一定的制度保障，而這個(gè)是我們現(xiàn)在所或缺的。群眾在整個(gè)的生態(tài)城市建設(shè)中更多的角色是被動(dòng)的，有一種事后被通知的感覺，主動(dòng)參與的渠道還是有限的。沒有相關(guān)的聽證會(huì)，沒有相關(guān)的熱線，沒有相關(guān)的公眾號(hào)等一些利于群眾參與的渠道。

三、關(guān)于建立法律體系與公眾參與度體系的對(duì)策

生態(tài)城市的建設(shè)是為了人民群眾能生活在更美好的生活環(huán)境里，是人民群眾對(duì)美好生活的向往，人民群眾有義務(wù)有責(zé)任參與到其中來，但無論是公眾的參與還是生態(tài)城市建設(shè)的其他事項(xiàng)都必須在法律的保護(hù)和法律的規(guī)定內(nèi)來進(jìn)行，這就對(duì)生態(tài)城市建設(shè)法律體系的建立有很高的要求，大家必須重視起來。

（一）在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系基礎(chǔ)上建立適合生態(tài)城市建設(shè)的法律體系

我國法學(xué)界一般用環(huán)境資源法來代表生態(tài)文明建設(shè)法律，即將生態(tài)文明建設(shè)法律納入環(huán)境資源法中。這種認(rèn)識(shí)或做法，并不意味著環(huán)境資源領(lǐng)域大于或包括生態(tài)文明建設(shè)，而是尊重歷史形成的法律部門格局。生態(tài)城市建設(shè)法律體系，是指有關(guān)生態(tài)城市建設(shè)的各種法律規(guī)范和法律表現(xiàn)形式的總和。包括建立有效的生態(tài)城市法律體系、形成健全的制度和法律調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)法律的遵守和實(shí)施，建立嚴(yán)格的生態(tài)文明法律司法、執(zhí)法和監(jiān)督程序，開展等。生態(tài)城市建設(shè)的相關(guān)法律體系應(yīng)該以現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系為基礎(chǔ)，但是又比現(xiàn)有的這些法律更有針對(duì)性和可操作性。例如：在節(jié)約資源方面是我國政策法律文件反復(fù)提倡和強(qiáng)調(diào)的，那在這方面我們就可以借鑒其他市、區(qū)的一些具體做法，如北京、天津市等城市就專門制定了適合自己的節(jié)約用水的法規(guī)，《北京市節(jié)約用水辦法》、《天津市節(jié)約用水條例》等。這些都是值得我們借鑒的好案例，只要不違背環(huán)境資源法的原則和立法、立規(guī)的程序，是有利于生態(tài)城市建設(shè)的那都是可以考慮的范圍。要想把生態(tài)城市建設(shè)好，沒有法律作為保障是行不通的，就如每個(gè)單位派工作人員上街做宣傳員、勸解員讓一些民眾不要亂扔垃圾等一些行為規(guī)范，因?yàn)闆]有一定的法律依據(jù)或是法律懲罰，導(dǎo)致有很多的工作都無法進(jìn)行，如果，在創(chuàng)建生態(tài)城市中的每個(gè)指標(biāo)中都有相關(guān)的法律作為保障，那開展工作就會(huì)取得更高的效率。

（二）借鑒昌寧縣的做法，制定《隆陽區(qū)生態(tài)城市保護(hù)條例》

昌寧縣在創(chuàng)建田園城市中，制定了適合自己本地區(qū)的保護(hù)條例，這個(gè)條例從劃區(qū)域、劃紅線到具體的一些處罰都做了明確的規(guī)定，這樣的一個(gè)具有法律效應(yīng)的規(guī)定是管總的，不只是具有法律的依據(jù)還對(duì)工作整體推進(jìn)有很大的作用。據(jù)調(diào)查隆陽區(qū)生態(tài)城市創(chuàng)建辦設(shè)在區(qū)環(huán)保局，主要負(fù)責(zé)單位就是環(huán)保局，現(xiàn)在開展工作的依據(jù)就是根據(jù)方案進(jìn)行，這樣在開展工作中就是出現(xiàn)很多的問題，各單位不配合怎么辦，出現(xiàn)了各大單位都不管的空白地帶或者各大單位的交叉地帶怎么辦，這些現(xiàn)實(shí)問題都是急需要解決的。隆陽區(qū)可以參照昌寧縣制定《保山市昌寧田園城市保護(hù)條例》經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，推動(dòng)隆陽區(qū)生態(tài)城市的立法，通過劃定分級(jí)保護(hù)區(qū)，將水源保護(hù)區(qū)（易羅池、北廟水庫、大、小海壩子水庫、龍王塘等）、田園風(fēng)光帶、東山西山森林公園的核心景觀區(qū)和生態(tài)保育區(qū)、濕地公園的保育區(qū)、主干河流以及維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道、隔離綠地等區(qū)域納入保護(hù)區(qū)，明確保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和原則，用法規(guī)的形式和法制的手段依法保護(hù)山水田園空間;同時(shí)組建綜合執(zhí)法機(jī)制，聯(lián)合國土、住建、規(guī)劃、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門開展綜合執(zhí)法，對(duì)山水田園生態(tài)立法區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)巡查，規(guī)范城市建設(shè)、污染排放、農(nóng)業(yè)開發(fā)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行為，讓山更綠、水更清、田更美、園更靚。

（三）加大宣傳力度，引導(dǎo)公眾參與

生態(tài)城市建設(shè)，需要群策群力，需要全社會(huì)的攜手共進(jìn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。隆陽區(qū)在創(chuàng)建生態(tài)城市中，也要調(diào)整工作思路，在頂層設(shè)計(jì)、宣傳教育等方面為公眾參與生態(tài)城市建設(shè)搭建一定的平臺(tái)。公眾從制定規(guī)劃、立法等都有參與的權(quán)利和義務(wù)，避免群眾只是被動(dòng)參與或者事后參與，生態(tài)城市的建立是為人民群眾生活在更好環(huán)境里，是提高群眾的幸福指數(shù)，群眾有知情權(quán)也有配合監(jiān)督的義務(wù)。政府應(yīng)該改變之前那種“大包大攬”的工作做法，讓群眾參與到其中來。不要停留在只是為了達(dá)標(biāo)，進(jìn)行機(jī)械的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，要真正的做到宣傳到位積極參與才能增強(qiáng)群眾的參與意識(shí)。承擔(dān)宣傳主任務(wù)的區(qū)委宣傳部不要停留在只是協(xié)助各大媒體進(jìn)行宣傳的工作模式，應(yīng)該制定詳細(xì)的宣傳計(jì)劃和措施開展專題講座等方式開展大量的宣傳，讓群眾知道什么是生態(tài)城市，為什么要建設(shè)生態(tài)城市，怎么建設(shè)生態(tài)城市。讓群眾意識(shí)到自己不只是生態(tài)城市的受益者也是參與者，激發(fā)群眾的參與熱情。作為創(chuàng)建辦公室應(yīng)該要有公開網(wǎng)頁、網(wǎng)址、論壇、公眾號(hào)、熱線等為公眾參與提供平臺(tái)和渠道。

（四）把公眾參與度列入到法律體系中

生態(tài)城市建設(shè)中的法律依據(jù)不可能每一項(xiàng)法律都對(duì)公眾參與度做明確要求和規(guī)定。根據(jù)我國的立法理論和實(shí)踐出發(fā)，可以授權(quán)有立法權(quán)的地方部門在上位法規(guī)定的原則、基本制度和基本精神范圍內(nèi)，通過出臺(tái)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等形式，結(jié)合隆陽區(qū)的實(shí)際情況對(duì)公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的范圍、方式、渠道、程序等做出具體的詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)隆陽區(qū)群眾參與到生態(tài)城市建設(shè)中的具體義務(wù)也做硬性的要求。這樣既可以讓基本法確定的各項(xiàng)基本制度和基本原則“落地生根”，也可以讓公眾參與更加符合實(shí)際情況，使公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的各項(xiàng)義務(wù)、權(quán)利都有法可依，從而能更好的規(guī)范和引導(dǎo)公眾參與到隆陽區(qū)的生態(tài)城市建設(shè)中來。

參考文獻(xiàn)：

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